miércoles, 27 de marzo de 2019

Gobierno político y económico del Reino como Ciencia de Gobierno y Administración Pública premoderna genuinamente española: La Política para Corregidores y Señores de Vasallos, en tiempo de paz, y de guerra de 1595( y 2)

El contenido  del   Gobierno político y económico del Reino  es materia político-administrativa  equivalente  al de la foránea policía posterior pues bajo la denominación se estudiaban todas las cuestiones afectantes a la mejora de la actividad económica, desde la agricultura hasta la instrucción y que sería equivalente a la idea posterior de Administración Interior de Von Stein.  Santayana Bustillo en 1742, diría que como competencia propia (…)pertenece pues al gobierno político y económico de los pueblos, a los Ayuntamientos o a los Concejos de ellos y tan privativamente, que no habiendo queja de parte o instancia fiscal, no pueden las cancillerías o audiencias entrometerse en estos asuntos (…)

En la "Política para Corregidores" nos diría el autor sus consejos acerca de las cualidades, virtudes, requisitos para ejercer el cargo municipal así como las habilidades y exigencias para el mejor desempeño y el contenido de este . Se contienen afirmaciones - unas denostadas por el tiempo y otras de notable actualidad – de las que destacamos  las siguientes citas;

I)               Requisitos

(…) El amancebado público no puede ser regidos, ni vale su voto(…)



(...) Fadrique Furio, y Bartolome Filipe, dizen, que en los Reyes es agradable y conveniente la hermosura del rostro, y la compostura y perfecion de los miembros, para que hagan su persona y presencia verdaderamente Real, y venerable, porque con ella prometen justicia, fortaleza, templança, magnanimidad clemencia, y las demas virtudes, y son amados, y ganan autoridad: y assi dize el refran, Tiene gesto de un Rey (...). 



 (...). Y en las leyes antiguas de los Godos de España, do se trata de los cavalleros de la Vanda, se dize: Ca home de mala catadura, no puede fazer buenas obras  
… Lo mismo se puede dezir de los eunuchos, que el vulgo llama capones, porque demas que comunmente son de malas y aversas condiciones y costumbres, no son, como dize Luciano, hombres ni mugeres, sino como la corneja, que ni es cuervo, ni paloma à cuya vista causa mal aguero: assi estos sin la barba larga, y la grave presencia, esperada para aprender, y obedecer. De lo dicho se infiere, que los Corregidores no han de tener estas ni otras deformidades, ni alguna dellas (…)

II) cualidades, virtudes, habilidades

(…) No es de maravillar que yo divida en el Corregidor la sabiduría de la ciencia, pues ello es en si diverso: porque la ciencia es para juzgar,y la sabiduria,ò prudencia, es para governar ( dos cosas que la dessean muchos, y les alcançan pocos ) Algunas vezes se confunden y toman estos vocablos uno por otro (…) 



 (...) Y es mayor defeto la ignorancia en el juez para hazer justicia, que la covardia en el soldado para la guerra: porque esta se puede emendar, y remediar con el esfuerço y valentia de otros, y la ignorancia no se puede curar, ni suplir, sino con deprenderse lo que no se sabe.
No tan solamente querria yo que nuestro Corregidor fuesse docto en la ciencia legal, sin la qual, como dize Justiniano, no se puede administrar bien la justicia, pero tambien, si fuere possible, en las otras ciencias y artes liberales: como quiera que siendo de todo punto ignorante dellas, hallarse ha muy atajado en la variedad de cosas que cada dia ocurren en los goviernos y administracion de justicia .
…  no sería inconveniente que impida el dicho cargo, ser el Corregidor indocto en los derechos; y aun por las leyes de Partida puede serlo,aunque no sepa leer ni escrivir, como tenga consigo assessores, o Tenientes, por el consejo de los quales despache los negocios: y por esso en caso que el Corregidor no tenga noticia de los derechos deve acompañarse con Tenientes que sean bien enseñados en la ciencia legal, para que no yerren con la ignorancia en el distribuir de la justicia, según a las dichas leyes de Partida, y otras de la Recopilacion, (...).

(…)No puede dexar de sentir en esta parte en nombre de toda la republica el gran descuydo, y no se si es malicia, que muchos Corregidores tienen en acompañarse con tenientes idiotas, quo totalmente carecen de ciencia, y de experiencia, y entendimiento: y esto, o porque son amigos, o deudos dos, y allegados, o estan rogados los Corregidores, o por ventura dadivados, o engañados con falsas relaciones, o porque creen que no les iran à la mano en todo lo que quisieren desatinar, o por otros particulares intereses (…)

 (…) porque entre los hombres, son los mas levantados y que mayores cargos sostienen, los Principes, y los Governadores de las Republicas) es cosa necessaria,que elijan y tengan consigo muy buenos consejeros y assessores, en cuyos juyzios y consejos, como sobre fundamentos estables y fuertes, se apoyen y afirmen sus hechos.

 (…) estando obligados los Corregidores y los Regidores diputados del ayuntamiento, y los otros Alcaldes que no son letrados, à tener Tenientes y tomar assessores para determinar las causas, que estarán obligados à pagar los daños causados à las partes por sentenciar mal sin assessor, y que sera nula la sentencia que sin consejo dellos dieren (…)

 (…) el consejo no se ha de pedir, segun dize San Gregorio, à nuestro coraçon (al qual à las vezes sus apassionados afectos engañan) sino à los fieles amigos, que tienen calado y entendido por los exteriores, lo que passa en nuestros coraçones, y que estos sean hombres virtuosos, y de buena fama, segun la ley de Partida (...).

