viernes, 21 de julio de 2017

Pensamiento Administrativo de segunda generación (3): Blunstchli y la función de  policía

Bluntschli, igualmente al tomo  II,   libro IV  se ocupó en el capítulo V de la  "organización y funciones principales  del poder de policía"  y este aspecto es de especial interés para entender el tránsito hacia la nueva Ciencia de la Administración  y el deslinde entre los aspectos políticos y los nuevos meramente administrativos, pues en la segunda mitad del siglo XIX, aún  la ciencia de la policía coexistía con la administración. A pesar de que ideológicamente se había declarado su defunción. Parece que en un momento de desarrollo de la Administración Pública y la privada (sociedad civil, desarrollo del capitalismo industrial,…) es importante mantener un rol publico de vigilancia del orden y de la seguridad, y a la par el de procurar la prosperidad, y no limitar al  Estado a  mero garante de un ordenamiento jurídico como se sostenía por el derecho administrativo (vg. Von Arentin). 
     Todo parece indicar que la autonomia administrativa en ese momento es muy parca aún y la cuestión de la ‘policía’ ha sido muy poco aclarada - la doctrina entiende ambitos distintos - y defiende, la utilidad de un hacer más allá del derecho en el fin  del Estado, ya que la policía no es peligrosa para la libertad ni amenazadora para el derecho cuando se interesa en pro del bien común, aunque sí cuando se desempeña inepta é ilegítimamente su cargo. El autor mantiene la pertinencia en la función administrativa de sus dos aspectos ( positivos y negativo) y se posiciona opuesto a que la  policía haya sido diferenciada de las funciones tutelares y técnicas, y que Rossler identifica con la administración strictu sensu- , por ser contrario a la  unidad de la administración pública.
Es propio del tiempo decimonónico que el monopolio de la violencia esté en manos del Estado y que la coacción y la fuerza externa sean elementos definitorios de la administración pública, como aplicación y ejercicio de la autoridad del Estado. La solución como hace Von Mohl, Bluntschli sitúa a la policía dentro del Estado de derecho, pero al margen del Derecho Administrativo.


Y diría sobre ella

·      La policía es el verdadero centro y la más clara expresión de la administración del Estado.Hoy distinguimos más claramente entre la policía y las funciones puramente técnicas y de tutela que no tienen poder coercitivo.
·      En la esencia de la policía debe distinguirse dos direcciones principales, una 'negativa' encaminada a hacer desaparecerlos daños que amenazaren a la sociedad, y  removerlos obstáculos que al libre movimiento de la misma se pusieren y que se denomina conservativa por dedicarse a defender la seguridad del país y, otra 'positiva', que tiene por objeto la busca diligente del bien común, a la que  suele llamarse productiva, o policía de prosperidad
·      El organismo dela policía no debe, por tanto, constituirse de modo que las dos direcciones o tendencias que hemos dicho aparezcan enteramente separadas la una de la otra, y mucho menos de suerte que aparezcan reñidas entre sí hasta el punto de hacer inútil e ineficaz la institución.
·      Hay,  en la policía dos tendencias distintas por cada una de las cuales recibe nombre especial; una la 'preventiva', palabra que da a entender el cargo que tiene la policía de prevenir los daños que en lontananza amenazaren a la sociedad y de atajarlos con útiles disposiciones; y la segunda la 'represiva', en cuya virtud le reconocemos el derecho y obligación de reprimir severamente los atentados contra la pública seguridad, y de remediar los males que ya hubieren sobrevenido.
·      Un resumen sinóptico de la sistematización que hace Bluntschli sería el que  distingue entre;

I. La alta policía política o sea policía del Estado; toda aquella vigilancia que para la existencia y seguridad interior de un Estado debe desplegarse. 

