martes, 30 de agosto de 2011

Asesores y asesorados (y 5): La redefinición de la interfase político administrativa

En algunos países de la UE se llama centro de responsabilidad o célula estratégica a la instancia que en sustitución de los gabinetes se encarga en el seno de los ministerios del diseño de las políticas. Su operatividad es cuasi agencial y están compuestas por funcionarios y expertos externos preseleccionados por el servicio general de contratación.
La denominación de actividad de "interfase" (NORA Y MINC) o “tercer espacio o bisagra” (ZILLER) como zona de intersección entre política y administración viene referida al nivel intermedio entre la decisión política y la actividad administrativa, como cometido de bisagra entre la zona política y la zona representada por los profesionales de la Administración. En ella suele adoptarse la decisión pública, pues la confianza política y la racionalidad técnica se entremezclan en proporciones diferentes según su mayor o menor participación en las diversas fases de la formulación o implementación de las políticas públicas.
Todo lo dicho hasta ahora en estas cinco entradas dedicadas al asesoramiento político conlleva la ordenación de este espacio de interfase, pero me temo que ni la artificiosa separación weberiana/wilsoniana, ni la pretensión de control político ex NPM sean válidas para resolver el desorden establecido. Ya la OCDE en 1997 propuso la separación entre la función política y la directiva, así como la disociación entre el diseño y la ejecución de las Políticas. Es obvio que esto no se ha producido, más allá de enjuagues formales. El camino para separar política de gerencia, implica una actual redefinición del paradigma weberiano/wilsoniano.
Una mayor autonomía y flexibilidad para los gerentes implica menor afección política y mayor independencia. Lo propio para el asesoramiento supone, en menor dosis algo parecido. Pero sin duda lo que hará respetable al asesor será su rol técnico, su autoridad epistemológica y deontológica, que conllevará incluso el cambio de políticos y la permanencia de los asesores en las células estratégicas de decisión, ya que éstos habrán sido seleccionados con criterio, por personas con capacidad de elegir.
Hasta que entremos en una dinámica similar a las de las células estratégicas, salvo honrosas excepciones que conozco, prefiero el asesoramiento externo o el de los funcionarios, para sacar al país de esta situación de colapso administrativo.

Asesores y asesorados (4): El apoyo a la decisión pública

Tanto el paradigma weberiano europeo como la concepción wilsoniana americana coinciden en la necesaria separación entre política y Administración, pero por mucho que se afine esta separación, de suyo mas ideal que realista, más teórica que empírica, no dejará de generar conflictos y fisuras entre los actores de las políticas al ocuparse espacios supuestamente reservados anteriormente a políticos o a técnicos. En cuanto a los modelos anglosajones así lo reflejo el trabajo de Peters “Funcionarios y políticos: el equilibrio cambiante (2000). Si bien nuestro modelo equipara a los eventuales como funcionarios, la realidad señala que son personal político que ocupan presuntamente el espacio del apoyo a la decisión pública. Esto es allí donde la utilización de diversos mecanismos y herramientas técnicas y organizativas para que el “decisor público” adopte la decisión con el mayor grado de racionalidad y optimización posible en el contexto de aplicación.
En el proceso de apoyo al “Decision-making” público, el asesor ha de valorar, tanto la capacidad inmediata de responder a una demanda, cuanto la potencialidad de hacerlo en lo mediato, por sí o mediante la utilización de diversas técnicas de gestión. En la interfase político-administrativa juega un papel determinante esta labor de apoyo y asesoramiento como función técnica y de análisis prospectivo, ponderando la racionalidad política hasta el condicionamiento a su viabilidad.
El apoyo a la decisión pública de un válido asesor consistiría sobre todo en la consecución del equilibrio entre el decisionismo ideológico y el tecnocrático, coadyuvar a tomar decisiones sabiendo, calculando, previendo y haciéndose cargo de las consecuencias, consecución de incrementalismo / innovación / transformación del status quo y el logro de la factibilidad política, haciendo técnicamente posible lo deseado políticamente.
Un estudio sobre la gerencia pública en Latinoamérica destacó, entre otros, estos déficits;
• El ingreso a la Gerencia no requiere requisitos de capacidad profesional.
• No están definidos los mecanismos de selección.
• No existe un organismo orientado a la formación de gerentes públicos
• No existe evaluación de rendimiento.
• Los cargos no son descritos ni evaluados, por lo que se desconoce su perfil y los requerimientos para su desempleo.
• No se determinan las diferencias de responsabilidad y complejidad entre los cargos.
• Desconocimiento de los factores e indicadores de una buena gestión.
• Los cargos gerenciales están sujetos al sistema de botín.
• Excesiva individualidad en los gerentes con predominio de la subjetividad y de la intuición en la toma de decisiones.
• Vulnerabilidad frente al tráfico de influencias.
• Resistencia ante los consejos y recomendaciones de especialistas.
Mutatis mutandi, nuestra situación doméstica no es muy lejana a esta dinámica en los gestores, y si resulta que la NPM pretendía controlar la Gestión Pública mediante una mayor implicación político, la solución está en políticos my avezados o en asesores muy capaces. El panorama refleja unos políticos no muy duchos, unos gerentes poco profesionales y unos asesores para prestar apoyo a la decisión pública que su propio status y dinámica hace que sean inservibles para controlar la implementación de las políticas vía gerencias públicas, resulta que tampoco son idóneos al efecto. El principal cometido de éstas funciones, bien de asesoramiento, bien gerenciales, es el de eslabón entre la decisión política y la función administrativa, el nexo armonizador entre el poder político y el poder administrativo, aunque esté a veces más próximo al primero que al segundo. Los directivos públicos cuando realmente ejecutan trabajos estratégicos, de proposición de Políticas Públicas, de desarrollo de alternativas o de gerencia de importantes recursos deben operar en ambientes políticos.
En síntesis todo apunta a que en realidad son los funcionarios, quienes realizan la labor de racionalidad/factibilidad de la decisión pública, pues los asesores de hoy están excesivamente apegados. Para Weber aquel que no tiene arrestos para decirle a sus superior “…o recibo esta instrucción o me voy…”, no es un líder sino un mísero apegado al cargo, tal y como con antelación indicaría Bismarck.