(…)A la Republica conviene que el Corregidor no sea codicioso, y pues assi es, no sea todo su estudio buscar mañas como ganar y llevar dineros. A la Republica es provechoso que el Corregidor no sea negligente, y por esto le conviene que entienda en estudiar lo que deve proveer, y el orden que en ello deve tener. Al bien publico es necessario que el Corregidor no sea negligente, y assi le conviene que no duerma de dia, y que ronde y vele de noche: por el dia despache y determine los pleytos y cosas dudosas, y de noche no consienta que se hagan hurtos, ni fuerças, ni otros maleficios por los malos, que aman la noche para encubrir sus maldades. A la Republica es util que su Corregidor sea fiel y verdadero, y segun esto haga su dever, sin engaño, ni perjuyzio de tercero: y sobre todo nunca se ocupe sino en proveer la que faltare, da forma que en la buena gobernación nunca aya falta. Y no solamente ha de cuydar en que el estado de la Republica sea felice y prospero de presente, y por el tiempo de su Oficio, sino tambien para lo de adelante.

III)           Contenido funcional

(…) Tome las cuentas à los que administran bienes de su Republica: visite los terminos: restituya los bienes concegiles: castigue los pecados publicos: defienda la jurisdicion Real: haga las audiencias publicas: nunca se enfade en oyr las partes: en qualquier tiempo que   sea, despache los presos: haga alimentar los pobres: destierre del lugar los vagamundos, o reduzgalos à que trabajen. Concorde las enemistades y vandos, è impida las questiones y renzillas: castigue las injurias y testigos falsos: honre los buenos y virtuosos: reprehenda los traviessos y viciosos: no permita que el poderoso como al pobrezillo, antes à todos tenga en igualdad, teniendo en el buen tratamiento de los subditos todo respeto à las calidades de las personas. No sean parciales, ni cohechen, ni baraten la justicia, ni lleven derechos demasiados (…)

Cfr.
Entrada al blog   16.01.2014 Revisitando la historia y el pensamiento administrativo (y2): Ahora el posterior castellano.
Pinazo Hernandis, J. 2019, “Sociedad, Gobierno y Administración: Una historia administrativa en   ‘Monográfico sobre  Sociedad, Gobierno y Administración’,  Anales de la Real Academia de Cultura Valenciana nº 94, Valencia,pp.9-29, 2019.
Santayana Bustillo, L Gobierno Político de los pueblos de España y el Corregidor y el Alcalde y Juez de ellos, 1742.
Prólogo de X. Fähndrich  a Politica de Corregidores
 http://www.estrategialocal.com/_es/libros_y_manuales/

Gobierno político y económico del Reino como Ciencia de Gobierno y Administración Pública premoderna genuinamente española: La Política para Corregidores y Señores de Vasallos, en tiempo de paz, y de guerra de 1595(1)

Aunque en enero de 2014 ya nos ocupamos de este autor, otros aspectos nos inspiran a sacarlo de nuevo de las estanterías dado el convulso y esperpéntico mudo político.   En 1595 se publica  "La Política para Corregidores y Señores de Vasallos, en tiempo de paz, y de guerra” escrito por Jerónimo Castillo de Bobadilla, Licenciado en Derecho por Salamanca, Teniente de Corregidor de Badajoz, Corregidor de Soria y Guadalajara.
Para la Ciencia de la Administración  es de mucho interés no sólo el contenido político-administrativo sino también la utilización de   la expresión ‘ciencia’ en un sentido premoderno equivalente a conocimiento teórico y que junto a la experiencia y el entendimiento son contrapuestos a la ignorancia. Conocimientos propios o de  otros que   exigía Bobadilla para ser buen  Corregidor castellano. Esta figura fue  instaurada en el siglo XIV en Castilla por las Partidas del rey Alfonso X y extendida a los reinos de la Corona de Aragón tras la guerra de sucesión  y estuvo vigente  hasta el Real decreto para el arreglo provisional de los ayuntamientos del reino de 1835 en el que se instauraron los Alcaldes como gestor político ordinario de los Ayuntamientos comunes y el Corregidor como figura extraordinaria para grandes ciudades, según lo que sigue;
 (…) Articulo 1º) Los ayuntamiento» de la Península é islas adyacentes se compendran:
De un alcalde.
De uno o más tenientes de alcalde donde lo exija el vecindario de la poblacion.
De cierto numero de regidores, según el respectivo vecindario de cada pueblo.
De  procurador del Común (suerte de Defensor del Pueblo)
En Madrid y demás capitales de ciudades en que el Gobierno lo estime conveniente habrá un corregidor, nombrado por S. M, que será presidente del ayuntamiento.
En art 36 decía que  Los  corregidores de los pueblos que S M. tenga a bien nombrar conforme á lo prevenido en el artículo 1º y  los alcaldes, son las autoridades encargadas por  del gobierno inmediato de  los pueblos (…)