II. La policía individual o sea la vigilancia, desplegada en defensa de la existencia y seguridad del derecho de los particulares. Se comprende bajo este aspecto título:
-       Policía de provisiones. 
-       Policía sanitaria (medios materiales y pernales).
-       Cuerpo de seguridad al cual pertenece la vigilancia(gendarmería,alguaciles, polizontes, serenos,bomberos…) Señala aquí Bluntschli que el oficio de la policía no es  desempeñar cargos administrativos ni de justicia, sino la vigilancia del orden y de la seguridad. Como hiciera Francia en esos momentos  el resto de países habían  comenzado a retirar a la autoridad de policía el derecho de imponer castigos, otorgándolo sólo a los jueces, para evitar los abusos del poder de policía.

III.  La policía de la cultura, y cuyas  subdivisiones particulares eran;
-       policía de las costumbres (tutela, censura,tabernas, tiendas,  bibliotecas casas de juego y burdeles) 
-       la política sobre la prensa
-       El cuidado de la vida social del pueblo, de sus diversiones y su comercio personal (Edilidad, policía social.)
-       Policía de protección y de beneficencia (pobres de nacimiento,huérfanos de familia; los niños ilegítimos menores, viejos, enfermos, imposibilitados y arruinados )  

IV. Policía del Estado y de la economía social. Que incluye;
-       Inspección de cauces de  aguas, la construcción de puertos de mar, faros para la  navegación.
-       Inspección de los caminos y vías públicas,  construcción de  puentes.
-       La vigilancia sobre las fuentes y plazas públicas.
-       La policía sobre la economía social

Se ha señalado por la doctrina que la  Ciencia de la Administración es deudora en Alemania y en general de Gaspar Bluntschli, pero especialmente la americana le debe mucho, no obstante su especificidades en el inicio de esta. Wilson en su Estudio de la Administración Pública de 1887 recepciona su pensamiento para su nueva Administración  americana sumida en la corrupción de los partidos por mor del spoil system  y, afirma
(…) Pero, ¿dónde ha crecido esta ciencia? Sin duda, no de este lado del océano… Ésta ha encontrado sus doctores en Europa. No es creación nuestra; es una ciencia extranjera
 …. Por otra parte, sería fácil mostrar otros ejemplos, como el de la influencia de Stein en Prusia, donde el liderazgo de un estadista imbuido de un auténtico espíritu público transformó unos cargos arrogantes y pasajeros en instrumentos de gobierno justo imbuidos del espíritu público.
... Eminentes escritores alemanes insisten en ello como cosa sabida. Bluntschli, por ejemplo, propone separar la administración tanto de la política, como del derecho (…)

Pensamiento Administrativo de segunda generación (2): Blunstchli y la separación de la Administración  de  la Política

Bluntschli, en el libro 11 de la precitada obra,  se pregunta ¿Qué es la Administración?   que hasta entonces se comprendía bajo en la expresión 'policía'  - para afirmar que comenzar diciendo que esta expresión; 
·      Ha anulado en parte la de policía, pero no ha sido puesta en claro sino por la escuela moderna, y todavía se toma en diferentes sentidos, comprendiendo, según los casos, un círculo más o menos extenso de atribuciones y de actividades.
·      Es opuesta a la Constitución o a la ley y  designa la actividad concreta y variada del Estado, considerada en el detalle, por oposición al orden público y jurídico general y permanente.
·      La ley y la Administración se oponen como la voluntad general y la voluntad particular; como el orden general y la disposición especial: la ley fija los principios y los límites de la administración, la cual se mueve libremente en este cuadro legal, no siendo una simple aplicación de la ley.  
La Administración se opone también a la política, ésta comprende entonces la alta dirección general del Estado; aquélla, la actividad detallada inferior; la una es la misión del hombre de Estado, la otra la de los funcionarios técnicos. Pero matiza que (…) esta oposición es naturalmente muy elástica. La política no puede marchar sin el concurso de  la Administración, y muchos actos administrativos toman un carácter político por su importancia general. El hombre de Estado se remitirá a la administración generalmente, para muchas cosas, pero en ciertas circunstancias no hay acto administrativo, por insignificante que sea, que no deba llamar su atención. …el gobierno decide sobre la paz y la guerra, y la administración organiza y regula los detalles de estos actos(…

