domingo, 14 de noviembre de 2010

La corrupción de la alfombra

Las Provincias, opinión, 13 de noviembre de 2010

En el mes de octubre y con ocasión de la inauguración del primer curso de la Escuela de Alta Gestión Pública de Andalucía, un ex presidente de la Junta andaluza ha manifestado que el "El liderazgo político se acredita en momentos difíciles, contando la verdad a la gente". Valiente evocación de aquel ‘sangre, sudor y lagrimas’ de Churchill, dicho en momentos bastante más difíciles que los actuales. Reconozcamos un avance dentro de la dinámica negacionista del retroceso del wellfare state.
Todavía mejor avance sería un speech parecido al de Sir William Churchill de 4 de junio de 1940 con aquello dicho ante la amenaza de la invasión germana en la denominada batalla de Inglaterra ‘…we shall figth on the hills, we shall never surrender…’. No estaría mal su evocación actualizada algo así como “..ni en los Ayuntamientos, ni en las Comunidades Autonomas, ni en las sociedades públicas, y menos todavía, en los consejos de administración de empresas o en las juntas de las fundaciones públicas, no nos rendiremos jamás … frente a la corrupción.
Esto de que los ‘Políticos son el problema o la solución, se ha convertido en una frase muy recurrente en estos tiempos de desolación política y económica y cuyas causas habría que buscar tal vez en la previa desafección de valores políticos y sociales. La Política como Profesión da nombre a una conocidísima conferencia que Max Weber pronunció, casi tres meses tras la finalización de la Primera Guerra Mundial, en el invierno de 1919, tras la invitación de la Asociación Libre de Estudiantes de Munich y a una juventud que había dejado las armas y se encontraba en un país completamente trastornado, e inestable, y sumamente volátil en el entorno de la república de Weimar. Weber entre otras cosas diría que se vive para la política o se vive de la política. Para él dicha distinción que no es en absoluto excluyente, más bien, generalmente se hacen las dos cosas, al menos idealmente y, en la mayoría de los casos, también materialmente.
Creo que predominando quienes ‘viven de’ o al menos este momento en quienes también lo hacen para, me da la sensación, de que éste es el problema más que la existencia en sí de políticos. Si no hay políticos sólo cabe la solución tecnócrata o militar, éstas no suelen dar buenos resultados a la larga. Igualmente el problema puede estar en encontrar buenos políticos, y puedo asegurar de que estos existen, ya que lo he comprobado personal y profesionalmente. Otro problema es que algunos lleven ya tantos años y no se vayan definitivamente, cual gerontocracia soviética. Me parece que es una corruptela del sistema democrático el secuestro y captura de la acción política por una generación además de la suerte de cooptación institucionalizada para los puestos vacantes que se producen.
Un muy estimado amigo y profesor universitario, a quien considero de esos buenos políticos y que durante los años de la joven democracia española, vivió para la política desempeñando un alto cargo en la Administración Pública del Estado, me hablo hace tiempo de lo que él denominada ‘ la corrupción de la alfombra’. Con ello se refería a una sutil situación de apego al cargo, por mor de la erótica del poder y que especialmente se da en quienes en sus hábitats naturales no suele haber alfombras.
Regresando al auditorio de Weber de 1919, aquellos jóvenes - anarquistas, nacionalistas, comunistas, conservadores, socialistas, creyentes, ateos, protestantes, católicos,… - aspiraban a producir los cambios políticos que la sociedad reclamaba de manera furibunda en un clima de intolerancia política, extrema violencia, y Weber les dio respuesta valiente. En la historia no sólo Weber y Churchill han hablado con franqueza y valentía, otros, incluso han actuado con coherencia.
Ahora con esta declaración sobre la conveniencia de líderes francos tenemos un primer escalón en los que nos dicen lo que debería ser un buen político (momento ideal), falta el segundo (momento dialéctico) y el tercero (momento de acción). Hasta que se analice el resultado de la consulta pública europea sobre el posible establecimiento de un mecanismo de lucha contra la corrupción en seno de la UE, habrá que cuidar las alfombras, ahora que viene el invierno.

http://www.lasprovincias.es/v/20101113/opinion/corrupcion-alfombra-20101113.html

domingo, 7 de noviembre de 2010

Tiempos revueltos (y 4): Heterodoxia-Heteropraxis

El Congreso chileno mediante la "Ley del Nuevo Trato" de 2003 creó la Alta Dirección Pública (ADP) para fijar un filtro inicial de mérito para optar al cargo y mantener dichos puestos bajo la calidad de exclusiva confianza de la autoridad correspondiente y ha sido una de las transformaciones más trascendentes en la modernización del Estado chileno. Aquí es España seguimos en los mismo sin una implantación seria del Dirección Pública profesional (DPP), la cual obedecería a un modelo de gerencia/dirección pública en la que el personal directivo, es elegido y o cesado en virtud de sus competencias profesionales y los resultados obtenidos. Las notas características serían la profesionalidad, un marco de responsabilidades, temporalidad, incentivos, atribución de poderes y cese motivado en función de resultados. La DPP es uno de los modelos seguidos, junto al de confianza política y el técnico o funcionarial. En estos momentos de manera dominante en la Administración Pública y Sector Público, predomina el nombramiento de directivos públicos por razones de criterios de confianza - política o personal - , y el algunos casos, entre unos candidatos idóneos por sus capacidades y habilidades, lo que en definitiva supone un mecanismo de provisión de puestos de alto nivel, que responde al denominado ‘spoil system de circuito cerrado o de politización relativa’, como viene ocurriendo con la libre designación de convocatoria pública.
En definitiva en este rio revuelto de la Gestión Pública, muchos pescadores vienen al rio revuelto, bien a enseñar bien a praticar.

Tiempos revueltos (3): A rio revuelto ganancia de pescadores

De Colombia leemos (…) planteamos las disquisiciones siguientes, pensando más en dejar inquietudes, que en solucionar problemas y más que sentar cátedra, sembrar la discusión en el terreno de la administración pública como una disciplina independiente, pero ligada de manera lateral y vertical con la política, las ciencias sociales, la economía, y porque no, con las matemáticas y la estadística, por su carácter interdisciplinario. (…)estimamos la Administración Pública como un campo del conocimiento del Estado y su funcionamiento, a través de las diversas administraciones o estructuras organizacionales (…) los asuntos sobre Administración Pública son manejados de manera ligera y ‘tropicalizada, por algunas personas sin mayor preparación en la disciplina; con el peligro y algunas veces, con resultados muy desastrosos para la misma disciplina, haciéndola aparecer como algo amorfo y sin sustento teórico e histórico, laguna esta que no ha permitido trazar con claridad sus fronteras como disciplina científica.
Por estas mismas causas ya aludidas, se ha convertido muy pronto en ‘un lugar común, y en un centro de disputas de todos los campos que quieren su dominio, y en especial de los estudios de administración privada, que la están forzando a verla como su versión deformada, de la racionalidad.Con una vaporosa identificación de la administración pública y la administración privada, pretenden borrar todo tipo de diferencias sociales, políticas e históricas, imperativas a la hora de la enseñanza de la administración pública dentro de las universidades. (…) Los estudios dentro de la Administración Pública, que en nuestro entender están, o bien siendo mal empleados, o mal comprendidos, según sus orígenes y rasgos teóricos, o bien han sufrido una conversión de su contenido, que crea confusión y que es más grave, cuando se coloca en el panorama internacional. (…) Ahora mismo no hay acuerdo en los contenidos de: gerencia pública, o gestión pública; política pública; reforma, modernización, reestructuración, reinvención o reingeniería; benchmarking; outsourcing; calidad; carrera administrativa; y competencias, entre otras.
También es grave el dominio del pragmatismo que fundamenta la administración pública como una práctica, como en efecto lo es, y por ello es importante construir su conocimiento sistemático y no soslayar la necesidad de su tratamiento científico.
Nos encontramos pues con una situación en que no se enseña bien para ejercer lo mejor posible ( Ortodoxia-Ortopraxis). Mas bien se enseña mal y se practica peor ( Heterodoxia-Heteropraxis).
La primera cuestión la abordaremos en otro momento cual proceso disolutorio y fagocitador de la Ciencia de la Administración , mientras que el segundo tiene definiciones tales como gobierno-mala administración,fraude del, abuso de derecho, corrupción/corruptela, spoil system, botín, cesantía, nepotismo,prevaricación …

Tiempos revueltos (2): La cuestión del Estado; una cuestión de Estado, el Estado en cuestión o, el estado de la cuestión.

Es conocida la aseveración de F. Fukuyama realizada en 1992 ( El fin de la historia y el último hombre, Planeta, Barcelona, 1998. Con origen en el artículo ‘The end of the history (The national interest, june, 1989) acerca de que la democracia liberal y la economía de mercado son las últimas viables para la sociedad. Esta sentencia se confirmó a los diez años, explicitando que conforme al análisis hegeliano-marxista la evolución progresista de las instituciones políticas y económicas no terminarían en el socialismo sino en el modelo occidental de vida. Pensado sobre el fin de la historia diez años despues, El País, opinión, 16 de junio, 1990, nº 1140)
Menos conocida es la obra del mismo autor de 2004 sobre ‘La Construcción del Estado. Hacia un nuevo orden mundial en el Siglo XXI’, y menos todavía la propuesta que encierra de la necesidad de crear nuevas instituciones gubernamentales, fortalecer las ya existentes, frente a la dinámica de reducción de los mismos y teniendo en cuenta del devenir de los estados débiles, fracasados o fallidos. Es más frente a las tesis de modelos supraestatales sigue defendiendo la fórmula del Estado nación , si bien apuesta por su fortaleza más que por su tamaño.
Lejos de entrar en el debate ideológico lo que interesa aquí es que desde la tesis neoliberales se considera que la debilidad del Estado constituye un asunto de primer orden tanto en el ámbito nacional como internacional, toda vez que a pesar de los recientes esfuerzos de los economistas no se puede crear una Ciencia de la Administración Pública, que permita ayudar a fortalecer la capacidad estatal de otros países necesitados de ella. Igualmente se manifiesta que contra las tesis del ocaso de soberanía estatal clásica, no se aprecia un sustituto que garantice sus funciones de dominación en la más pura descripción-precripción weberiana.
Y esto lo dice un liberal, no sólo custodio del Estado sino ahora de su administración del Bienestar: otra paradoja mas, como también resulta paradójico que las primeras leyes sociales fueran en Inglaterra y Alemania (Prusia) dictadas por gobiernos conservadores.