La Política para Corregidores fue   fundamental como obra  sistemática, formativa y de gran impacto y divulgación, calificada de inequívoco tratado de Ciencia de gobierno anterior a los primeros foráneos (Clapmarius, 1605, Turquet de Mayerne, 1611 o Seckendorff, 1657). Calificada como joya de la literatura politológica y detallado manual de más de 1350 páginas para ejercer con éxito las funciones del equivalente al Alcalde.  Best Seller durante dos siglos fue reimpresa ocho  veces desde 1608 hasta 1775
El libro detalla  todas las funciones del Corregidor  y describe  las competencias y responsabilidades de otros cargos públicos con los que debe relacionarse: teniente de corregidor, regidor, juez...,contemplando las  perspectivas  política, legal y social de las funciones del Corregidor con gran exactitud, participando del criterio de la inexcusabilidad de los estudios jurídicos para el desempeño de oficios que llevan aparejada la jurisdicción.
Téngase muy en consideración que la autonomía por segregación de lo judicial iniciada en 1713 en Prusia se produjo también en España -Real Decreto de 2 de abril de 1717 - (Novísima Recopilación, 1. V, Título II, Libro III) dando lugar a la Administración civil interior y que bajo el nomen de “Gobierno político” se segregaría de los asuntos de justicia y economía con la doble figura de Intendentes y Corregidores, aunque posteriormente la intendencia provincial se ocupara de la Justicia, Policía, Hacienda y Guerra  (Ordenanza de 13 de octubre de 1740).
Como hemos señalado al respecto (…) Muestra en Valencia de los conflictos de jurisdicción es la Real Orden comunicada al Consejo en 22 de marzo de 1792, en la cual, con motivo de estar conociendo la Real Audiencia de Valencia de un recurso hecho contra las providencias de la Junta de Policía respectivas a unas casillas o covachuelas unidas a la iglesia parroquial de los Santos Juanes se mandó prevenir a la Audiencia no embarazase las operaciones de la Junta y que cuando las obras de policía se acordasen por esta, si hubiese denunciaciones, o se pusiesen estorbos contra ellas, se traten primero en la misma Junta los medios de allanar las dificultades, sin formar procesos judiciales ni usar de providencias contrarias al decoro de la Junta y utilidad pública (…).

viernes, 8 de marzo de 2019

Los Arthasastras (y 2): Por su contenido ‘El Príncipe’ de Maquiavelo, un inocente libro


2)  Cuestiones sobre la función  administrativa  se determinan (libro  )  como  control de la  administración,  mecanismos de control del gasto o sobre inspección de los servidores públicos

A)  Control de gasto:
 - Las multas son el resultado a las malas conductas administrativas y financieras.  
- Utilizar el dinero gubernamental y de la tesorería para el interés propio es delito.
- El indulto se dará en casos donde el responsable haya cometido un acto o gesto  insignificante, aunque tendrá que retribuir a los directores de manera generosa.
- Se consideraba una cuarenta formas distintas de  desfalco
-  Aquellos que aumentaren los  gastos o disminuyeren los  ingresos también serán sancionados.
- Todas las operaciones tienen que quedar registradas y comprobadas. Se deben acreditar los resultados de las empresas correctamente, a tiempo, y aportar la contribución que corresponda. También se debe probar a qué se destinan posteriormente esos fondos.
- Se castigará con multas a todas aquellas actividades que no cumplan con sus aportaciones a la Hacienda, a las mentiras, las desviaciones...
- Todas las personas involucradas en una sospecha de desfalco serán interrogadas por separado.
-  Se hará una proclama en público con el supuesto defraudador para que, si alguien ha sufrido un engaño por su parte, pueda confesarlo y recibir una compensación igual a la pérdida  sufrida.
- Se premiaba  los informantes del desfalco comprobado y en caso de ser incierto recibirán un castigo sin absolución posterior.

B)    Inspección del comportamiento de los servidores públicos:
- Los servidores públicos serán vigilados a diario, a que se considera que el hombre tiene un carácter vulnerable y también los directores de todos los departamentos.
- Los servidores que dupliquen los ingresos serán recompensadas.
- Multa a las personas encargadas de administrar en el caso de prestar atención a asuntos  sin competencia.
-Cada departamento cuenta con un oficial en jefe que debe controlar  exhaustivamente el trabajo individual y del departamento en su conjunto, y el coste y los gastos que suponen, prestando especial atención a las personas corruptas.
- El error en el trabajo, fruto de la falta de atención, suponía  el pago de una multa equivalente al doble de la paga diaria sumado al gasto que su error haya provocado.
-  Para controlar la aportación del servidor inspeccionado, el espía puede lícitamente seguir de cerca su propiedad privada, a su familia, a sus amigos, a sus consejeros.
- Los jefes de departamento no serían muchos ni se mantendrían un tiempo excesivamente largo en su posición.
- Entre los militares se buscarán personas honestas para ser espías y vigilar a los empleados públicos.
- Para evitar que los servidores públicos se apropiasen del dinero del gobierno, se les iría cambiando de posición constantemente.
- La vigilancia se daba de forma constante y reiterada dentro de este sistema.
- Aquel que crea una pérdida al Rey, deberá reponerla. En el caso contrario, aquel que incremente sus ingresos, será recompensado con un puesto permanente.
- Se supervisan también a las  personas pródigas, manirrotas  o tacañas.

Como tratado de gobierno político,   se establece una soberanía absoluta  en  el rey, al que el pueblo debe sumisión y tiene que proteger, sin embargo este también tiene unos deberes para la realización de sus funciones de manera correcta y debe seguir una conducta determinada. El mismo Max Weber en su   El Político y el científico  califica  a los Arthasastra como expresión del maquiavelismo radical, resultándole el Príncipe algo perfectamente inocente.
Como Manual de organización administrativa  cuesta pensar que en el contexto histórico-geográfico del S. VI-IV a.C. hubiera una Administración estructurada y formal para dar cabida a  tanta actividad, y como también nos ha parecido siempre en el contexto de los grandes tratados de policía, posiblemente estos manuales mostraran más un desideratum normativo que el reflejo de una realidad, que por ejemplo sí ha sido contrastada en el marco de la Administración imperial   romana  de Octavio Augusto.  