· La Administración, se opone también a la justicia civil,  penal y administrativa: la una protege el derecho perturbado, la otra busca y realiza la utilidad.
· En sentido estricto se puede distinguir en Administración civil en general de ciertas ramas más especiales de administración técnica, como: la administración militar,  financiera, de trabajos públicos,  y de instrucción pública.
· La palabra administración tiene también con frecuencia un sentido amplio y no se limita a la esfera de la vida pública. Existe también una administración privada que tiene su base en el derecho privado, y se deja al arbitrio de los particulares (familia, sociedad, religión,…)  
· La Administración Pública, revestida de fuerza coercitiva, extiende su acción por donde quiera que las necesidades o la seguridad de la nación lo exigen, siendo su verdadera esfera la del imperium y la de la jurisdictio, que no puede abandonar a la administración privada. 
· El Estado puede exigir a sus funcionarios pruebas de capacidad, y una educación científica y práctica; vigila e inspecciona su acción, les pide cuenta de ella y les declara responsables. 
· Pero la administración pública tiene también sus peligros. Una vez afirmada y tranquila llega a ser con frecuencia un vicio ordinario de la burocracia, la corrección en la forma y la negligencia en el fondo, y es a veces arbitraria, parcial o impotente para darse cuenta exacta de los intereses privados

Nótese de una parte que uno de los prohombres  - para la era ortodoxa americana en especial  - por la separación política-Administración, declara que,  existe   oposición –como sucede con la justicia civil, penal y administrativa - pero a la par,  la política y la administración son entendidas como funciones paralelas y complementarias del Estado y la oposición entre ambas no debe ser muy rígida sino 'elastica'.

A la par sostiene que el Estado goza del bienestar de la sociedad y padece sus males, y la sociedad necesita con frecuencia del auxilio del Estado, por lo que en la división entre la sociedad y el Estado,  Bluntschli sostiene  una  oposición no radical, por lo que el estadista debe poner sus ojos igualmente en los intereses generales y los intereses individuales, apostando por una suerte de subsidiariedad estatal respecto de la administración privada, cuando  predomine el interés privado y las fuerzas que suministra la sociedad sean suficientes, oponiendo asimismo  a una exagerada supervisión del Estado sobre la administración privada, porque asfixiaría la libertad – siguiendo aquí a Vivien - . Bluntschli afirmaría que el comunismo reivindica la autoridad del Estado para el beneficio de la comuna, "para la muchedumbre grosera".

Su maestro, Lorenz Von Stein, como promotor del Estado social y conocidos  los efectos de la revolución de 1848 mantuvo sus  prejuicios  en la lucha clase como instrumento de cambio, abogando por una reforma desde arriba, con la figura ideal del ‘Monarca Social’


Pensamiento Administrativo de segunda generación (1): Blunstchli y La pretensión científica de la Ciencia política y su separación de la Administración Pública