jueves, 25 de agosto de 2011

Lo que buscaba Confucio y siguen haciéndolo otros muchos

Dicen los viejos del lugar que Confucio al dejar su cargo público en el reino de Lu se dedicó a viajar por diferentes territorios impartiendo clases y esperando en vano que algún otro príncipe le permitiera emprender reformas. En el año 484 a.C., tras la frustración que supuso la búsqueda de un gobernante ideal, regresó por última vez a Lu dedicándose a comentar a los autores clásicos.
Las enseñanzas de Confucio se enmarcaron en el ámbito de la filosofía ética, moral y política, considerando que los propios actos externos de las personas se basaban en las cinco virtudes (bondad, honradez, decoro, sabiduría y fidelidad).
Después de la muerte de Confucio surgieron dos escuelas importantes de pensamiento: una que acentuaba la bondad innata de la naturaleza humana, que podía envilecerse por el propio esfuerzo destructivo o un ambiente perverso. La otra escuela sostenía que las personas nacen con una naturaleza perversa pero susceptible de regenerarse gracias a la educación moral.
La verdad es que llama la atención que esto fuera ya dicho cuatro siglos antes de Cristo, en la época de las pirámides. Esto que fuera dicho con anterioridad a Sócrates y Platón, y mucho antes del debate Hobbes-Rousseau sobre la naturaleza humana, sigue siendo el dilema. Este debate sobre la bondad/maldad fue objeto de discusión científica recientemente en un programa de Redes. Es más, me temo que es de una rabiosa actualidad para los acontecimientos recientes de toda índole, sobre todo los políticos y los religiosos, por no meternos en ramas más específicas del pensamiento como la psicobiología o la sociología del comportamiento.
No me extraña que Confucio dejara de buscar políticos ideales, ya que la política no es un terreno para muchas complacencias, aunque este sea el locus natural para preocuparse por el bien común. Menos aun me extraña la frustración de Confucio si se dedicaba a hablar a los gobernantes de la bondad de las cinco virtudes. Otra cosa es una lección de economía en una hora alcance de cualquiera. Si en las diferentes asociaciones pro-bono (sindicatos,iglesias,Ongs, asociaciones…) el hombre muestra sus miserias humanas, qué ha de pasar en la política, reino de la lucha por el poder.
No es tiempo ni país para la filosofía, aunque ésta para muchos nos parezca más necesaria que nunca. Los acontecimientos no nos permiten parar a pensar, y si no pensamos avanzaremos, aunque tal vez equívocamente. Históricamente mientras unos se decían a trabajar y a producir, otros se dedicaban a rezar y filosofar, porque para ello había que tener el estomago lleno. Ahora los que lo tienen, se dedican a aplaudir a líderes, piensen estos acertadamente o no. Salvo honrosas excepciones que sí se dan por ejemplo en el campo de la religión.
Posiblemente el dilema eros-thánatos no tenga solución científica, pero sí quisiera pensar que la moral, la economía y la política tiene espacios muy comunes y de semejante respuesta, respecto a las tendencias egoístas, miedosas, insolidarias que estamos viviendo en este nuevo milenio.
Me parece que el dilema de Confucio y otros, se debe resolver de común acuerdo, estableciendo mínimos de consenso sobre la cuestión en los campos científico, político y religioso. Creo que la Ciencia administrativa ha sabido resolver el debate en torno a la idea de bien común y la policía, en no pocas ocasiones y así se ha ido progresando socialmente.
A ver si encontramos al menos alguna solución de consuno entre las diversas ciencias sociales, mientras los actuales confucios siguen encontrando al gobernante ideal. Supongo que encontrado merecerá su clonación, o al menos que la Ciencia administrativa sepa aprovechar para su formalización e insitucionalización.