Tiempos Revueltos (1): Paradojas y aporías para administración gestora del estado del bienestar

Los liberal-conservadores se presentan en Europa como los garantes del estado del bienestar, primero al ganar las elecciones en Inglaterra y hace poco, nada más y nada menos que en Suecia, además del status quo que supone Francia y Alemania.
Alain Lamassoure Presidente actual de la Commisión de presupuestos del Parlamento europeo ha manifestado recientemente que el financiamiento de las políticas europeas está en un impasse, debido a los problemas de las arcas nacionales y la ausencia de un sistema europeo más independiente de los vaivenes nacionales.
En 600.000 millones se cifra el pasivo en el conjunto de Administraciones Públicas españolas .La Asociación Valenciana de Empresarios (AVE) reclama que se acometa una "reducción del déficit público y reestructuración del gasto", mediante la eliminación de "gastos superfluos", la generalización del "copago" en educación y sanidad, … igualmente hay que … acelerar el proceso de construcción de la Unión Europea; reformar el sistema educativo; impulsar el cambio del sistema productivo e incrementar el tamaño empresarial; …
Con ocasión de una visita a nuestra ciudad por parte de una delegación finesa mientras un concejal ha manifestado «Valencia exporta ya su modelo de urbanismo sostenible, verde y medioambiental». El portavoz de la delegación,
vista la Ciudad de las Artes y las Ciencias: «Nunca había visto nada parecido a ese lugar. Es increíble. Se puede hacer un palacio de música pero lo que más me ha impactado es todo lo que hay alrededor con el museo, el ágora y todo lo demás. Es increíble». «Creo que es imposible que Finlandia se pudiera plantear hacer algo como lo que se ha hecho con el Palau de la Música. Evidentemente nos gustaría tener espacios como ese, pero creo que ese gasto no se puede afrontar».
En las Jornadas de Debate y Reflexión "Las Administraciones Públicas: Viejos problemas y nuevos retos" celebradas en la universidad laboral de Gijón en septiembre del 17 al 19, Alejandro Nieto sostuvo que no existe un concepto fijo de lo público y de lo privado. Es algo coyuntural. Ambos ámbitos se encuentran interpretados, de forma que lo público invade lo privado y de la misma manera lo privado reacciona invadiendo por su parte constantemente lo público. Nieto señala que hay varias fórmulas por las que lo público influye sobre lo privado, mediante los instrumentos regulatorios de control por las Administraciones Públicas, e incluso, señalando sus fines y estableciendo sus medios. Recuerdo últimamente haber leído en el DOCV que el Gobierno valenciano había aprobado el cambio de denominación de una facultad de la Universidad Católica, ¿Pero las Universidades no son independientes, para qué sirven sus órganos de gobierno?. Me parece el colmo de cómo perder el tiempo público? Yo que no acabo de entender muy bien lo del liberalismo, jamás se me ocurriría regular algo tan nimio como la denominación de un centro universitario, ni público ni privado.
Señala Nieto otra parte que lo privado también interviniene en lo público, mediante vg. s la privatización de la economía, las consultas populares, la participación en órganos consultivos, la despublificación, la enajenación de bienes púbicos, la externalización de servicios y en definitiva la rendición de la Administración Pública al mercado, entrando incluso en él.
Sentencia Don Alejandro “Ya no sabemos si todo es público o todo es privado. Todo es al tiempo público y privado y cada uno opera con la perspectiva que más le gusta” ha dicho Alejandro Nieto, no sin antes indicar que la ocupación más grave que se hace de lo público es a través de la corrupción. Con la corrupción decisiones formalmente públicas son en la práctica privadas. Además, también destaca el paso constante de lo público a lo privado de ciertas personas, que conlleva que, aprovechándose de esta confusión, siempre estén las mismas personas dirigiéndolo todo.
Claro esto se entiende todavía más si uno lee ‘Las transformaciones del Estado contemporáneo’ de García Pelayo y su teoría del metasistema (Estado-sociedad), como resultado de la consolidación del Estado social. La disolución del Estado y la Sociedad en el Estado Social, supone que ya no sistemas autónomos, autorregulados, sino profundamente interrelacionados entre sí a través de relaciones complejas, con factores reguladores extra sistémicos y con un conjunto de subsistemas interseccionados que hacen tengan que ser considerados como partes de un metasistema, macrosistema o sistema de sistemas.
Qué Administración Pública para este Estado Social, un Estado que es tan social que sólo puede ser gestionado por las posiciones neoliberales para ser mantenido, resulta en sí un paradoja, pero el mundo postmoderno está lleno de paradojas. Muchas de las paradojas generan aporías para los principios clásicos de la ciencias aplicadas. La aporía ahora para el Estado administrativo es algo así como aquello de que ahora que tengo las respuestas me han cambiado las preguntas.

domingo, 12 de septiembre de 2010

Dominación burocrática (y 2) : Estado y colectividad

Sidney Webb, profesor de Administración Pública, fundador de la Fabián Society y de la London School of Economics and Political Science en 1895, escribió, entre otros, este texto sobre la vida cotidiana de un habitante de Birmingham.

(...) John Smith se despierta en la vivienda que le ha proporcionado el Municipio por las campanas del reloj municipal. Enciende la luz eléctrica de la fábrica municipal, hace su aseo con el agua del abastecimiento municipal y bebe un vaso de leche certificada municipal, calentada con el gas de la fábrica municipalizada…. En la calle, naturalmente municipal, toma el tranvía o el autobús municipal. Gracias a la policía municipal llega seguramente a su oficina. Smith comerá posiblemente en un restaurante municipal, leerá los periódicos o revistas en una biblioteca pública, contemplará las obras de arte de un museo municipal, practicará el deporte en un parque municipal, consumirá alimentos conservados en las cámaras frigoríficas municipales y distribuidas en los mercados municipales o tal vez en las expendedurías reguladoras del mismo carácter. Si no pertenece a la clase bastante pudiente de la ciudad, será asistido y hospitalizado en los establecimientos o por los facultativos municipales, y allí dará a luz su mujer. Cuando se encuentre sin trabajo, acudirá a la oficina municipal de colocación. Y habrá realizado sus estudios en las escuelas municipales. Un día, como todos los humanos, John Smith morirá, y, después de la inscripción en el registro municipal, será llevado por el servicio fúnebre municipal al cementerio municipal. (...)
*Texto recogido en Jordana de Pozas, L. “El problema de los fines de la actividad administrativa” en Revista de Administración Pública nº 6, 1951.

Merece traerse a colación que en 1975 se publicó la obra de G. Burdeau “El Estado”, para quien éste era el ente encargado de esa acción pública, “ Al Estado, nadie lo ha visto, pero el lugar que ocupa en nuestra vida cotidiana es tal, que no podría ser eliminado de ella sin que a la vez se viesen comprometidas nuestras posibilidades vitales”… “los hombres han inventado el Estado para no obedecer a los hombres. Lo han convertido en sede y soporte de un poder cuya necesidad y peso experimentan a diario, pero que una vez imputado al Estado, les permite plegarse a una autoridad que saben ineluctable sin verse por ello sujetos a voluntades humanas.El Estado es una forma del Poder que ennoblece la obediencia. Su razón de ser primordial es la de proporcionar a la mente una representación del fundamento del Poder, que autorice a basar la diferenciación entre gobernantes y gobernados en algo distinto de las simples relaciones de fuerza”
He tenido ocasión de estar este verano en dos países de la UE, uno de tradición anglosajona y otro de costumbre administrativa continental, y el caso es que me he sentido más controlado y al par más seguro, en el que supuestamente hay menor presencia del Estado Administrativo. Avisos por todas partes, no haga esto, si lo hace, será sancionado. Policía omnipresente, servicios públicos eficaces, y sobre todo un gran sentido de orden por la colectividad ciudadana. En el administrativo, había cierta sensación de caos, o de un orden caótico. No es ahora mi intención comparar, de hecho, no los menciono por no dar pistas que permitan explicaciones, pero me temo que en ambos aún están presentes las secuelas del 11-S, el problema de la crisis económica y el desbordamiento de una inmigración. Hay una suerte de Estado invisible que se confunde con la colectividad en cuyo status predomina una burocracia sociológica palmaria que otorga al ciudadano una combinación de predictibilidad, seguridad y eficiencia en sus hábitos cotidianos o extraordinarios.
La Ciencia de la Administración, además de las otras áreas de conocimiento, debe pensar esta realidad actual de la expresión burocrática para dar una explicación propia que coadyuve a la antropológica y sociológica. A pesar de los años transcurridos en la historia político-administrativa, los líderes, siendo necesarios, parecen eclipsados o muy coyunturales. El ciudadano se fía más del INEM que de las promesas de su empleador o de su sindicato, espera más del aparato judicial, que del líder político de turno, por mencionar generalizaciones, sin necesidad de entrar en ámbitos más delicados propios del ejercicio de la coercibilidad carismática y tradicional.
Pensemos, pensemos… sobre este concepto tan mal traído y llevado, por mor de su anfibología o ignorancia, al que llamamos `burocracia´.

Dominación burocrática (1) : Una lógica imperante

Para la sociología es un clásico la descripción de Max Weber sobre los tipos de dominación legítima sobre un grupo social. Estos se clasifican en tres tipos, la carismática, la tradicional y la legal de tipo burocrático. Aún cuando no son excluyentes entre sí, unas prevalecen sobre otras según su ámbito de ejercicio.
Si analizamos nuestra realidad – la de la sociedad occidental avanzada – observamos que tanto la dinámica del mercado como la de lo público, vienen prefiriendo – por distintas o similares razones - el predominio de la liga burocrática de dominación. Desde diversos enfoques la burocracia no ha parado de ser examinada como puede seguirse de obras muy significadas como las de M. Crozier “El fenómeno burocrático” (1963); W. Niskanen “Burocracia y Gobierno representativo” (1971); F. Morxtein Marx, “El Estado Administrativo. Una introducción a la burocracia” de 1975; M. Lipsky “La burocracia de nivel de calle: Los dilemas del individuo en los servicios públicos” (1980); P. Dunleavy, “La democracia, la burocracia y la elección pública: las explicaciones económicas en Ciencias Políticas” (1991), o la de G. Peters “La política de la burocracia” de 1995, entre otras.
No paramos de ver como las máquinas van sustituyendo al hombre en funciones de control que no hace mucho le eran propias. Desde los semáforos, los lectores de contadores de electricidad, el control de los procedimientos administrativos, el pago de tickets de autopista, tren, metro, bus…, comida en serie, video vigilancia, GPS, IPOD, IPAD, la auto matriculación universitaria, la automedicación, o la última y polémica propuesta del presidente de Ryanair de sustituir a los copilotos, ya que nueva parte de sus tareas las realizan los ordenadores.
La necesidad de predictibilidad que señalara Weber para el Siglo XX parece incrementarse de manera galopante en este XXI. Recordemos que con el término McDonaldización Ritzer describió una evolución de la sociedad desde la modernidad weberiana hasta la culminación de una serie de procesos de racionalización que se han ido sucediendo a lo largo del S. XX. Este proceso, en contra de una fuerte corriente no nos lleva hacia una mejor ‘post-burocracia’ sino hacia una re-racionalización de la tradicional burocracia weberiana, y hacia la misma jaula de hierro de las que nos advertía Weber y que la definiría como una sociedad radicalmente racionalizada burocráticamente y que sería una amenaza creciente para la libertad de los individuos.
Es estos momentos de crisis de liderazgo carismático y sobre todo tradicional, parece que el individuo sí se deja dominar bajo una racionalidad de normas y controles, sean estos humanos o mecánicos.
Analicemos un día cualquiera de cada uno y observemos, desde que salimos de casa hasta su retorno, cual ha sido el tipo de dominación que hemos soportado dócilmente de manera predominante.
Esta dominación debe ser analizada por la sociología – crisis del liderazgo - y la antropología – Homo Administrativus vs. Homo Oeconomicus - en sus aspectos positivos y negativos, pues en puridad debe ser distinguida de la labor que desarrolla el Estado moderno como empresa de dominación tal y como la describiera el citado Weber, cuestión de la que nos ocupamos en la siguiente entrada.