Los Arthasastras (1): estudio escrito más antiguo sobre la política y la administración

Los Arthasastras indios, no son el resultado de un trabajo aislado, sino de una escuela que produjo textos durante los siglos VI al IV a.c. Se conocen los nombres de algunos de sus autores, cuyas obras conforman la totalidad de la obra. El único libro que se conserva, el de Kautilya (siglo IV a.c. hacia los años 32), sobre el que Weber en El Político y el científico  califica  como expresión del maquiavelismo radical, resultándole el Príncipe como perfectamente inocente. La obra de Kautilya fue difundida por Shamasastry a principios del siglo XX, constituyendo esta una síntesis de otros muchos Arthasastras, escritos con anterioridad.
Probablemente a través de Persia, con la que la India tuvo intenso contacto, estos estudios se convirtieron el libro de consejos o Anzards Iranius, los que luego contribuyeron, con otras fuentes, a la creación de los libros musulmanes de Administración en la literatura de Espejo de Pincipes del S. VIII que sería de notoria influencia en nuestro Specullum Principum del S. XIV-XVI.
 El propio autor menciona que (…) Este Arthasastra, o ciencia de la política, ha sido elaborado como compendio de todos aquellos Arthasastra que, como guías de los reyes para adquirir y mantener la tierra como riqueza (artha) fueron escritos por antiguos maestros (…). La obra, se integra por quince libros en torno a la política, la economía, la diplomacia, el arte militar y la administración, la cual desarrolla en el primer capítulo, en forma parcial, en el capítulo segundo. Como un manual del arte de gobernar, contiene consejos relativos a las estrategias, tácticas, estratagemas, métodos y técnicas a través de las cuales se consigue y conserva el poder y se logra el máximo rendimiento de los funcionarios imperiales. 
La Revista de Administración Pública de México dedicó su número 54 de 1983 a esta obra con reproducción literal de su contenido, del que merece destacarse lo que sigue;
En el Arthasastra, a lo largo de sus libros se habla fundamentalmente sobre dos ámbitos en aquel momento unidos sin complejos para el mismo propósito de preservar el poder, Gobierno y su administración

1)  Cuestiones sobre el  ‘ejercicio de la política’; desde cómo elegir los ministros, los consejeros o los sacerdotes o la regulación de determinadas funciones directivas (elefantes, barcos,caminos, producción agrícola,armería, minas,caballerizas… ). Por ejemplo en cuanto al director de comercio  quien debe cerciorarse de la demanda o ausencia de demanda, del precio de varias clases de mercancía, de la hora adecuada para su distribución, centralización, compra y venta. Se regula la protección de artesanos y comerciales así como la intervención pública en la economía con la propiedad del rey  y confiscaciones.
Como si fuera un clásico tratado de policía del XVIII también se habla del orden social abordando cuestiones como el del matrimonio, hijos, desavenencias conyugales, herencias, trato sexual con mujeres inmaduras y hasta la prostitución. Éstas,  bajo la supervisión del director de prostitutas ejercerán su función bajo  una regulación de derechos (derecho de sustitución o sucesión, quienes pierdan al belleza serán enfermeras, las ancianas trabajaran en la cocina o almacenes reales,si son forzadas o menores será castigado el autor   ) y deberes (pago de licencia para las extranjeras, pago de un parte de sus ganancias al Rey -un día por mes-, otorgar sus servicios a los designados por el Rey o a quienes hayan pagado previamente  o asesinar espías extranjeros.
El rey se ocuparía de mantener los débiles (embarazadas, sus hijos, ancianas, desamparados, huérfanos, débiles,…)
El fin de la política ‘séxtuple’ explica la forma en que deben ser utilizadas la paz, la neutralidad, la alianza y la guerra en la política exterior atendiendo a la circunstancia de cada momento. Se regula la prevención y represión del crimen y también la actividad de espionaje, siendo el espía  "una persona hábil y capaz de adivinar los pensamientos de otros" que debe jurar lealtad ante el Rey. Espías pueden ser desde comerciantes y cultivadores alejados de sus respectivas profesiones hasta huérfanos que dependen de las ayudas del Estado y que son formados para actuar como espías al servicio del Rey.

domingo, 3 de marzo de 2019

Un acierto en el ejercicio de prospectiva desde la historia administrativa (y 6): La vocación de la Administración Pública moderna y de su derecho


Diez del Corral señala - al prólogo de la Historia de los movimientos sociales  del administrativista alemán - sin ambages la injusticia científica para con Stein frente al triunfo  de Marx. Frente al Estado como concepto puro- actuando conforme a sus principios – que  es el reino de la  personalidad y de la libertad, se encuentra la sociedad, definida como sistema  de sujeción de carácter  fundamentalmente económico.  Para Stien la actividad humana destinada de un modo ordenado y sistemático a la elaboración de bienes económicos es el trabajo. El trabajo es así una dimensión del despliegue de la personalidad, pero extraordinariamente acentuada por von Stein en cuanto que afirma que «la vida de todo individuo consiste en la elaboración de bienes» y que «el acrecer el valor de los mismos se convierte en misión vital de la personalidad»  Pero, además, el trabajo da lugar a una segunda dimensión de la personalidad en cuanto los bienes por él creados pertenecen, en principio, a quien los ha elaborado, se identifican con la personalidad y, por consiguiente, son tan -inviolables como la persona misma.
Igualmente para Von Stein el hombre no puede escapar de su situación social es, al menos, libre de elegirla. Von Stein responde negativamente a esta cuestión, pues entiende que el lugar que ocupa el individuo viene, en general, determinado por la familia a la que pertenece: recibe de ella los supuestos materiales y espirituales para su ulterior existencia, de modo que, con escasas excepciones, los hijos siguen el tipo de profesión de los padres : «sólo los eminentes y los afortunados pasan de una clase a otra, pero los dones eminentes no son menos raros que la fortuna eminente»
Sigue Estein que La comunidad humana, que encuentra en la personalidad del Estado la unidad orgánica de su voluntad, tiene en aquella ordenación una unidad orgánica de vida igualmente firme, igualmente poderosa, igualmente grandiosa; y esta unidad orgánica de vida humana, condicionada por la distribución de bienes: regulada por el  organismo del trabajo, movida por el sistema de necesidades y vinculada por la familia y su derecho en determinadas descendencias, es la sociedad humana.
A esta sociedad, le corresponde un Estado Social regido por un monarca social y Administración Pública instrumental. Esta es la esencia de la concepción sociopolítica de la Ciencia de la Administración como Una de las Ciencias positivas el Estado.   Esta línea de pensamiento  - de una Administración como Estado en acción -  estará también en el pensamiento español de la década prodigiosa de 1840-1850 (Oliván) y especialmente en González Posada y su Administración social (1898). También en la Ciencia de la Administración  italiana de final de siglo (Pressutti) y en las inmediatas construcciones jurídicas que la fueron sustituyendo  (Duguit, Forsthoff, …)