Sobre municipios y provincias (y 2)

El Ayuntamiento es al municipio lo que la Diputación a la provincia. Es decir órganos de gobierno y administración a los que la Constitución en sus artículos 140 a 142 le dota de una naturaleza corporativa y representativa. Cualquier alteración de ese estatus constitucional requerirá de medidas de reformas habilitantes para alterara lo que dice el texto constitucional. La creación de agrupaciones de municipios diferentes de la provincia, está literalmente establecida en la Carta Magna.
Si se quisiera suprimir las Diputaciones como el órgano de gobierno provincial, debería modificarse el texto constitucional, pero si se quisieran modificar los límites geográficos para agrupar dos provincias, no haría falta. Quiero señalar con esto que no todo lo que se pregona es posible legalmente sin cambios en la CE o en normas básicas o autonómicas. Otra cosa es la oportunidad de alterar el sistema de gobierno provincial.
Un panorama parecido al que puede observarse en la vecina Francia, (esto puede verse muy bien en la región Midi-Pirinees, Normandía o alta Saboya) con un núcleo principal de población precedido, seguido o rodeado de núcleos más pequeños unidos por rotondas u otras soluciones con unidades de servicios interpoblacionales. (Superficies comerciales, instalaciones deportivas, centros de servicios públicos…) con conurbaciones que configuran la trama urbana, no requeriría de demasiados cambios. En realidad tampoco cambiaria mucho el espacio geográfico actúalo determinadas dinámicas político-administrativas existentes.
En la Francia de Mitterrand en marzo de 1982 el Parlamento francés votó la primera ley de descentralización, si bien en el marco de un estado unitario y no federal y esto debe tener muy en cuenta, habida cuenta el modelo cuasifederal que supone el estatus actual de España.
La racionalidad de las medidas en el marco de reducción de déficit público, ahora más necesarias habida cuenta la reforma de la CE en ese aspecto, estaría, hoy por hoy más por fórmulas asociativas y la supresión de instancias y funciones políticas superfluas. A mi modo de ver no se trata tanto de si necesitamos o no a las Diputaciones, sino a sus funciones u organización. Sustituirlas por otros órganos autonómicos n conduce a nada. Lo que hay que analizar es una configuración organizativa racional que combine eficacia y eficiencia. En cuanto a nuestra CV me parece que debe partirse de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana y reorganizar conforme a sus instrumentos, como es el Régimen de gestión compartida para municipios entre 500 y 1000 habitantes, la supresión de municipios, la división comarcal o las diversas fórmulas asociativas municipales (mancomunidades , consorcios …).
No puede obviarse que existen ya instrumentos de racionalidad en la actualidad como las propias mancomunidades, la ley de coordinación de policías locales y ya pocos se acuerdan de aquel Decreto del Gobierno Valenciano de 28 de octubre de 1985) sobre las Demarcaciones Territoriales Homologadas como referencia para la descentralización administrativa de los diferentes servicios autonómicos, y que habrá de servir como referencia empírica para la comarcalización de iure.
Como en muchas de las disfuncionalidades en la gestión del estatus del bienestar, el problema es más de tentación de instrumentalización política que de gestión (vg. Muchas de las mancomunidades se crean por afinidad política)
Se trata de evitar dobles instancias y funciones innecesarias de las Diputaciones con su lógica disminución presupuestaria. Buena parte de las competencias actuales puede hacerse,desde una perspectiva meramente técnica por las Direcciones Generales de Administración territorial de las Comunidades autónomas, en el marco de una comarcalización inmersa de una dinámica de mayor descentralización administrativa y no de autonomía política provincial y regional. En este aspecto resulta más interesante mirar al modelo francés que al italiano.