martes, 29 de junio de 2010

Pensamiento intelectual y gobernabilidad

Las Provincias, Opinión, 29 de junio de 2010

El insigne valenciano Fadrique Furió, ya en el Siglo XVI en su obra ‘El Consejo y Consejeros del Príncipe’, dedicada a Felipe II propone que “El concejero tendrá por objetivo el bien común, será justo, incorruptible, preocupado por el bienestar de todos, sea cual sea su condición social (...) hay que distinguir dos clases de lógica; la que se guía por la razón y la dominada por la pasión (...) Siete serán los miembros del concejo para abordar la materia, de hacienda, guerra, provisiones, estado, leyes, justicia y mercedes. La cualidad o habilidades para ser en el cargo suficientes, idóneos y hábiles será la de; Alto ingenio y elocuencia; conocimiento de lenguas: conocimiento de historia de culturas extranjeras; buen conocimiento y uso de las virtudes; ser político y saber distinguir entre gobierno de guerra y paz; conocimiento personal de culturas vecinas o enemigas; saber medir las fuerzas de amigos y enemigos; procurar el bien público y común; ser justo y bueno; franco y liberal, benéfico, manso y afable; con fortaleza interior anclada en la verdad - Abunda en esta cualidad las notas de ser sincero, no ser mentiroso, lisonjero, chismoso ni parlanchín.(…) el príncipe-gobernante será esmerado y prudente en la elección de sus miembros para poder servirse bien de ellos en el buen gobierno.
Tomás Moro, en su Utopía, señalaba que “En la capital de Utopía (Amaurota) nada de lo público se decide por el príncipe sin consultar al Senado... este órgano nunca trata nada una proposición el mismo día de ser planteada, sino que se aplaza hasta la próxima sesión para que nadie manifieste confusa y desordenadamente lo que primero se le ocurra y tenga que buscar buenas razones para su defensa.”
El ex director general de la Unesco D. Federico Mayor Zaragoza y Catedrático de la Universidad Autónoma de Madrid es uno de los intelectuales responsables del manifiesto “Críticos y ciudadanos : La Ciencia y la Universidad reivindican el pensamiento crítico”.
Otros personajes de gran valía se han ido sumando ante la repulsa que de “acontecimientos económicos, políticos y sociales de nuestro país en las últimas semanas, han aflorado voces que ponen en cuestión el papel de los intelectuales en la vida pública española ante sus opiniones críticas con determinados poderes, en debates sobre nuestro modelo político, económico, institucional o judicial.
En el manifiesto se muestra la repulsa a “La amalgama ideológica liberal-conservadora llevaba ya años intentando relegar el pensamiento crítico al ostracismo, a la inhibición y a la autocensura, abriendo dudas sobre la función social de los intelectuales y tratando de modelar el comportamiento de la ciudadanía en contra de los valores más positivos de una democracia. El debate ideológico parecía haber desaparecido. “
El manifiesto, reivindica, presencia de la intelectualidad en los debates públicos, en particular en la Universidad y en los centros públicos de investigación, aportando conciencia crítica a los procesos sociales y políticos. Si esto debería ser una constante en la procura de la gobernabilidad por parte de los gobernantes más lo es todavía en tiempo y situaciones de crisis.
El debate social parece estar polarizado entre la patronal y los sindicatos, entre el gobierno y la oposición, o entre el gobierno central y los entes autonómicos o locales, y a buen seguro que hay posiciones y soluciones intermedias y de encuentro.
Buena parte del pensamiento intelectual no sale del circuito del saber, no se difunde bien o no llega a los ámbitos de acción para los que son pensados. Si invertimos mucho en I+D+i y luego resulta que no se tiene en cuenta el resultado de la investigación, poco haremos
He tenido ocasión recién de leer un trabajo sobre la persistencia de la dicotomía entre política y administración y en él advierte de que Max Weber no hizo teoría de las organizaciones sino sociología política. El tipo ideal de burocracia utilizado por Weber en su sociología política como un recurso metodológico, ha sido interpretado como modelo prescriptivo o convertido en disfuncionalidades equivalentes. La sociología política de Weber puso en evidencia los riesgos de la desintegración entre política y administración.
Mientras la Administración científica es de aplicación al actuar administrativo, la perspectiva descriptiva weberiana es de aplicación tanto al ámbito administrativo, como al político.
Weber como Furió y Moro, fueron gigantes en su época sobre todo por su grandeza de miras en el ejercicio del gobierno y su necesidad del saber. El conocimiento y la sabiduría en el acierto de su aplicación es posiblemente una contribución constante para evitar las crisis de gobernabilidad. Aporta conocimiento sobre los problemas sociales, contribuye a la elección entre valores y aporta técnicas de actuación. Consecuencia y efecto es que abarca a la totalidad del mundo político-administrativo y a la integración de la racionalidad política con la técnica, tan necesaria para la factibilidad política.
Honestidad política, saber científico y compromiso ciudadano son las tres patas de las soluciones a los problemas de gobernabilidad.

¡Me sumo al manifiesto ‘Críticos y ciudadanos’

miércoles, 23 de junio de 2010

Propuestas para la crisis en el Sector Público

La reflexión sobre cuestiones de Administración Pública no es habitual más allá de las revistas especializadas. Si acaso lo ha sido como cuestión secundaria por temas de corrupción o de mala gestión, o como medio de ataque por la oposición a la hora de evaluar la acción de gobierno.
Las medidas que en nuestro país y otros de Europa se están adoptando sobre el control del gasto público y de ajustes estructurales suponen que en su fundamento está el cuestionamiento del Estado de Bienestar Keynesiano (EBK). Si no, como consecuencia de dichos ajustes habrá que plantearse su revisión o refundación. A raíz de estas cuestiones los medios buscan saber sobre la Administración Pública, y sobre todo en su aspecto de gestor del modelo de Estado y de convivencia. La afirmación de no hace mucho de Norman Birnbaum, Catedrático de Sociología de la Universidad de Georgetown, de que "Una crisis que puso en duda el futuro del capitalismo acabará por poner en duda el futuro del Estado" nos conduce a que no puede hablarse de Estado sin referirse a su modelo administrativo, tanto de la perspectiva sociológica, la político-institucional, o la organizativa.
El periódico ‘El Mundo’ dedicó un espacio el domingo 13 de junio a este particular en lo que afecta al ámbito autonómico valenciano.
Diversas opiniones coincidieron en lo sustancial, entre ellas la mía - recogida en síntesis – ofrecía el siguiente diagnóstico http//www.scribd.com/doc/33447783
“Hablar de optimización en la Gestión Pública que se traduzca en eficacia y eficiencia de las decisiones no es ni fácil ni simple, dada la fragmentación y diversidad de toda la acción pública. En el momento actual nos vemos muchas veces, ante la imperiosidad de la actuación, a movernos conforme al método del ensayo-error. Andamos huérfanos de una teoría normativa sobre Administración Pública, que sustituya o renueve el modelo tradicional, máxime ante el fracaso que ha supuesto la denominada nueva Gestión Pública, en lo que sobre todo afecta a la desactivación del Estado.
Cabe añadir que el debate académico no está sólo en qué tipo de gestión, sino que tipo de Administración para que Estado dentro de nuestro modelo occidental.
En nuestra Comunidad Valenciana se echa de menos una regulación ad hoc del denominado Sector Público. Precisamos de una suerte de ordenación normativa tal y como se ha hecho en la Administración estatal con la LOFAGE y la ley de Agencias. No necesitamos técnicas gerenciales del sector privado sino directivos públicos formados en Gestión Pública además de sus áreas específicas de intervención. El futuro de la actividad formativa del IVAP tiene que ocuparse de este nicho abandonado de la gerencia pública y debe aprovechar las sinergias de las ofertas académicas de la Universidad.
Mutandis mutandi mucho de esto puede aplicarse a los grandes Ayuntamientos, ahora que esta recientemente aprobada la Ley del régimen local valenciano debe pensarse seriamente en el papel de las Diputaciones y el rol que pueden ofrecer las comarcas y demás instrumentos asociativos para la gestión de los servicios públicos.
Se cuestiona mucho el papel de los asesores, a mi juicio todo depende de sí en realidad lo son. Más que el aspecto cuantitativo, lo que interesa a la ciencia administrativa es el aspecto cualitativo; ¿Aportan valor añadido en sus consejos?, ¿Realmente asesoran para la mejor decisión o simplemente justifican el desaguisado o error político?. Hay un ahorro económico, no mensurable como intangible que es en buena parte de la toma de decisiones públicas. La lógica cartesiana sirve para lo que sirve, es decir para lo simple, pero lo simple o no existe ya en la actualidad o no es problema. La complejidad llamó a la puerta de nuestra sociedad occidental hace unos cuantos años y esto hace difícil la acción pública frente a la complejidad y sus parientes diversidad, dispersidad, fragmentación y dinamismo, sólo caben soluciones con enfoque sistémico. Los problemas públicos deben solucionarse con perspectiva de futuro y de sostenibilidad.
Desde la óptica organizativa podemos hablar de medidas de ajuste del gasto, que pueden resultar coyunturalmente acertadas, pero desde la perspectiva estructural el éxito organizativo último vendrá determinado por la honestidad política, por la mayor profesionalización posible de los gestores públicos y un uso adecuado de la contratación administrativa que se centre en la mejor prestación o el mayor ahorro posible.
No obstante en última instancia la Gestión Pública en su sentido más amplio –política, directiva y administrativa –no es ajena al hecho de que en muy poco tiempo, tras la ruptura del bloque comunista, hayamos pasado de pocas certidumbres a multitud de incertidumbres. La tesis de la modernidad liquida del sociólogo Bauman – junto con A. Touraine, premio príncipe de Asturias de Comunicación y Humanidades - afecta como no a este sector, como principal responsable de la complejidad social.”