Expresión actual de esto es noticia de esta semana “Las quejas de los trabajadores temporales españoles en Holanda llegan a la UE” pudiendo leerse que   (…)El próximo 11 de abril serán analizadas por la Autoridad Laboral Europea y el Servicio de Inspección y los sindicatos Las quejas por las malas condiciones laborales de los trabajadores españoles no cualificados contratados en Holanda por empresas de trabajo temporal (ETT) serán analizadas el próximo 11 de abril por la Autoridad Laboral Europea y el Servicio de Inspección, en el Parlamento Europeo. También han llegado a los medios holandeses, que han dedicado varios reportajes al asunto. En estos momentos, los empleos flexibles de todo tipo rozan el 40% en el país, mientras el 60% restante es de los considerados estables, según la confederación que reúne al 65% de las empresas del sector de las ETT (ABU, en sus siglas en neerlandés). El dato muestra la buena salud de la economía nacional y encaja en una sociedad proclive a la autorregulación, pero las denuncias de la fuerza de trabajo captada en España, uno de sus principales nichos, junto por Polonia, Rumanía y Bulgaria, revelan sus grietas (...)
Veremos pues como responderá el Estado neoweberiano  - sucesor del Estado social administrativo keynesiano - predominante  en la Europa unida al escenario que y se prenuncia esta misma semana – pesimista pero no infundado – por el sociólogo alemán Wolfgang Streeck.
(…)No digo que el capitalismo vaya a explotar en pleno vuelo: digo que el sistema se ha metido en un limbo y está en franca decadencia. La gobernabilidad del capitalismo democrático tal como la conocimos en los años sesenta ha desaparecido. La hiperglobalización neoliberal lo ha hecho inmanejable. El bipartidismo está zombi, la mezcla de incertidumbre y miedo está haciendo mella en nuestras sociedades y la prueba es la aparición de nuevos partidos que desafían abiertamente el mal llamado orden liberal. Los Estados se han metido en formidables crisis fiscales, y la combinación con niveles de desigualdad lacerantes y formidables endeudamientos ha dejado sin herramientas a los Estados. A diferencia de lo que ocurre con los accidentes aéreos, las crisis se han vuelto más frecuentes, no menos: quizá porque el avión es demasiado peligroso. El malestar es general (…).

Cfr.
Nieto García A.,  Apuntes para una historia de los autores de Derecho Administrativo general español” en 34 artículos seleccionados de la Revista de Administración Pública con ocasión de su centenario (A.Nieto) Colección Estudios Administrativos, INAP, Madrid, 1983.
Nieto García,A., “La vocación del Derecho Administrativo de nuestro tiempo”  en Revista de Administración Pública nº 7, 1975, pp. 197-235.


Un acierto en el ejercicio de prospectiva desde la historia administrativa (5): La Administración Pública y el Derecho Administrativo desde 1975 a hoy

Unos de loe referentes del Derecho Administrativo y la Historia administrativa en España como es Alejandro Nieto, publicó en la RAP nº 7 de 1975  el articuloLa vocación del Derecho Administrativo de nuestro tiempo” que refleja su visión sobre el status quo de la disciplina y su función social en las postrimerías del Franquismo. Veamos algunas de sus afirmaciones;
(… ) el Derecho administrativo que se invoca ante los Tribunales (y no hay que olvidar que para muchos éste es el único Derecho vivo) es un «Derecho de ricos» (y de funcionarios, pero éste es otro tema). La expresión puede parecer dura y simple, pero, aparte de su clasismo, es cierta, y a la experiencia de cada uno me remito. Fenómeno que ha aparejado una consecuencia muy curiosa: habida cuenta que la doctrina jurídico-administrativa está atendida prioritariamente por abogados (sean, o no, profesores de Universidad), el resultado es que la doctrina del Derecho administrativo —en cuanto orientado por y para el Foro— es una doctrina para ricos. Lo que ordinariamente denominan los tratadistas «defensa del particular» o «defensa del ciudadano» no es más que una «defensa del cliente» y nuestro Derecho administrativo se ha convertido así en un «Derecho administrativo del cliente». Los autores abogados defienden en sus pleitos al cliente concreto y en sus escritos doctrinales a la categoría de ciudadanos que pueden litigar, por muy reducida que sea esta capa de la población (…)

(…) Al menos, en España puede apreciarse que los funcionarios son con frecuencia más sensibles que los políticos a las necesidades de la comunidad, en cuanto que son más independientes por la circunstancia de ser responsables legalmente ante un ente de razón como es el Estado.
Lo que sucede obviamente es que los grupos de intereses, que nunca se han visto frenados por la majestad metafísica del Estado, menos aún lo son por los funcionarios concretos, a los que presionan con todos los resortes, económicos y no económicos, de su poder, con los resultados que están a la vista. Pero, aun así, creo que puede afirmarse que en la España de hoy la Burocracia, por su procedencia social, por su formación y por sus mecanismos de defensa, es menos permeable a la presión de los intereses de los grupos —y en consecuencia más imparcial— que las propias Cortes (…).