Sobre municipios y provincias (1)

El pasado día 24 de este mes de agosto la edición de ABC de la Comunidad Valenciana recogía el debate sobre la las medidas de acción en materia de régimen local vistas las propuestas italianas, reflejando que la «solución italiana» eliminaría el 40% de los municipios valencianos. Dicho artículo que ahora transcribimos literalmente, merece un comentario adicional.

La necesidad de racionalizar la Administración Pública ha llevado a los dos grandes partidos de la Comunidad a centrar los primeros compases de la precampaña en las medidas de ahorro. Entre las propuestas que ha lanzado el PSPV se cuenta no solo suprimir las diputaciones, sino también estudiar la posible reducción del número de municipios.
La Comunidad cuenta en la actualidad con 542 localidades. La traslación de la solución adoptada por el primer ministro italiano, Silvio Berlusconi —suprimir directamente los ayuntamientos de menos de 1.000 habitantes— afectaría al 40% de las poblaciones valencianas, que se verían reducidas a 331. Por provincias, la más afectada sería Castellón, donde predominan los pequeños núcleos de población: pasaría de 135 a 50 consistorios. Por su parte, Valencia perdería 77 localidades para pasar a tener 189, y Alicante vería suprimidos 49 de sus 141 municipios.
Cambios legislativos
Según explica el abogado especialista en Administración Pública Javier Pinazo, la supresión de municipios —que se unirían a otros núcleos de población más importantes, o entre ellos—, implica modificaciones en la Constitución, pero también «en las leyes de régimen local», tanto la básica como la autonómica (aprobada en 2010). Asimismo, se verían afectadas otras normativas sectoriales, «como la de haciendas locales».
No obstante, la reordenación municipal de la Comunidad es plausible, y de hecho, la Ley de Régimen Local de la Generalitat sienta las bases para acometerla, con «el régimen de gestión compartida para municipios de entre 500 y 1.000 habitantes». Pinazo apuesta también por potenciar la segunda descentralización a través de la comarcalización, y recurrir a las «diversas fórmulas asociativas municipales».
En cualquier caso, este experto considera que la mejor fórmula para acometer una eventual reorganización de los ayuntamientos no pasa por copiar el «modelo Berlusconi». Pinazo advierte de que «no puede generalizarse una proporcionalidad entre la población y el número de municipios», ya que deben tenerse en cuenta aspectos como «la historia, la geografía o la cultura».
En cuanto a la morfología del nuevo mapa municipal, «se asemejaría al modelo de regiones francesas como Normandía o Alta Saboya», explica Pinazo: un núcleo principal de población rodeado de otros menores, con unidades de servicios interpoblacionales (superficies comerciales, instalaciones deportivas, servicios públicos...) en las vías de unión. «No cambiaría mucho el espacio actual», explica.
El artículo puede verse en http://www.abc.es/20110824/comunidad-valencia/abcp-solucion-italiana-eliminaria-municipios-20110824.html

lunes, 22 de agosto de 2011

Dinámicas de cambio en el Empleo Público (y 2)