domingo, 6 de junio de 2010

¡Dices tú de burocracia¡

Firma invitada, ABC,Domingo séis de junio de 2010

¡Burocracia¡, la que tuvo que soportar Monsieur Sans-délai, el personaje del ‘Vuelva usted mañana’ de Mariano José de Larra. ¡Burocracia¡, la que refleja la recién estrenada película de Ricardo Darín ‘El secreto de sus ojos’, en la que se descubre un asesinato a pesar de la dinámica de los Juzgados argentinos.
Pero esto no es en puridad la burocracia sino, sus disfuncionalidades, conocidas por buropatologías y que tienen su origen en el sentido peyorativo y subjetivo que el ilustrado francés De Guernay, para referirse al oficinista que cansa la paciencia del ciudadano con el expedienteo, y que los anglosajones llaman Officialdom o Red tape.
Burocracia significa etimológicamente poder de la oficina o despacho (bureau) y para Weber suponía un sistema de dominación que, mediante el aparato administrativo, precisaba el Estado racional moderno para su desarrollo, aportando una alta dosis de predictibilidad en la ciudadanía. Esta previsibilidad administrativa en la actualidad, está bien presente en los semáforos, en los sistemas informáticos del back office administrativo, o en la joven administración electrónica .
Pienso que el recorte de las retribuciones de los servidores ha sentado mal, no tanto por su contenido, sino por su forma: Incumplimiento de acuerdos previos, falta de equidad, la improvisación... No estamos en un supuesto semejante al de los controladores de AENA, en el dicho sea, la Audiencia Nacional ha dado la razón al Ministerio de Fomento el pasado mes de mayo.
A los servidores públicos y posiblemente más que muchos ciudadanos, les molesta el cómo y por qué de los 2.181 entes autonómicos o la estética y ética de algunos que ejercen poder. Seguro que también les desagrada, el cómo y para qué de muchos organismos locales en los que se colocan a asesores, amigos y amigos de amigos con perfiles muy bajos en Gestión Pública, o el uso y abuso de la contratación administrativa. Seguro que tampoco les gustan los paraísos fiscales, la economía sumergida, la percepción de prestaciones indebidas o la insolidaridad tributaria.
Muchos de estos empleados son médicos, profesores, guardias civiles, militares, jueces, asistentes sociales, ingenieros … que resuelven diariamente problemas graves de los ciudadanos, a pesar de que las estructuras organizativas no funciones lo mejor posible .Buena parte de los servidores públicos no son funcionarios inamovibles, ni tan siquiera fijos y otros ni tan siquiera funcionarios. La mayoría de los empleados públicos percibe una retribución mensual entre 1.200 y 3.000 euros, si bien son ciertos los agravios comparativos que existen entre los distintos niveles político-administrativos.
Seguro que según la idea que ciudadanía tenga sobre la burocracia, reconsideraría la oportunidad y bondad de la medida, y a buen seguro, la considerarían hasta injusta si supiesen… lo que otros saben.
¡ Dices tú de burocracia ¡

lunes, 31 de mayo de 2010

Acción Pública cartesiana vs. Acción Pública sistémica

René Descartes hizo de las matemáticas el modelo para toda ciencia, aplicando sus métodos deductivos y analíticos a todos los campos del saber. En 1637 con el ‘Discurso del método’ reconstruyó el conocimiento con una suerte de escepticismo metodológico. Por su parte el mecanicismo implica que toda realidad natural tiene una estructura comparable a la de una máquina, por ello como concepción filosófica reduccionista, el mecanicismo sostiene que toda realidad debe ser entendida según los modelos proporcionados por la mecánica e interpretada sobre la base de las nociones de materia y movimiento. La imagen mecanicista del mundo se apoyaba fundamentalmente en el principio de causalidad por el que se consideraban regidos todos los fenómenos de la física clásica. Se trataba de explicar el mundo como si fuera una máquina, es decir, a partir de las leyes de la mecánica sin presuponer por ello el carácter mecánico de lo real. Ello dio lugar a un mecanicismo metodológico y al ideal de poder constituir una única ciencia basada en los principios de la mecánica.
La concepción globalista de la antigüedad, entra en crisis a mediados del siglo XV y el paradigma cartesiano-mecanicista se impuso en el pensamiento occidental, influyendo en posteriores movimientos del pensamiento. La mayoría del pensamiento filosófico y científico de los siglos XIX y XX anclado en las pautas del pensamiento cartesiano, fue poco a poco elaborando un nuevo método que empieza a gestarse cuando en el siglo XIX los termodinámicos sustituyen el binomio cartesiano estructura-función por el de estructura-evolución.
Ya entrado el S. XX la visión o enfoque sistémico conlleva una visión analítica que explica todo a partir del comportamiento de las partes integrantes. Las realidades a analizar van a ser explicadas o consideradas como partes integrante de un todo superior y a ser descrito en términos de su interrelación. Con Bertalanffy pionero del pensamiento sistémico volverá el planteamiento aristotélico de que el “todo es mayor que la suma de las partes” o con otros autores como Nicolás de Cusa o Leibniz que mantenían la concepción de que algunas realidades son un conglomerado interactuarte de elementos y no un mero agregado de ellos.
El cartesianismo fue la respuesta válida a los problemas simples, pero inválido para los problemas complejos que necesitan de una explicación más elaborada, por su interconexión que influyen en la creación del problema, y por tanto han de ser tenidas en cuenta también al momento de su solución. Ver sistemas por todas partes es la clave de la Teoría General de los Sistemas de Bertalanffy. Los seres vivos, el ser humano, la familia, las ciudades, la sociedad, las organizaciones,… todas las realidades de nuestro entorno son susceptibles de una perspectiva sistémica si se quiere.
En definitiva la sistémica es un enfoque o perspectiva más actual y mas acorde con nuestra fragmentada, diversa y dispersa realidad que por estas notas la convierte en compleja y tendente a una mayor complejidad en el avance y progreso social, complejidad, para la que debe insistirse que no sirve el reduccionismo mecanicista, ya que los problemas complejos no tienen una única razón o causa, sino múltiples sobre las que hay que actuar.
Ya hace tiempo que las soluciones cartesianas en la acción de gobierno dejaron de servir para una seria actuación pública. No sirve atajar el desempleo con medias de gasto público, sin prever su retorno. No podemos tratar la inmigración tan sólo como una fuerza de trabajo que ya no nos sirve como ejército de reserva. No podemos seguir prometiendo políticas incrementalistas sin contemplar las redistributivas hacia nuevos nichos de valor añadido. Y así miles de cuestiones. Nada que no tenga futuro mediato, sirve como solución de presente.
Uno de los instrumentos de la sistémica es la modelización de ensayos, mediante experiencias de ámbito controlado o mediante la monitorización informática. El colapso aéreo reciente se ha resuelto comparando modelizaciones previas, en las que resulto ser más fiable la americanas que las europeas. También fue resuelta la previsible pandemia de la gripe aviar.
Esta dinámica es trasladable a la política y me gustaría verlo aplicado a las alternativas de desarrollo económico de nuestra región valenciana, frente a las de estos 20 últimos años. Una alternativa a modelizar sería la de la Eurorregión pirenaico-mediterránea. Valor añadido se ha logrado con nuestra Universidad Politécnica y su transferencia de tecnología, sostenibilidad ha supuesto el parque natural de la devesa de El Saler o el jardín del Turia y lo ofrecerá su parque fluvial, por hablar de realidades que disfruto y consumo como ciudadano.
La lógica cartesiana sirve para lo que sirve, es decir para lo simple, pero lo simple o no existe ya en la actualidad o no es problema. La complejidad llamó a la puerta de nuestra sociedad occidental hace unos cuantos años y esto hace difícil la acción pública frente a la complejidad y sus parientes diversidad, dispersidad, fragmentación y dinamismo, sólo caben soluciones con enfoque sistémico.

No se sale de la crisis por Decreto

Las Provincias, Opinión, 31 de mayo 2010

El sociólogo francés M. Crozier nos advirtió en los ’80 que la sociedad no se cambia por Decreto y en 2008, el economista argentino B. Klisgberg manifestó que "La equidad no se consigue por Decreto" sino dando a todos posibilidades educativas, de salud, agua potable, infraestructura de saneamiento, calificando a la mano de obra… En su libro ‘Primero la gente’ , escrito en coautoría con Amartya Sen, denuncia que la brecha entre ética y economía es muy profunda. Cita a Noruega - número uno en el mundo en los últimos seis años en la tabla de desarrollo humano de la ONU - como país en el que la distancia entre el más rico y el más pobre es de seis veces, mientras que en América latina es de 50 veces. Diferencia que la achaca a que en los países escandinavos, la ética está presente en la economía todos los días.
Habrá que recordar que con la propuesta de igualar a todos los funcionarios al nivel salarial de los empleados públicos de correos de su época, - por la experiencia de la comuna parisina de 1871 – Marx, quería terminar con las prebendas de los altos funcionarios, a quienes consideraba especialmente cómplices de la dominación ejercida por las clases altas, mediante el aparato burocrático. Aquí y ahora, la rebaja salarial de los empleados públicos tiene su fin en reducir el déficit, pero también la de ofrecer una cabeza de turco inmediata compensatoria a la rebaja de las pensiones.
Por la forma y el contenido el Gobierno ha sido atacado desde todos sus flancos y mejor hubiera sido un Decreto-Ley de medidas fruto del concierto con los diferentes niveles político-administrativos, la patronal, la banca, las grandes corporaciones empresariales, los proveedores de la Administración y de los sindicatos.En Consejo de Ministros de 30 de abril se aprobaron unas medidas sobre racionalización de estructuras administrativas centrales, reducción de altos cargos y reordenación del sector público empresarial, toda vía por implementar. Pero al ciudadano le suena a chino la supresión de 33 altos cargos, pues no sabe si esto es mucho o es poco, - se habla de 700 asesores en Moncloa - pero lo que sí le ofende es el boato, la ostentación y las prebendas de esos y otros altos cargos.
En las manifestaciones del sindicato CSIF de esta semana en la ciudad de la justicia de Valencia, tenían esta crítica como principal slogan. Nadie entiende tanto dispendio en protocolo, la utilización de las tarjetas de crédito y sobre todo las subvenciones para actividades que poco o nulo valor añadido aportan en términos de innovación o de creación de empleo. La historia está llena de teóricos de salón que pontifican sobre lo que no practican o, pontifican, porque no practican. Ha llegado el momento en nuestro país de que todos arrimen el hombro. Actores gubernamentales y sociales, individuos y colectivos y en lo más inmediato el triangulo de hierro (gobierno, empresarios y sindicatos) de las políticas públicas.
El Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea de 2001 reflejó la necesidad de una racionalidad procedimental nueva para los grandes problemas de nuestro tiempo, ante los fenómenos complejos que caracterizan nuestra era. Para la Comisión Europea en dicho Libro se entiende por Gobernanza europea las a "Reglas, procesos y conductas que afectan el modo como se ejerce el poder a nivel europeo, particularmente en lo que se refiere a la apertura, la participación, la responsabilidad, la efectividad y la coherencia". Es decir propone un modo de gobernar que se aleja bastante del método dominante de la necedad, el ensayo-error y el tarde y mal en la acción pública.
En su día se ignoraron las alarmas por el Gobierno pero hay otros muchos que se aprovecharon de ello, pues habrá que recordar el fracaso de la IV Conferencia de Presidentes autonómicos celebrada en Madrid del pasado 14 de diciembre de 2009 y por tanto la oportunidad perdida de poner en marcha de un proceso urgente e intenso de modernización e innovación mediante el impulso y desarrollo de las futuras leyes que habrían de desarrollar la Ley de economía sostenible en las áreas de la economía, el mundo laboral, la educación y la Administración. La ley, por sus pretensiones, de innovación frente a las dinámicas de incrementalismo – nada menos que un cambio de modelo productivo en un tiempo breve- poco futuro tiene en este ambiente de crispación creciente y extensiva que desde los actores políticos ha pasado ya al terreno socioeconómico.
Los Decretos no son omnipotentes y en lo que nos atañe aquí, tampoco suficientes, por sí sólos,para salir de una crisis como esta, para ello, sin duda precisamos de mayor colaboración de los niveles político-administrativos y de los actores sociales, y sin duda de una implicación sería de la ciudadanía. Hemos visto como se ha reaccionado en Grecia ante las medidas y nos quedan pocos cartuchos y algunos ya con pólvora mojada, o los usamos bien para armonizar la eficiencia y la equidad en las medidas de gasto público, o esta crisis va para largo.