(…)La acción administrativa—en contra del no menos magnificado, aunque indudablemente capital principio de la legalidad—no se ajusta siempre al ordenamiento, sin que por ello se ponga en marcha el mecanismo judicial, que, en consecuencia, sólo nos da una visión parcial —y patológica—de la vida del Derecho.
Empecemos analizando las causas de dicho actuar ilegal. En unos casos—más frecuentes de lo que se supone—se trata de una pura imposibilidad técnica. El ordenamiento es imperfecto y la sumisión al mismo implicaría la paralización de los servicios públicos. En ocasiones el respeto riguroso a la legalidad presupuestaria—o a la legalidad a secas—perjudica, e incluso imposibilita, el funcionamiento normal de los servicios públicos, hasta tal punto que el funcionario consciente ha de infringir cada día tanto el ordenamiento administrativo como el penal.
En segundo término hay que contar con la ignorancia administrativa. El manejo del Derecho es una técnica refinada y difícil que no suele estar al alcance de todos los funcionarios. La política de personal de la Administración Pública fomenta—por razones en las que no vamos a entrar ahora—el inhibicionismo y la ignorancia.
Todos los funcionarios son, sin excepciones, servidores de la legalidad y, en algunos casos, calificados guardianes de la misma (por ejemplo, secretarios de Corporaciones locales, interventores). Cuando el funcionario se encuentra simplemente inserto en una línea jerárquica, puede verse presionado por sus superiores para que actúe en un determinado sentido, al margen de la legalidad, provocándose un grave problema de conciencia, pues entra en contradicción su código ético (en el que está incluido el respeto a la legalidad)...

(…) Si queremos descubrir el auténtico sentido de nuestro Derecho administrativo, tendremos que analizar la parte del mismo que duerme en los mausoleos del Boletín Oficial, así como las causas de su inaplicación. Dicho con otras palabras: el Derecho administrativo no debe limitarse a estudiar la forma (legal o ilegal) que tiene la Administración de aplicar las normas, sino que debe extender su análisis a la propia inaplicación de tales normas (la llamada inactividad administrativa), que es una de las formas más refinadas de ilegalidad.
La Administración moderna semeja el gigante de Gulliver inmovilizado por los enanos de las normas administrativas que, sin perjuicio del verbalismo de sus declaraciones dogmáticas, esconden instrumentos que, debidamente manejados, colocan a los particulares en una situación de prevalencia. La aparatosidad de la teoría del dominio público no ha podido, por ejemplo, frenar las usurpaciones del mismo; el rigor de la contratación administrativa no salva a la Administración de los abusos de los contratistas; la concesión permite a los empresarios enriquecerse a costa de los usuarios de los servicios, y el procedimiento de reparcelación ha impedido que esta técnica haya llegado a realizarse nunca (…)

(…) La ejecución de una obra pública supone una fuente de riqueza, pero no para todos los ciudadanos, sino sólo para un grupo de ellos. Una nueva carretera enriquece a los abogados de la provincia (basta comprobar la estadística de contenciosos que al efecto se presentan), los predios afectados aumentan prodigiosamente su valor (lo que se declara sin rebozo en la publicidad de venta de los mismos), las acciones de la empresa constructora suben en la bolsa..., y todo a costa del servicio público y de los usuarios. ¿Dónde queda entonces el interés general?
Lo más grave es que nuestro Derecho administrativo actual deja al descubierto unas zonas cuya cobertura jurídica es capital para los individuos. La tecnología y la masificación han desbordado al individuo, que sólo sobrevive gracias a unos servicios y a unas organizaciones cuya dirección ha perdido por completo. Pero sucede que los mecanismos jurídicos que el Estado ha montado para atender a estas necesidades son notoriamente imperfectos, puesto que el control de su operatividad sigue estando basado en la iniciativa individual y en la intervención de los Tribunales(…).
Estas afirmaciones no precisan de comentarios redundantes en algunos aspectos, más allá de el hecho incuestionable de que hoy buena parte de la  praxis Derecho Administrativo, es universal y se asemeja mucho, en no pocas cuestiones a la evolución que ha tenido la Jurisdicción social.

Un acierto en el ejercicio de prospectiva desde la historia administrativa (4): Congreso AECPA 2019 sobre Ciencia Política en la nueva política


El XIV Congreso de la AECPA (Asociación Española de Ciencia Política y de la Administración)  que tendrá lugar del 10 al 12 de julio de 2009 en la Universidad de Salamanca tiene este años bajo el titulo que lo preside  a uno de sus referentes como es el recurrente Max Weber. Dejamos – por su interés para este blog -   la referencia los grupos de  trabajo que lo acogen; 

GT 5.2 Vigencia y actualidad del pensamiento de Max Weber en las administraciones públicas contemporáneas

Max Weber (1864-1920) representa una de las grandes figuras del análisis político y social contemporáneo hasta el punto de ser considerado uno de los padres fundadores de las ciencias sociales. Autor de escritos imprescindibles para la ciencia política como La ética protestante, Economía y Sociedad o las dos conferencias de Munich:La ciencia como profesión y La política como profesión, cabe preguntarse sobre la vigencia y actualidad de su pensamiento cuando se va a cumplir un siglo de su muerte. Como precursor, Weber adoptó una perspectiva multidisciplinar para explicar los cambios de su tiempo, analizar el proceso de racionalización del mundo, la jaula de hierro, y captar las sutiles implicaciones entre las instituciones, la organización, el poder, la tecnocracia, la economía capitalista y la religión. Este GT no pretende abarcar toda la inmensidad teórica del legado weberiano sino reflexionar a la luz del siglo XXI, en una época caracterizada por los “neo” y los “post”, sobre algunos de sus desarrollos conceptuales, herramientas metodológicas y análisis científicos aplicados a nuestras administraciones públicas. Por consiguiente, tienen cabida en este GT propuestas que reflexionen y actualicen los grandes temas weberianos como la axiología valorativa, la dominación, la burocracia, la ética pública, la tecnocracia, el pluralismo metodológico, el desencanto y la racionalización así como su plasmación empírica en los aparatos políticos administrativos de nuestra época. 