En el 2005 en el monográfico sobre “La nueva gestión pública” de la Revista internacional las políticas sociales, el profesor D. Giauque hizo su su aportación en torno a la gestión de los recursos humanos y modernización de las Administraciones Públicas ya daba cuenta de determinadas dinámicas de propuesta o experimentadas. Al socaire de la caja de herramientas de la NPM puede observarse que el status del funcionario ha sido cuestionado, reformado o incluso suprimido (vg. la reforma italiana de 1992). Igualmente se ha observado una generalización a la reducción de efectivos (en USA del periodo Clinton se suprimieron 272.900 empleos y en UK se eliminó un 30% de modelos de función pública en un periodo de 15 años). El Gobierno finlandés también instauró un programa para recortar entre 4.000 y 8.000 trabajadores públicos de la capital a las regiones hasta. Holanda recortó su plantilla en 12.800 personas a través de una reforma de 2008.
Otras de las experiencias han sido las relaciones a tiempo parcial y de carácter temporal. Los sindicatos han ido perdiendo fuerza sobre todo por la novedad que ha supuesto la personalización e individualización de las condiciones de trabajo, que determinan en función de ellas una posterior evaluación.
Se critica en cuanto al HRM la dualidad de dos sectores; unos sometidos a un centralización-generalización de sus condiciones de trabajo y otro, sometido a condiciones particulares. Esta individualización de las condiciones de trabaja supone una revolución en sí misma, si bien la falta de medios financieros para hacerla eficaz, hace pronosticar su debilidad. Ya he tenido ocasión de pronunciarme sobre la cuestión de la evaluación del desempeño en cuanto a nuestra LOGFPV, habida cuenta de la falta de medios de todo tipo para su implementación y beneficio. No hay más que morar las experiencias comparadas al respecto. En todo caso la puesta en marcha de cualquier modelo del que no puedan ser aprovechadas sus ventajas comparativas, no hace más que aumentar la confusión y el desorden.
Las crisis siempre provocan la necesidad de reflexionar, y en este caso observamos coincidencias entre nuestros expertos domésticos y aquellos allende fronteras. La cuestión parece que estriba en cómo poner el cascabel al gato en las materias de productividad y flexibilidad. España lo tiene bastante difícil con una legislación de transito, confusa e incompleta en enfrenta además al hecho sorprendente de que desde el comienzo de la crisis en 2008, la plantilla del sector público ha crecido el 10%, hasta los 3,2 millones de trabajadores, según la Encuesta de Población Activa (EPA), lo que supone que el 21% de los empleados españoles trabaja en el sector público.
El citado Giauque habla de favorecer el desarrollo de unos implantes modernizantes, que integren reflexiones a considerar antes de llevar a cabo los cambios: debo entender que de alguna manera sirvan de incubadora o de mecanismo de ensayo-error antes de implementarse generalmente o de manera indefinida. O esto o la nada, ante las naderías de los cambios gatopardistas, pues ya diría Ignacio de Loyola que en tiempos de desolación, no hacer mudanza
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Dinámicas de cambio en el Empleo Público (1)

Un periódico nacional a finales de de julio se hacía eco de opiniones de expertos sobre las propuestas de cambio en lo atinente al Empleo Público. Con el título “Que al funcionario le cunda más” el reportaje señalaba que España no tiene más empleados públicos que los demás países avanzados, pero el sistema apenas favorece la productividad y se cuestiona la posibilidad de su flexibilización. En nuestro país el crecimiento del salario medio en el sector público fue durante muchos años superior al del conjunto de la economía; en España la factura salarial del empleo público es superior al de la media de la OCDE, y la jornada del funcionario español es la más baja de toda la Unión.
En a la dinámica de reformas estructurales, se coincide en lograr el aumento de la productividad de la función pública a través del trabajo por objetivos, la flexibilidad o la movilidad. Los recortes salariales además de en nuestro país se han dado en Portugal, Grecia o Irlanda, y en breve Bélgica, la República Checa y Eslovenia, mientras han optado por la congelación salarial Francia y Reino Unido.
En el seno de la OCDE, de los 29 países que en diciembre de 2010 habían elaborado algún plan de consolidación fiscal, 20 optaron por reducir el salario de sus empleados, 15 por reducir su plantilla y cinco por reorganizar la Administración o por varias de estas medidas a la vez. Varios países de la UE han decidido reformar el cuerpo de empleados públicos, en especial Alemania, Finlandia y Holanda. En Alemania, en septiembre de 2005 el Gobierno central, los länder y los sindicatos acordaron una reforma para instaurar horarios flexibles y un sistema retributivo basado en el rendimiento y la experiencia. Se facilitó la movilidad de los trabajadores de una posición a otra, aun sin su consentimiento. Se en establecido periodos de prueba de dos años y un sistema de bonus e incentivos de hasta el 10% del sueldo. En Holanda, las diferencias entre los sectores público y privado han ido desapareciendo, de forma que ambos tienen hoy unas condiciones muy similares, y en Irlanda se han flexibilizado el sistema de contrataciones.
En España y en el 2006 el Círculo de Empresarios publicó un trabajo que señalaba que si en 1980 la productividad de los sectores público y privado era similar, en 2003 la brecha se había abierto hasta una diferencia del 4,7% del PIB.
Los expertos indican varias propuestas, entre ellas las del gerente de la Diputación de Barcelona y profesor Boltaina i Bosch quien recuerda que la productividad apenas está desarrollado salvo en algunos cuerpos como Hacienda o la Seguridad Social. Sobre la flexibilidad opina que la ley da muchas herramientas, aunque seguramente no las suficientes. El problema es que instaurar criterios de flexibilidad cuesta mucho y todavía está muy verde.
Indica valientemente que en España tal vez deberíamos replantear la relación vitalicia del funcionario, si bien ello merece un concienzudo estudio, aunque previamente habría que realizar un cambio en las pruebas de selección, en las que más allá del ejercicio memorístico se valore la experiencia en el sector privado.