jueves, 20 de mayo de 2010

La Ciencia de la Administración en la construcción de la idea de Europa (y 4)

Tras los experimentos neoliberales de estos últimos 25 años que en la historia administrativa tiene su expresión en la Nueva Gestión Pública (NPM) y el paradigma del Estado Neoadministrativo o desactivado, que en términos generales no han servido más que para una adaptación tecnológica y neoburocrática al entorno, la Ciencia de la Administración debe plantearse su papel pero en el marco de una Ciencia del Estado.
Las propuestas de ‘Responsive Governance’ (Gobierno sensible/receptivo/responsable) como bases hacia una nueva teoría de la Administración Pública, expuestas por J. Bourgon en la V Conferencia Braibant de 2006 del Instituto Internacional de ciencias administrativas. Éstas tuvieron la crítica en la doctrina (C. Pollit y otros) de que en esas propuestas la autora estaba más en la búsqueda de una nueva Teoría de la democracia liberal, que una sobre la propia Administración, arguyéndose que desde su punto de vista tradicional los aspectos de ciudadanía, participación han sido vistos como cuestiones políticas y no administrativas.
A esas objeciones habría que añadir cuestiones que se están suscitando desde la crisis financiera de finales del 2008, hasta el presente. Quiero decir que la Administración, o las bases para una nueva concepción o paradigma de la misma, va a depender de variables muy complejas. Entre ellas destaca el nuevo modelo de bienestar keynesiano que ha de reformularse desde el rol del Estado, y una revisión del concepto del bienestar en el que, entre otras cosas, lo político predomine sobre las fuerzas económico
Por el momento la Ciencia administrativa presenta como modelo alternativo a la NPM, el paradigma neoweberiano, como una mera revisión del Estado administrativo burocrático tradicional, fruto de la modernización administrativa, que además de adaptación sistémica a las demandas del entorno, eficacia y eficiencia, respetuoso con la legalidad y transparencia, la profesionalización del servicio público, la participación ciudadana en la Gestión Pública y un enfoque hacia modalidades de gobernanza.
Pero esto no es suficiente, precisamos un Estado sensible a los retos y necesitamos un Gobierno activo, o mejor proactivo, que además quede legitimado democráticamente. La honestidad va de suyo.
No es tarea fácil para la Ciencia de la Administración actual, que debe ser más prescriptiva. Los acontecimientos, dejan obsoleta a una ciencia que se ha dormido en la dinámica meramente descriptiva. La procura de la felicidad de la comunidad no es ajena a la Ciencia de la Administración y menos todavía a la Ciencia de la Policía de antaño. Sin felicidad no hay bienestar y sin este no hay progreso humano integral. Pero sobre todo hay que contemplar que sí es posible el bienestar sin el progreso económico, cuando, como sucede en nuestras latitudes, las necesidades vitales -Daseinvosorge -están suficientemente cubiertas.

domingo, 16 de mayo de 2010

La Ciencia de la Administración en la construcción de la idea de Europa (3)

En esta construcción de Europa social y a la vez liberal-igualitaria que desde la historia administrativa he intentado describir en diez actos, se encarna la Administración Pública tradicional como organización neutra, técnica, racional-predecible que se nutre del modelo de burocracia weberiano. La compatibilidad con el Rechstaat, la democracia representativa y la economía capitalista social de mercado, con un marcado intervencionismo estatal de corte keynesiano, en lugar de la economía planificada del socialismo científico, son fruto de una Ciencia de la Administración dialéctica, a veces, dialógica otras, con el Derecho Administrativo y Constitucional. El Estado Social, como señalara García Pelayo no es un estado socialista, aunque con ciertas adiciones podría ser un socialismo democrático, que responde a la etapa del neocapitalismo cuyos principios mantiene.
Supone una nueva racionalidad político-económica en la estructuración del Estado en aras a combinar la supervivencia de la economía capitalista con la irreversibilidad de las demandas de los factores sociales. Este Estado-Administración significa la disposición y la responsabilidad, la atribución y la competencia para llevar a cabo la ordenación misma del orden social. Esta concepción sería por la doctrina española en la segunda parte de los ’50, bien en un primer momento desde la perspectiva del servicio público –Escuela de Burdeos- y posteriormente desde el enfoque de la Administración prestacional. Postulados que se congregarían a nivel constitucional en el artículo uno de nuestra Constitución de 1978. El Rechstaat y el Leistende Verwaltung se complementan y se autointegran de manera necesaria. Son jurídicamente compatibles en el marco de un modelo político democrático, social y de derecho que de forma conjunta generan consecuencias jurídicas concretas, más allá de los derechos y libertades, por vía de las prestaciones públicas que garantiza el modelo del bienestar, en sus diversas, y a veces, diferentes modalidades nacionales.

La Ciencia de la Administración en la construcción de la idea de la Europa social (2)



Sexto acto.- La Administración General de Fayol.

Entrado ya el Siglo XX Henry Fayol publica en 1916 su obra con la pretensión de que una sola ciencia administrativa se aplique tanto a las organizaciones públicas como en las privadas, Establece una suerte de Teoría General de la Administración y una doctrina administrativa aplicada al Estado, con la pretensión de ciencia positiva. Planteó en su tiempo que la función administrativa se preocupaba por la coordinación y armonización de todas las otras actividades, de tal manera que todas funciones del proceso administrativo deben ser conocidas y dominadas por todo Director Administrativo.
Se comprenderá pues que en este ambiente de absoluto abandono de la ciencia administrativa, triunfe la perspectiva, técnica y gerencial de Fayol que, junto con el taylorismo, se convertiría en notables nutrientes del «evangelio» administrativo.

Séptimo acto.- Weber y el Estado racional de occidente.

Para Weber en 1922 constituye rasgo esencial del Estado moderno occidental, la dominación legítima de tipo legal-burocrático que con la separación del cuerpo administrativo, de los medios materiales de administración, se ha llevado a cabo por completo. El Estado nacional proporcionó al capitalismo moderno las oportunidades de su desarrollo, gracias a la burocracia profesional y a derecho racional. En esta posibilidad de predictibilidad reside la esencia del Estado racional moderno en el marco precitado de la sociología del Estado. Weber dotó a la dominación burocrática de una legitimación para la sociedad moderna, superadora de aquellas -carismática o tradicional- reinantes a lo largo de la historia. La legitimación de la dominación burocrática se encuentra en este principio y en al aseguramiento del funcionamiento de la Administración a pesar de la suerte de las personas concretas, que entran y salen de la misma.

Octavo acto.- Forsthoff y las bases científicas para el Wellfare State.

Forshoff reconocería en Von Stein que la Administración y el Derecho administrativo están en permanente cambio como consecuencia de las nuevas demandas de la economía, la sociedad y las constantes reivindicaciones sociales. Su idea de “Administración conformadora del orden social” plasmada en 1938 en su obra “La Administración como soporte de prestaciones”, expresa la teoría de la Procura Existencial. En su virtud, el Estado debe proporcionar sino a todos, a una mayoría, el mayor grado de bienestar posible respecto a aquellas necesidades que el individuo no pueda proporcionarse por sí mismo. Según dicho planteamiento, el Estado social sería aquél que asume como función propia la garantía de la procura existencial de la población. El Estado debe de encauzar adecuadamente la tarea de la asistencia vital, asegurando las bases materiales de la existencia individual y colectiva. El ciudadano debe poder obtener de los poderes públicos, todo aquello que siéndole necesario para subsistir dignamente, quede fuera de su alcance. Ésta es la construcción de la Administración como servidora de la idea de Daseinsvorsorge y a la consecuente configuración de la Administración como un soporte de prestaciones (Leistende Verwaltung).
Así para él el Estado social entra en el derecho público por la puerta de la Administración y del Derecho Administrativo, debiendo evitarse que las funciones sociales sean objeto de instrumento de dominación. Surgirá un posterior desarrollo técnico en la acción del Estado y una necesidad de planificación para encauzar toda una acción pública desconocida hasta el momento.

Noveno acto.- El resurgimiento del ave fénix administrativa.

Finalizada la II guerra mundial y después del protectorado militar americano, será en IV República de De Gaulle cuando en Francia resurja la Ciencia de la Administración al crearse en 1945 la Escuela Nacional de Administración (ENA) y el Centro de Altos Estudios Administrativos de París. También contribuyeron los Institutos de Estudios Políticos y la Escuela Nacional de Ciencias Políticas de París. A la par en las Facultades de Derecho se iniciaron cursos sobre ciencias de la Administración.En la nueva Europa de la postguerra, incluida la díscola Inglaterra, la Ciencia Administrativa tendrá nombre y apellidos, con independencia de su interrelación con otros focos y la finalidad de tener un objeto de estudio propio, al margen o con el Derecho Administrativo en una perspectiva sistémica. Su auge llegará en los ’60 y ’70 con las obras de Langrod, Debbasch, Loschak y Chevalier.

Décimo acto.- Socialdemocracia y keynesianismo en la nueva Europa unida.

El Wellfare State como forma específica del Estado social es una determinada forma de de intervención social y económica propia de los estados liberal-democráticos, con economías de mercado y pluralismo democrático, y que fue consolidándose con carácter general en las democracias occidentales a partir de la postguerra. Su consolidación como modelo político fue fruto del matrimonio keynesianismo y de la socialdemocracia en los inicios de las postguerra, y hasta 1989 representó la última fase tanto de la sociedad industrial, como de la modernidad. El WS es fruto del pacto social-liberal entre todas las fuerzas políticas partidarias de la instauración del modelo, sobre todo después de que la socialdemocracia renunciara al marxismo. Este planteamiento se tejió desde el seminal planteamiento de Forsthoff.
Las características genéricas de los modelos de WS, coincidentes con las influencias keynesianas y de las tesis de Wagner, suponen una correspondencia entre el crecimiento del gasto público y el de la economía nacional (ley de Wagner),una transformación cualitativa de la actuación pública y una financiación del sistema mediante impuestos. La intervención del Estado se sitúa en torno a un del 50% del PIB.
En esta dinámica La Administración ha ido adquiriendo un alma propia, se ha ido responsabilizando de fines propios, más allá de sus funciones orgánicas se ha convertido para muchos en el único interlocutor válido para abordar sus problemas sociales. Se dirá que “El hombre moderno no solamente vive en el Estado sino de él” y para ello se servirá de un Derecho administrativo económico, para una administración interventora y reguladora y de un Derecho administrativo social, para una administración prestacional.