GT 2.1 Jurisdición y sistema político

Se añora en los Congresos de Ciencia Política, el análisis, estudio y reflexión sobre las relaciones entre jurisdicción y el sistema político, incluyendo tanto el ámbito jurisdiccional como el institucional. Las distintas huelgas convocadas en el año 2018 por las diferentes asociaciones de jueces y fiscales para reclamar una mayor independencia judicial y las Recomendaciones realizadas a ESPAÑA por el Grupo GRECO para reclamar una menor influencia del poder político sobre el Poder Judicial son una constante desde hace años. También el escenario catalán ha generado una actividad judicial intensa en el marco constitucional, desde la reforma de la propia Ley que regula el más alto tribunal para poder suspender cargos representativos electos hasta la multitud de recursos de amparo presentados por representantes políticos que se encuentran en prisión preventiva y no pueden ejercer sus funciones representativas. El estudio, análisis y toma en consideración de las relaciones entre la Justicia y la política, no es exclusivo de los juristas sino también debe ser objeto de análisis desde la Ciencia Política. El Estado de Derecho es una dimensión necesaria en un modelo democrático. Por todo ello se propone un Grupo de Trabajo que analice estas cuestiones.

Un acierto en el ejercicio de prospectiva desde la historia administrativa (3): También una hipótesis de dominación ultraburocrática actual para la ciudadanía administrada


Lejos de lo que preconizaba la denominada nueva Gestión Pública   como doctrina administrativa de los liberales-neocons tras el debacle económico-político-administrativo que generó la desregulación con el crack de 2008, no se ha superado la burocracia y ni tan siquiera en  pocos aspectos se la ha atravesado como se proponía por Barzelay-Armajani en 1992.
En lugar de un ‘más allá del paradigma burocrático del Breaking Trough Bureaucracy’ de estos autores nos encontramos con una sociedad ultraburocratizada en la que casi toda la predictibilidad y cálculo de las personas recaen en sus expectativas administrativas, no resultando ya la empresa –como tipo ideal weberiano -  o el mundo de los servicios privados un escenario de confianza.
La legitimidad de un orden se garantiza de manera externa por “la expectativa de determinadas consecuencias externas”  que pueden ser positivas o negativas dependiendo de si respetan el orden o no, decía Weber, para quien  la modernidad era el momento de una sociología de la dominación racional del tipo legal burocrático donde las normas escritas y un derecho estatuido se presentaban como mecanismos de racionalidad con arreglo a fines o a valores  para generar un orden legítimo que sea aceptado como modelo de convivencia estable. Este orden legal-burocrático  tiene su validez en su capacidad de coerción ejercida por el Estado y su monopolio de la violencia.
No obstante momentos históricos de gran positivización legislativa (Arthasastras de los  Siglos VI-IV AC o los  Tratados de Policía de los  Siglos XVII y XVIII)  el momento actual es de un megapositivización normativa cuantitativa y cualitativa sin igual que se combina con una ultraburocracia de medios, también sin igual en la historia, para garantizar el orden  interna y  externamente. 
En el momento del tránsito hacia la postmodernidad (Cross Modern) parece que un Neoleviathan administrativo transmutado hacia la neoburocracia, tecnoburocracia y el neoestructuralismo ha ganado la batalla por la dominación racional del tipo legal burocrático: La denominada macdonaldización social de Ritzer, la ultraburocracia derivada de la informativización y demás TICs aplicadas y un eficaz poder judicial fiscalizado a la Administración Pública han sido factores proclives a que la ciudadanía  confíe mucho - material y formalmente -  en sus Administraciones como un demiurgo garante de su bienestar.
Esta situación es la que recoge el enfoque estructural-weberiano sobre el particular al señalar que “todo derecho pactado u otorgado puede ser estatuido de modo racional” o que “todo derecho según su esencia es un cosmos de reglas abstractas y  que la judicatura  aplica esas reglas al caso concreto  y que la administración supone el cuidado racional de los intereses previstos por las ordenaciones de la asociación, dentro de los límites de las normas jurídicas”. En este enfoque el Poder Judicial y su Administración de  Justicia es  el guardián del ordenamiento legal-burocrático  y del resto de subsistemas burocráticos que operan el sistema político administrativo en su totalidad, toda vez que la máxima cota de predictibilidad, efectividad-eficiencia actual  del sistema es debida también al modo ultraburocrático establecido  mediante  la informativización, nuevas tecnologías  y la división funcional.
Pensemos sin más el periodo de pretorianismo judicial que se dio en nuestra Comunidad Autónoma especialmente en las postrimerías de la legislatura anterior. El derecho salvo la Gestión Pública y la democracia como elementos  clave del sistema de dominación social.