Bluntschli, Colmeiro, González Posada son insignes pensadores de Ciencia administrativa desde el enfoque socio-político  del S. XIX, que podrían calificarse de segunda generación pro el tiempo en que escriben sus obras y por ser  posteriores y seguidores o continuadores de  aquellos de los que solemos hablar ordinariamente como los pioneros de la Ciencia de la Administración  moderna por compartir una pretensión científica o cuasicientífica en aquel momento muy significativa en el marco del nacimiento de las ciencias sociales. 
Solemos utilizar un orden cronológico desde Bonnin, pasando por el pensamiento de la década prodigiosa española hasta Stein, como triduo al que solemos dar igual importancia. En el contexto europeo señalamos siempre dos hechos de extrema relevancia histórica y muy especialmente para la Ciencia de la Administración; la revolución política de 1789 y la revolución social de 1848. En el americano es  Wilson  el  pionero en la más joven nación americana infradesarrollada en la cuestión administrativa, para  el progreso que comienza en esa época. 
En el caso de Juan Gaspar Bluntschli nacido en Zurich en 1807 y Doctor en Derecho a los veintidós años de edad y perteneciente a la escuela histórica de Savigny, su  ciudad  le debe su Código civil  y luego enseñó en  Munich  y Heidelberg hasta 1861.
Su  Derecho Público Universal de 1852 fue el instrumento de la difusión de su pensamiento administrativo - del cual su parte tercera apareció en italiano como el título de La Politica como Ciencia en 1876. También destacan su Teoría del Estado moderno (1875-1876) en la que expresa una teoría organicista extrema.
Su Derecho Público Universal contiene dos aspectos importantísimos a nuestro juicio; de una parte afirma la cientificidad de la ciencia política y desde tal consideración estudia  el rol específico de la administración, examinando los servicios y las funciones públicas, el nombramiento de los funcionarios, sus derechos y deberes, su relación con el  gobierno, los ministros.  
Dos órganos de gobierno son de especial atención, el Estado – sobre el que puntualiza las relaciones con la  iglesia y con la   ciencia y el arte -  y el municipio  urbano y  rural, y de manera  especial el ámbito de la policía. 
Sobre el primer aspecto pretendió establecer el carácter real y científico de la política y en el  libro XI sobre la Administración Pública, aconsejó que se separara  la administración tanto de la política como del derecho, pues  (…) La política, dice, es una actividad del Estado "en cosas grandes y universales", al paso que "la administración, en cambio", es "la actividad del Estado en cosas individuales y de poco momento. La política es, pues, el dominio especial del estadista, y la administración lo es del funcionario técnico" ...”La Administración Pública es la ejecución detallada y sistemática del derecho público. Cada aplicación especial, particular, de la ley general, es un acto de administración (…).
Diría que la ciencia del Estado, tiene por objeto conocer y a comprender el Estado en su esencia, en sus manifestaciones y en su desarrollo. Para el autor no están comprendidas en esta Ciencia  algunas ciencias auxiliares para su conocimiento, tales como la historia, La estadística, la economía política, el estudio de la sociedad, pero sí la política y el derecho público.  El ‘derecho público’ estudia al Estado en su regular existencia, en su orden normal, y manifiesta su organismo, las condiciones permanentes y fundamentales de su vida, las reglas de su existencia y la necesidad de sus relaciones. La ‘política’ estudia al Estado en su vida y desarrollo y muestra las aspiraciones públicas, los caminos que conducen al fin propuesto, y los medios de realizarlo; La política es, pues, la vida del Estado, el acto practico del gobierno. El derecho público es a la política lo que el orden a la libertad. El primero se pregunta, si lo que es se halla ajustado a derecho; la segunda, si la acción propuesta se conforma el fin.
Ambas ciencias tienen un aspecto moral, porque el Estado es un ser moral cuyos principios  tienen una base más ancha en la naturaleza humana, una causa más alta en el orden divino del mundo y los fines sobrenaturales del hombre. Sin el soplo vivificador dela política, el cuerpo del Estado quedaría convertido muy pronto en un cadáver; sin el fundamento y las limitaciones del derecho, se perdería la política en  egoísmo sin freno y en un furor fatal de destrucción. El estudio científico del Estado puede emprenderse tomando diferentes puntos de vista y por diversos métodos, distinguiéndose principalmente dos racionales (método filosófico y el histórico), y dos irracionales  fruto de la exageración de los dos primeros (La abstracta ideología, y el exclusivo empirismo)
La mayor parte de los autores han seguido exclusivamente uno u otro método, y sólo algunos hombres de genio han sabido reunirlos y combinarlos (cita a Aristóteles o  Cicerón, Maquiavelo, Montesquieu) y otros han caído en el error de la ideología (cita a  Rousseau, Bentham y Platon). El historiador verdadero da a la filosofía su justo valor; el verdadero filósofo pide consejo a la historia.