La Ciencia de la Administración en la construcción de la idea de la Europa social (1)

En Orihuela, los pasados días 20 y 21 de abril 2010 y en La Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas de la Universidad Miguel Hernández, se celebraron las I jornadas sobre la historia política de Europa organizadas por el Área de Ciencia Política y de la Administración de dicha Universidad y la Secretaria Autonómica de Relaciones con el Estado y la Unión Europea de la Generalitat Valenciana. En mi intervención mesa redonda sobre ‘La idea de Europa’ tuve oportunidad de hablar de ,“La aportación de la Ciencia de la Administración a la historia administrativa de Europa” Dicha mesa moderada por Irene Belmonte Martín, Profesora de Ciencias Políticas y de la Administración de la Universidad Miguel Hernández, intervinimos ; D. Alejandro Diz Gómez, Profesor de Historia de las Ideas de la Universidad Rey Juan Carlos, D. Carlos Flores Juberías, Profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Valencia y Cónsul de Macedonia y un servidor. D. David Bunikoswki, Profesor de Torun School of Banking de Polonia, no pudo intervenir por el cierre del espacio aéreo provocado por la nube del volcán islandés bajo el glaciar Eyjafjallajökull.
Di cuenta de la importancia de la historia administrativa Europa y sus fundamentos destacando algo que creo que está en cuestión a raíz de la situación económica actual y que ha sido recogido por el sociólogo norteamericano Norman Birnbaum, al manifestar que "Una crisis que puso en duda el futuro del capitalismo acabará por poner en duda el futuro del Estado".
“Toda historia es necesariamente una historia administrativa” señaló E. Gladden, para quien un estudio de historia administrativa debería centrarse en cuatro aspectos fundamentales;
· las formas históricas de Gobiernos,
· el papel de los funcionarios,
· el desarrollo de técnicas administrativas básicas, y
· el surgimiento de servicios públicos básicos.
Tratando de seguir estas indicaciones observamos unos hitos históricos al que no es ajena la Ciencia Administrativa, bien ex ante o ex post.

Primer acto.- La Administración pública moderna y la lengua de los derechos

García de Enterría describió sobre la revolución francesa, como un nuevo periodo social y político que supuso una ruptura con el ancien regime sustentado en un sistema de privilegios, al proclamar la libertad universal, y pretender crear un hombre nuevo. La Administración moderna conlleva una nueva lengua de los derechos y la aparición de un nuevo derecho público y subjetivo.Se trata de una revolución, también lingüística en el sentido de institucionalizar nuevos conceptos para un nuevo estilo de vida, una lengua de los derechos, que daría un nuevo sentido y alcance a las ideas y conceptos de ‘igualdad’, ‘libertad’, ‘derecho’, ‘ley’, ‘poder’ ‘asamblea’ ’constitución’, ’responsabilidad’ de tal manera que el lenguaje mismo serviría de instrumento del cambio político y social con un nuevo Derecho Público, anclado en el principio de legalidad como requisito del ejercicio del poder y a la vez de la garantía de los derechos y libertades que institucionalizarían derechos subjetivos, instrumentos presentes en la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1879. Montesquieau en la advertencia del autor a la edición de 1757 del Espíritu de las Leyes diría que “Yo he tenido ideas nuevas: ha habido necesidad, por tanto de encontrar nuevas palabras o de dar a las antiguas nuevas significaciones”. El propio García de Enterría habla de 418 palabras que cambiaron el mundo.

Segundo acto.- Los principios de Administración Pública de Bonnin.

En 1808 aparecería la obra del Francés Charles Jean Bonnin, quien adaptaría la Administración Pública a la ideas de la revolución francesa considerando la existencia de una suerte de principios fundamentados en:

1) su origen en la asociación o comunidad,
2) la conservación de la comunidad es el principio de la Administración,
3) la Administración es el Gobierno de la comunidad y
4) la acción social es su carácter y su atribución la ejecución de las leyes del interés general.
Bonnin aunque pugnó porque las funciones administrativas fueran temporales y revocables -Debido a su percepción sobre los vicios derivados de la perpetuidad de cargo en el absolutismo-, formuló en definitiva las líneas esenciales de la carrera administrativa moderna, anclada en una formación específica para el Agente Público.

Considerando que en todas las operaciones de la naturaleza se forma por escalas y el avance natural consiste en elevarse gradualmente de lo simple a lo complejo. Bonnin consideraría ejes de la organización administrativa, la división territorial y la ‘marcha gradual en la formación del Agente.

Tercer Acto.- El Rechstaat (Estado de Derecho).

Von Mohl lo definió en 1829 como un «Estado de la razón», aunque el término fue utilizado con anterioridad por la doctrina alemana (Adam Müller en 1809) si bien en un sentido muy impreciso. Von Mohl examinaría las posibilidades de actuación de la Administración en cuanto brazo ejecutivo del Estado liberal, pues pensaba que en el Estado se encierra toda la vida del hombre.
La esencia del concepto es que todo el ejercicio público de autoridad está basado en el principio de legalidad. Esta idea iría extendiéndose por toda Europa como un reguero de pólvora.

Cuarto Acto.- Von Stein y su Teoría para la Administración moderna

Lorenz Von Stein en su perspectiva sociológica tuvo muy en cuenta la aspiración de sectores sociales conseguir influencia sobre el Estado debido a las desigualdades en la economía. Para él el Estado debe estar sobre la sociedad promover las reformas sociales, pues el poder del Estado es un instrumento para entender y mejorar la sociedad. Parta evitar que las fracturas entre clases sociales originen una revolución, ese modelo de Estado ha de estar por encima de los intereses de todos los sectores sociales. Von Stein lo concretará en la Monarquía Social que actuando en el interés común, introduciría las reformas necesarias para evitar desorden y confrontación social. Estas ideas dieron origen al modelo de Estado social, como un estado que iniciaría una reforma a fin de mejorar la calidad de la vida de las clases bajas, evitando así, "el proceso de las clases que buscan ascender socialmente"Para Von Stein la ciencia de la administración es una ciencia política. Punto de vista que confirma al concebir ‘la ciencia de la Administración Interna’ como una de las cinco ciencias políticas (asuntos exteriores, ejército, finanzas, administración de la justicia y administración interna). “Coordinadas todas en un sistema, en cuanto aspiran a un mismo fin y se informan en un mismo principio: esto es, la idea unitaria del Estado que actúa/labora (der arbeitende Staat). La Administración es el organismo mismo de la vida social en su relación con la existencia y el destino moral supremo de cada individuo. Von Stein decía que la Administración era el Estado trabajando, el Estado pensado en actividad.
Como uno de los pioneros del enfoque de la Ciencia de la Administración como una Ciencia del Estado –seguida por Von Mohl, Bluntschli, O. Mayer o C. Marx- nos diría que “se acerca con pasos rápidos la época en que la Teoría de la de la Administración será reconocida como las pandectas de la Ciencia del Estado.”
Pero, al no haber seguidores de época, se produjo por múltiples factores –algunos de mezquino recuerdo– la disolución o ruptura entre el derecho y la ciencia administrativa, a pesar de las bases para la unidad de una ciencia administrativa, que englobaría a la teoría y al derecho en el marco de un Ciencia unitaria del Estado.

Quinto acto.- Los estudios de Administración Pública de Woodrow Wilson.

W. Wilson en 1887 lo que hace a la Ciencia de la Administración pretende una Administración Pública para los EEUU al uso europeo, pero adaptada a su concepción de Estado federal. No es paradójico que Wilson plantee la distinción radical entre política y Administración y a la vez un paradigma de “buena administración”, inspirado en las burocracias francesa y prusiana. Lo primero que necesita para una Administración Pública acorde al desarrollo socioeconómico es una suerte de burocracia al uso weberiano, aunque repudie el sistema político totalitario, en el que se ha encarnado.
Lo que pretende Wilson es que lo que se hacía como un arte ahora se haga científicamente, por personas técnicamente capaces, bien formadas, por eso su otra preocupación es el estudio de la Administración Pública. Así puede comprobarse que en el último cuarto del siglo XIX se reformó la educación superior en EE.UU. y entre 1870 y 1880 las universidades norteamericanas adaptaron la Ciencia del Estado que se impartía en las universidades alemanas a fin de formar personas que fuesen capaces de buscar un método similar al de las ciencias naturales para el estudio de la política.

viernes, 14 de mayo de 2010

E-Administración, neoburocracia y McDonaldización

Opinión, Las Provincias, Viernes 14 de mayo de 2010.

El pasado 21 de abril de 2010 en el salón de actos del Ilustre colegio de abogados de Valencia tuvo lugar una jornada sobre “temas de actualidad en derecho de las tecnologías de la información y las comunicaciones”. En ella tuvo espacio una mesa redonda sobre la Administración electrónica, que es una innovación administrativa y jurídica desde el 1 de enero de este año. En la misma se debatió sobre la sede electrónica, las relaciones con la Administración del Estado y la autonómica, la firma digital, la interoperabilidad, y los derechos frente a una Administración de 24 horas.
La E-Administración es un medio para el llamado Open Government a través del mecanismo Administración 2.0 que permite la interacción de los usuarios partir de diferentes aplicaciones web. El O-Gov representa un modelo de Administración abierta en la que lo relacional cobra un principal protagonismo. Apertura e interacción con la ciudadanía, las demás Administraciones u otras organizaciones es la clave de bóveda de esta Administración en red. Desde esta perspectiva, no es sino otro medio para un modelo de gobernabilidad en gobernanza que supone una implicación activa de la ciudadanía en los asuntos de la comunidad.
Igualmente responde a la modernización administrativa, como un cambio en las Administraciones Públicas, tendentes al ajuste estructural, organizativo y funcional a las demandas del entorno social, mediante la incorporación de TICs para adaptar los órganos administrativos a las demandas de los ciudadanos en términos de mayor eficacia y eficiencia.
Pero lo más paradójico es que aporta un nuevo mecanismo a la predictibilidad en la actuación administrativa basada en la racionalidad burocrática y constituye uno de los elementos del Estado Neoweberiano, junto a las propuestas de modelos de gobernanza mas democrática y participativa.
El Estado racional, descrito por Weber supuso el soporte filosófico, sociológico y jurídico para la Administración Pública tradicional que funcionó conforme las características burocráticas de permanencia, jerarquía, verticalidad, impersonalidad control, neutralidad,… constituyendo los rasgos esenciales del Estado administrativo moderno occidental. En otras palabras, la dominación legítima de tipo legal-burocrático con la separación del cuerpo administrativo, de los medios materiales de administración, proporcionó al capitalismo industrial las oportunidades de su desarrollo, gracias a la burocracia profesional y a un derecho estatal garante de la seguridad jurídica, que hizo en definitiva, posible la predictibilidad en la acción del Estado. La dominación carismática y tradicional paulatinamente fue dejando paso a la dominación de tipo legal burocrática, quedando las primeras para espacios más bien privados.
Tras el fracaso de la Nueva Gestión Pública (NPM) como paradigma de actuación administrativa acorde con el auge del neoliberalismo desde los ‘70 y como alternativa al modelo de Estado-Administración burocrático, nos encontramos con la paradoja de que con la E-Administración hemos llegado a las más altas cotas de predictibilidad mediante instrumentos burocráticos nuevos en los que la máquina sustituye al hombre en buena parte del hacer administrativo burocrático.
El ‘Estado neoweberiano’ es un híbrido todavía por terminar que combinará los elementos del funcionamiento burocrático con los principios de la economía y de las nuevas formas de gobernanza. Además de eficiencia económica supone un gobierno activo, respetuoso con la legalidad y la transparencia, profesionalización del servicio público, modernización administrativa y sobre todo una mayor participación ciudadana en la ordenación de la polis.
Entre otras cuestiones la crisis económica revela que en la ecuación final falta por resolver qué tipo de Estado democrático y social se va a configurar para este neoweberianisno, dado que los postulados del Estado de bienestar keynesiano ya no se dan. Un estudio de la Comisión Europea de 1995 que refleja que entre 1975 y 1995, mientras el volumen de la riqueza producida en los países miembros aumentó el 80%, el empleo total sólo se incrementó el 9%. Si el pleno empleo no es ya sino una utopía, habrá que repensar de dónde se obtienen los recursos para financiar el bienestar de los empleados y el malestar de los parados.
ritzer en The McDonaldization of Society (1996) opina que no nos dirigimos hacia una posburocracia, sino hacia una re-racionalización de la tradicional burocracia weberiana, denominada McDonaldización que ofrece a productores y consumidores un marco de eficiencia, calculabilidad, predictibilidad y control tecnológico. Ésta nos conduce a la misma ‘jaula de hierro’ de las que nos advertía weber en la que los individuos pierden toda posibilidad de control sobre sus vidas como sobre el sistema social donde éstas se desarrollan, con el consabido déficit democrático.
El fin de semana después de ir al cine o a los centros comerciales acabamos en un McDonald o similar, comiendo productos hechos en serie, que difícilmente podemos cambiar al gusto. Y esto se repite con la telefónica móvil, las televisiones, los automóviles, los Ipods, internet … y además, podemos interactuar con la Administración. Ahora el ciudadano puede predecir sus actos y movimientos con la firma digital, el teléfono móvil, el GPS, la cita previa con el añadido de que la postmodernidad nos ofrece mayores dosis de expectativas, certezas y seguridad jurídica, que aquella propia del Estado racional de Weber de principios del siglo XX.
¿Morirá la postmodernidad de un empacho burocrático, como nos avisan películas del corte War Games o Terminator? Este es el jing-jang de las tecnologías.