Bueno,bonito y barato

En las entradas de 5 de enero de 2010 ‘Repensar planteamientos en la gestión pública de hoy’ y en la de 23 de junio de 2010 ‘Propuestas para la crisis en el sector público’, señalé la necesidad de ordenar el sector público local y autonómico valenciano, conocidas las disfuncionalidades de la praxis administrativa derivada de ellas. Concretamente dije que “en nuestra comunidad valenciana se echa de menos una regulación ad hoc del denominado sector público. Precisamos de una suerte de ordenación normativa tal y como se ha hecho en la administración estatal con la LOFAGE y la Ley de agencias. No necesitamos técnicas gerenciales del sector privado sino directivos públicos formados en gestión pública además de sus áreas específicas de intervención”.
A mí me parece que este caos ha hecho que nuestra comunidad haya sido todo muy bonito, dando ocasión y lugar para fomentar la amistad que deriva de la sana practica del clientelismo, el amiguismo y el nepotismo.
Al nuevo gobierno valenciano parece que no le resulta tan bonito el estatus anterior que pretende reformar con el anunciado anteproyecto de ley del Gobierno y del Sector Público. La ley de 1983, como ha sucedido con otras normas autonómicas se va a ver fundamentalmente reformada, en lo que hace a que todo ya nos sea tan maravilloso y sobre todo para que algunas realidades se regulen. Se anuncia nuevas sobre los contratos blindados – prohibidos en la AGE desde hace bastante tiempo - ,equiparación de salarios en los directivos, publicación anual de plantillas, control de la gestión por la Consellería de economía , supresiones y fusiones de entes, regulación de las Agencias, normas para el personal laboral. Pero sobre todo, por fin se ha reconocido la necesidad de un marco general unitario y armonizador de las reglas de funcionamiento siguiendo el esquema ‘one size fits all’
Sea muy bienvenida la iniciativa, parece que empezamos a gobernar, pero muy largo me lo fías, señor. Dos años para esta tarea me parece mucho aunque sea comprensible dado el caos que me temo exista. No hay mucho tiempo, vista la situación de las arcas públicas y que a pesar de los cantos de sirenas en dos años apenas se han suprimido siete entidades, existiendo ahora un total de 130. Espero que no se trate de otra treta gatopardista, y el final sería muy feliz si en esta reordenación se depuraran responsabilidades de todo tipo, pues seguro que en dos años da tiempo para pedir la opinión a la Sindicatura de Comptes o la Fiscalía sobre algún por menor no aclarado por gestores.
Ya señale la necesidad un sistema coherente y racional entre el modelo de empleo público y la configuración de la organización administrativa. Espero que todo se complemente con una Dirección Pública Profesional, y que la gente del partido inepta a estos efectos, se dedique a organizar mítines y demás expresiones culturales e ideológicas muy legítimas
Más vale tarde que nunca. Si a partir de la nueva ley ya no será todo tan bonito, quizás, sí mas bueno y barato.