domingo, 28 de febrero de 2010

El Instituto Internacional de Ciencias Administrativas-IAAS (3): Las ‘Braibant Lecture’

Desde al año 2002 en cada congreso anual se celebran en honor a quien fue su Director General y Presidente Guy Braibant las denominadas ‘Braibant Lectures’, que son conferencias a cargo de prestigiosos científicos u operadores de prestigio en el momento. Guy Braibant falleció en mayo de 2008, tras una intensa carrea al servicio de la Administración, tanto en la gestión como en la formación. Graduado en la Ecole Nationale d’Administration de Francia (ENA) presto sus servicios profesionales en el sistema administrativo judicial, y en diversos gabinetes ministeriales, terminando su periplo en el prestigioso Conseil d’Etat
Guy Brainbant fue el primer conferenciante de esta serie de lecciones magistrales que se inauguraron en 2002 con el título “El pasado y el futuro de la Administración Pública”
En el año 2003 Professor König , vicepresidente del IIASS abordo ‘La tipologías de Administraciones Públicas’.
La tercera Braibant lecture de 2004 corrió a cargo del Profesor Francis Delpérée sobre la problemática de “La Constitución y la Administración”.
Ignacio Pichardo , ex presidente del IIAS se ocupó en el 2005 de la temática de la ‘Protección medioambiental y la Administración Pública’
Ya en 2006 Jocelyne Bourgon abordó el tema de ‘Gobierno responsable, sensible y respetado’.
Gérard Timsit en el año 2007 dio la conferencia sobre ‘Reinventando el Estado: continuará..’ y llegado el año 2009 ante el lapsus del 2008 Derry Ormond impartió la suya intitulada ‘Primero lo primero. Manteniendo la voluntad política de cambios en la Gobernanza Pública.

Queda anunciar que ya está convocado el encuentro anual del IIAS para julio del año 2010 en Bali (Indonesia) en que se abordará la temática de Administración Pública generando nuevas dinámicas: “Limitaciones, Innovación y Sostenibilidad "y la" Estrategia del Sector Público para superar las crecientes desigualdades mundiales”. En él tendrá lugar la correspondiente Braibant Lecture, dentro del 80º aniversario del IIAS.

Otros foros sobre Administración Pública son también de interés – como puede verse en los links de este blog - pero este resulta de obligado seguimiento frecuente dada su trayectoria y la finalidad del mismo. Nadie puede cuestionar la oportunidad de los temas: Cambios en los Estados, en los Gobiernos y en las Administraciones, temática que con sus variaciones se mantiene como un reto ante la cuestionabilidad del modelo tradicional. Estas reflexiones que sin duda exceden y superan a las experiencias de la NPM, ha cobrado a mi jucio un especial interés desde que dicha NPM, quedó científicamente arrumbada como alternativa factible - teórica y pragmáticamente hablando -.

El Instituto Internacional de Ciencias Administrativas-IAAS (2): La actualidad de los problemas objeto de su estudio

Como organización no gubernamental internacional sus actividades están centradas en el estudio de Administración Pública facilitando un foro de análisis de las experiencias comparadas, tanto practicas como de propuestas teóricas sobre la administración contemporánea nacional e internacional. Cada año mantiene tres reuniones en tres lugares diferentes del mundo, bien con el formato de Congreso internacional o congreso anual, en los que participan de 300 a 400 participantes de todas las regiones y culturas del mundo y que aglutinan a un 60-80 países.
Resulta interesante conocer el contenidos de estos encuentros para darse cuenta de la equivalencia entre los temas tratados y los problemas que la actualidad administrativa plantea.
En el de
Helsinki de julio de 2009 la conferencia abordó el tema de Historia y futuro de la creación de la nación: El rol de ala Administración Pública , el empelo público y las finanzas, siendo relatar el profesor C, Pollit.
En Junio de 2008 en Ankara se abordó el tema de la ‘Ayuda internacional y la Administración Pública’, siendo relator Mr. Bob Bonwitt
En Abu Dabi y en julio de 1007 se habló de ‘La Competitividad global y la Administración Pública: Implicaciones para la formación y entrenamiento,’ relator Dr. Dr. Joseph G. Jabbra.
En Julio de 2006 en Moneterrey (México) se abordó la temática de la ‘Transparencia para una mejor gobernanza’, siendo relator Mr. Jacob Söderman.
En Berlín y en septiembre de 2009 se abordó la cuestión sobre ‘Administración Pública y empresas; Cooperación, competición y regulación’ siendo relator el profesor Luiz Carlos Bresser-Pereira.
En julio de 2004, en Seúl se trato sobre ‘E-Goverment:desafíos y oportunidades para la democracia la Administración y la ley’ , siendo relator el profesor Pan Suk Kim.
En Yaoundé (Camerún) en el año 2003 se habló de la ‘Gobenanza compartida: Combatiendo pobreza y exclusión’, siendo relatora Mrs. Jocelyne Bourgon.
En Nueva Deli (India) en el 2002 se analizó ‘ Hacia un Gobierno de calidad para un dearrollo sostenible’ siendo relatora Geraldine Fraser-Moleketi.
En Atenas en el año 2001 se trató sobre ‘La Gobernanza y la Administración del Siglo XXI.Nuevos retos y nuevas técnicas Públicas’ resultando relator Demetrios Argyarides.
En el año 2000 y en Bolonia se analizó la cuestión ‘Administración Pública y globalización: Administraciones internacionales y supranacionales’ siendo relator Mr., Carol Harlow.
En Sunningdale (Reino Unido) en 1999 se trabajó sobre ‘La rendición de cuentas en la administración pública: la conciliación de la democracia, la eficiencia y la ética (Estado de Derecho)´ siendo relator Adam Wolf.
En 1998, en París se analizó el la temática sobre ‘La ciudadanía y la Administración Pública’ siendo relator Sabino Cassese.
En Quebec (Canadá) y en 1997 se abordó el tema de ‘Estados Generales de la Administración Pública: El cambiante mundo del Gobierno: ¿hasta dónde hemos llegado? ¿Hacia dónde vamos?’.
En 1996 en Pekín se trató sobre ‘Nuevos retos para la Administración Pública en el siglo XXI: la Administración Pública eficiente y la Administración Pública descentralizada’
En 1995, Dubai se trabajó sobre ‘La Administración y la sociedad: la respuesta administrativa a la globalización y el cambio socio-cultural’ siendo Presidente mr. David Brown
En Helsinki y en 1994 se trató sobre ‘ El Estado, el mercado y el desarrollo: Regulación y desregulación’
Toluca (México) acogió el encuentro anual de 1993 sobre ‘Rediseñar el perfil de Estado para el desarrollo social y económico y el cambio’.
En 1992, Viena fue sede del encuentro sobre ‘Administración Pública en los años noventa: Tendencias e innovaciones’ , siendo Presidente, Guy Braibant.
CCopenhague, en 1991 fue la anfitriona dela mesa redonda que trato delos siguientes temas ‘La Gerencia de Servicios Sociales (Seguridad Social, Salud, Educación, Asistencia a los más desfavorecidos); Derechos de los Ciudadanos vis-à-vis la Administración Pública; Análisis de Políticas y Evaluación de Programa; y De la Administración a la Gestión: hacia sistemas más flexibles de recursos humanos.
En Madrid y en 1990 se abordó el tema de ‘ Consecuencias administrativas de la integración económica regional: el caso de la CEE - un enfoque comparativo’
En 1989, y en Marrakech (Marruecos) ‘ se trató acerca de una ‘ Administración Pública más cercana a sus ciudadanos’ siendo Presidente Mr. Alfred M. Zuck.
En 1988 en Budapest se habló sobre ‘Administración sin burocratización’
En 1986 en Amman (Jordania) se habló de ‘Los cambios económicos y las reformas administrativas’ siendo Presidente Mr. Mohammed Al Tawail.
En 1985 en Túnez se trató de ‘Administración sensible: los patrones de las relaciones entre los dirigentes gubernamentales y el público’.

jueves, 25 de febrero de 2010

Burocracia y Buropatologías (y 3): Postburocracia y Neoburocracia

Mediante la expresión ‘jaula de hierro’ Weber ya nos avisaba de ciertos peligros de esta lógica pues con ésta expresión se representaba una sociedad radicalmente racionalizada bajo la forma de una burocracia. Esta racionalidad que se despliega de acuerdo a fines lleva al surgimiento de instituciones sociales extraordinariamente eficientes, extremadamente racionales, pero que constituyen una amenaza creciente para la libertad de los individuos. Esta fusión de las burocracias pública y privada se dio históricamente en los casos del nacionalsocialismo y del socialismo soviético. Pero las democracias tampoco están exentas del peligro, y con el término ‘McDonalización’ , RITZER se refiere a la evolución de la sociedad desde la modernidad weberiana hasta la culminación de una serie de procesos de racionalización que se han ido sucediendo a lo largo del siglo XX. El proceso de McDonaldización, ofrece los mismos beneficios que la racionalidad burocrática, pero como la misma genera procesos de deshumanización y limita la capacidad de elección individual, así como el déficit democrático. Este proceso frente a otras tesis no conduce o hacia la postburocracia sino hacia una re-racionalización de la tradicional burocracia weberiana.
Resulta que la Nueva Gestión Pública (NPM) no sólo ha generado serias disfuncionalidades en la acción administrativa con la D3, sino que no ha podido con su principal bestia negra, la burocracia. Es falsa la calificación de postburocracia que se atribuye a la NPM , ya que no es otra cosa que formulaciones neoburocráticas, que resultan de tres falsos modelos posburocráticos. Estas variantes neoburocráticas son la burocracia mejorada, la alternativa comunitaria y el modelo mercantil.
La verdadera postburocracia para este autor sería un modelo organizativo donde cada individuo es responsable frente al éxito conjunto de la organización. Se sustituiría la segmentación por la comunicación, la verticalidad por la coordinación, la unidireccionalidad por la bidireccionalidad y la autoridad por la interacción. El reemplazo para el espacio postburocrático, vendrá determinado por un diálogo interactivo que sustituya las órdenes o las comunicaciones unidireccionales, y que el citado autor denomina 'modelo interactivo'.
Nos parece que este modelo de interacción no se produce por el gatopardismo de llamar cliente al ciudadano o venderle calidad extrema y otros camelos intangibles. No sólo el funcionamiento burocrático debe permanecer en buena parte de las unidades administrativas, sino que el resto neoburocrático está en evitar o corregir las buropatologías, propias del sistema, como también las tiene la democracia captñañista por razones hartamente denunciadas.
Posiblemente, al margen de un análisis más exhaustivo, la neoburocracia, en terminos sociolóicos signifique eque las tareas propiamente burocráticas la máquina, en lo buieno y en lo malo haya sustituido al hombre, desde los semáforos hasta los plazos administrativos que los controlan los ordenadores. La complejidad social necesita más burocracia que nunca pero a la vez mas democracia y transparencia, lo que no es de suyo incompatible.
Hasta que encontremos otro paradigma mejor, es preferible no hablar de postburocracia, y menos todavía desde algunos postulados de la NPM, sino que es más conveniente analizar las propuestas científicas de neoburocracia, neoweberianismo, burocracia mejorada…

Burocracia y Buropatologías (2): Lo que debe entenderse científicamente


La Burocracia es también un interesante objeto de la discusión científica, por su complejidad y extensión, a toda clase de organizaciones. La ambigüedad con la que se ha utilizado el término Burocracia en las diversas Ciencias Sociales, tiene su origen en que el propio Weber no la definiría, aunque sobre todo la utilizaría con el sentido universalmente conocido de ‘tipo ideal de organización’ o de ‘gran organización’- .
Esta ambigüedad ha hecho entenderla con múltiples acepciones, y que podrían sistematizarse desde tres áreas de conocimiento próximas;

a) Sociológica:

• Como paradigma de la ineficiencia en toda organización.
• Como poder ejercido desde los despachos.
• Como papeleo y rutina propia de las oficinas públicas.
• Como grupo humano que ejerce el poder administrativo.
• Como modo específico de funcionamiento de la maquinaria pública.
• A los que desempeñan tareas administrativas en contraposición de los obreros, técnicos y directivos.

b) Organizativa:

• Como tipo ideal de organización.
• Como gran organización.
• Como sistema objetivo de gestión y administración altamente racionalizado y de máxima eficiencia técnica.

c) Ciencia de la Administración:

• A aquellos empleados públicos que gozan de permanencia y hacen carrera en la Administración como funcionarios.
• A los funcionarios con verdadero poder.
• Equivalente a Administración Pública.
• Conjunto de los medios personales al servicio de las Administraciones Públicas.

Con todo esto, o a pesar de ello la Burocracia es un modelo o técnica de organización de medios materiales y de funciones personales especialmente prevista para macroorganizaciones (grandes o complejas) descrito y propuesto por Weber en que cada unidad tiene unas responsabilidades claramente delimitadas, estando sus actuaciones reguladas mediante reglas escritas y mecanismos de control vertical. Es la organización racional, formalizada y centralizada cuyos principios funcionales son: generalidad, racionalidad, imparcialidad, eficacia e impersonalidad.
Supone una respuesta a las necesidades derivadas de la modernidad racionalizadora que se manifestaba en el dominio de la eficiencia, la predictibilidad, la calculabilidad y el control tecnológico. Con el crecimiento del intervencionismo estatal, también lo hizo la importancia de la racionalidad técnica en el discurso de la legitimación democrática. Las decisiones políticas se traducen en actuaciones técnicas.

lunes, 22 de febrero de 2010

Burocracia y Buropatologías (1): El ‘secreto de sus ojos'

García de Leániz consultor de comportamiento humano cometa la película El secreto de sus ojos, candidata a los premios Goya obteniendo el de mejor película extranjera de habla hispana recientemente fallado, describiéndola como El ‘secreto de sus ojos’, anatomía de la Gestión Pública en la que el citado consultor comenta que en la película se reflejan unos comportamientos tipo de la dinámica burocrática, tales como (…) … pésimo servicio al ciudadano, , salidas a tomar cafés sin control alguno, productividad baja, muchas horas llenas de vacío, los recursos tecnológicos escasos, nadie se queja y pide nuevas tecnologías, no vaya a ser que se modifiquen los hábitos de trabajo, una visión del servicio público donde los medios (procedimientos) priman sobre los fines (impartir justicia), los burócratas huyen del riesgo y se sienten protegidos en sus reglamentos y dilaciones, el ciudadano carece de rostro y apenas posee el nombre de un expediente, son maestros en hacer eficientemente cosas ineficaces, despersonalización de sus tareas y olvido del servicio al ciudadano (…)
Dice el comentarista que en el devenir de la trama los protagonistas de una oficina judicial ,que de burócratas reactivos pasan a convertirse en profesionales activos forzando sus propios procedimientos para poder hallar al culpable de tal manera que sin apenas medios ni recursos actúan de manera tremendamente eficaz y productiva, …como si la persona, para ser valiosa también en la función pública, necesitara menos procedimientos y más fines visibles que den trascendencia a su tarea.(…)
Lo que se describe son las disfuncionalidades de la Burocracia denominadas en el área como ‘buropatologías’ que responden a que en el acervo popular común la palabra burocracia no expresa nada acerca de su teoría y funcionalidades, sin embargo, se asocia más con las perversiones, disfunciones, como si estas fueran su esencia, cuando en realidad éstas, son patologías del modelo que enfatizan el interés de grupo, lentitud, ineficacia, rigidez o escasa adaptación a los cambios externos...
El término ‘Burocracia’ se debe a De Guernay, ilustrado francés, que le dio un sentido peyorativo y subjetivo: el del oficinista que cansa la paciencia del ciudadano con el expedienteo - Burocracia significa etimológicamente “poder de la oficina o despacho” -. Hoy la Burocracia sigue conservando estos acentos peyorativos, y Alfred Sauvy inicia su obra ‘La Bureaucratie (1961) diciendo que la mención de esta palabra despierta en el ciudadano la respuesta automática de ‘estoy en contra’ y en el libro de Martin Albrow, Bureaucracy, se refleja en su presentación que genera tanta hostilidad entre los estudiantes contestatarios parisinos, como entre los bussinesman neoyorquinos. Además puede verse en Auby y Ducos-Ader, en Droit Administratif: La Fonction Publique, les biens publiques, les travaux publics (1973) indica que el término Burocracia mas o menos cargado de connotaciones peyorativas.
En los países de habla inglesa se refieren a ella con los términos red tape - de la práctica de atar con cinta roja los documentos y papeles oficiales - usado cuando se piensa que las reglas de la Burocracia resultan innecesarias o y evitan que las cosas resulten fáciles y rápidas y Officialdom para referirse a que las oficinas públicas o sus empleados van a resultar de poca ayuda o poco serviciales.
Pérez Serrano en su Tratado de Derecho Político escribía entre 1936 y 1939 y al hilo del texto constitucional de la época que le parecía preferible utilizar la expresión “funcionariado” a la de “Burocracia” por que ésta, “envuelve un cierto sentido peyorativo, y precisamente lo que se pretende al consagrar constitucionalmente derechos del núcleo formado por los empleados públicos es ofrecer garantías de buen servicio [...]”.
La buropatología queda reflejada en lo que Larra denunciase con el "Vuelva usted mañana y en Jorge Guillén, ‘Potencia de Pérez, Coro de Burocracia’ “Requisitos y papeles, Eso es lo bueno. Con sus colas de papeles, Pies en el cieno.”
Pero la burocracia responde a otra lógica…

domingo, 21 de febrero de 2010

Intelectualidad vs. Política o racionalidad técnica vs. racionalidad política (y 3)

Para acabar de entender la necesaria sinergia debemos poner en relación tres ideas. La primera es la de ‘interfase’, para Nora y Minc denominan como actividad de interfase al nivel intermedio entre la decisión política y la actividad administrativa. Como cometido de bisagra entre la zona política representada por los políticos electos, asesores, personal de gabinete... y la zona representada por los profesionales de la Administración. En ella la confianza política y la racionalidad técnica -altos cargos, asesores y directivos públicos- se entremezclan en proporciones diferentes según su mayor o menor participación en las diversas fases de la formulación o implementación de las políticas públicas. Denominada igualmente como ‘tercer espacio o bisagra’, para Ziller lo es la zona de intersección entre política y administración en el que se tensiona entre la legitimidad política y la burocrática, entre la racionalidad ideológica y la técnica.
De su parte la ‘Decisión pública’, supone la aplicación de la lógica racional del decisión-making aplicada a un asunto público. La gestión política implica decisión pública pero ésta no descansa sólo en la decisión propiamente política al estar mediatizada por innumerables y diversos factores de los subsistemas sociales siempre cambiantes que deber ser tenidos en cuenta por quienes han decidir. El desideratum político se ve afectado por la racionalidad técnica, que determina la factibilidad política, al quedar afectada por la racionalidad limitada condicionada por la premura, la falta de información, el compromiso político y la asignación de recursos a otras decisiones.
La decisión pública se traduce en Gestión Pública al pasar el testigo a los gestores/ejecutores para que implementen aquellas decisiones que van a incidir en la estructura social y su regulación, ya que producirán cambios y efectos en los órdenes sociales y jurídicos.
Por último el ‘Apoyo a la decisión pública’ es la utilización de diversos mecanismos y herramientas técnicas y organizativas para que el ‘decisor público’ adopte la decisión con el mayor grado de racionalidad y optimización posible en el contexto de aplicación. En el proceso de apoyo al Decission-making público, el analista ha de valorar, tanto la capacidad inmediata de responder a una demanda, cuanto la potencialidad de hacerlo en lo mediato, por sí o mediante la utilización de diversas técnicas de gestión. En la interfase político-administrativa juega un papel determinante esta labor como función técnica y de análisis prospectivo, ponderando la racionalidad política llegando a condicionar la viabilidad de una política determinada si esta no se diseña o implementa bien realizando un tipo de evaluación ‘ex ante’ sobre los efectos de su impacto.
El apoyo a la decisión pública consiste sobre todo en la consecución de; el equilibrio entre el decisionismo ideológico y el tecnocrático, coadyuvar a tomar decisiones sabiendo, calculando, previendo y haciéndose cargo de las consecuencias, consecución de incrementalismo/innovación/transformación del status quo y el logro de la factibilidad política, haciendo técnicamente posible lo deseado políticamente.