Un acierto en el ejercicio de prospectiva desde la historia administrativa (2) : Certidumbres



8)    Pero ante el celo a lo desconocido  también afirmaría (…) todavía hay tiempo y sería conveniente apresurarse cautelosamente. El gran peligro consiste en que los cambios así introducidos podían conducir a un grado de inestabilidad tan alto en la organización social que podría prolongar indebidamente e incluso evitar recoger todos los frutos que promete el invento.  Se requieren modificaciones fundamentales y en nuestra prisa podríamos fracasar en adoptar dichas disposiciones preparatorias que son necesarias para garantizar su máxima aceptación.
…Todos debemos aprender conforme avanzamos y a no tomar nada por gratuito. Sin embargo, debe recordarse que la computadora electrónica no es sino la más sofisticada de las herramientas nuevas y no un sustituto del cerebro humano, un hecho que los proyectistas saben muy bien pero, en su justificable entusiasmo por las maravillas de la ciencia, tienden a pasar por alto. De ahí sus retratos color de rosa sobre el mundo en el siglo XXI, los cuales proliferan en la prensa, en las aulas y en impresos más permanentes.
9)  El científico está tomando hoy día el papel del utopista de ayer: toca al sociólogo, al psicólogo y al administrador ponerle los pies en la tierra. Está también la demanda creciente de servicios sociales y médicos para detener el curso creciente del malestar psicológico cercano al derrumbamiento debido a las reacciones ante las nuevas condiciones de los seres humanos que no están preparados para vivir en el nuevo Elíseo.
10)  También deben afrontarse las consecuencias de poner en peligro el equilibrio de la naturaleza con estos adelantos increíbles, de erigir una sociedad incapaz individualmente de valerse por sí misma en caso de una crisis no prevista.
11)  La solución práctica deberá descansar en los políticos responsables con el apoyo cooperativo de ciudadanos bien informados en todas partes. Pero una gran responsabilidad descansará en el administrador público, cuya contribución histórica ha sido examinada en este libro. Su función tradicional no se transformará radicalmente en el nuevo mundo en perspectiva. Seguirá siendo el servidor, pero  mucho mejor equipado técnicamente y capacitado necesariamente de mejor manera que anteriormente dentro de su propia línea, e incluso mas omnipresente según la importancia relativa de los servicios personales sobre los aumentos en la
12)  Nuestra educación debe ser reorientada para hacer frente a la vida. Como parte de nuestra preparación en la acción política y la ciudadanía activa -dos objetivos que son trágicamente desatendidos hoy día, descuido que contribuye considerablemente a nuestra incompetencia actual necesitamos conocer mucho más acerca de los supuestos administrativos de nuestro mundo presente así como estar mejor preparados para comprender que nuestros administradores, no solamente para el esclarecimiento de nuestras propias actividades, están a punto de capacitarnos para asegurar que dichas tendencias burocráticas, endémicas en todas las sociedades, no tienen la misma oportunidad de desarrollarse.

Termina Gladen diciendo que (…) El administrador público requiere una mejor comprensión a través de una educación y una preparación más apropiadas y una renovación constante en los procesos de su profesión y de otras ramas de conocimiento semejantes, vitales para la conducción de los asuntos del gobierno. La nueva ciudadanía se dirigirá más a las universidades para estudios de posgrado e investigaciones, en tanto que el administrador público requerirá completar dicha educación más cabal con una preparación profesional continua y mejorada (…)
Y que  (…)La administración es un factor común en todas las situaciones sociales, y su comprensión contribuirá positivamente a ofrecer un camino para los adelantos en casi todos los campos, y en un sentido intempestivo en el que los problemas de la coordinación social son .cada vez más fundamentales, la administración en todos sus aspectos, como arte y como ciencia, será uno de los ingredientes esenciales en la educación de cada quien. Para el funcionario público, servidor de los ciudadanos en general y de los políticos en particular, el estudio de la administración del campo público será una disciplina esencial, mientras que para todos se encomendará como una materia importante que ayudará a explicar y aclarar mucho de lo que actualmente parece tan oscuro (…)
Respetando todo lo posible la literalidad del autor en los doce puntos resumen se pretende destacar la clarividencia de Gladden sobre el destino de la Administración Pública en los ’70 cuando empezaba ésta como instrumento del Estado Administrativo a dar signos de inmovilismo, sobrecarga y colapso.

Un acierto en el ejercicio de prospectiva desde la historia administrativa (1) : Gladden



NH Gladden en el gran libro  Una historia de la Administración Pública vol 2, Desde el siglo  Xl hasta  nuestros días publicada en 1970 (Inap 1989)  se dedica un último capitulo X sobre “La Administración Pública adaptándose a las necesidades de una nueva época”  a un ejercicio de prospectiva en el epígrafe  El futuro de la Administración Pública’. En el mismo   establece tentativamente lo que podía  verse en 1970  como la necesidad de un mañana inmediato. Así diría;
1)   El futuro de la administración pública tendrá que depender fundamentalmente del futuro del gobierno, y en esta esfera se esperan y desean cambios radicales en dirección al mejoramiento de la participación democrática, que en su oportunidad dependerá de una ciudadanía mejor informada. La misma administración pública debe prepararse para hacer frente a las nuevas demandas conforme surjan, y es claro que se requiere un mayor conocimiento de sus responsabilidades entre los administradores a todos los niveles.
2)  Constituye una necesidad imperiosa, un mejor intercambio de ideas sobre el campo del esfuerzo humano en conjunto, en cuyo cumplimiento el administrador se beneficiará tanto como otros, y en donde se encuentra en realidad bajo una situación especial para ayudar.
3)  La forma y el contenido de la administración ya está alterándose radicalmente por los numerosos desarrollos que se suceden a nuestro alrededor, y especialmente por el impacto de la automatización en particular a través de la utilización expansiva del procesamiento automático de datos (ADP), un medio por el cual, mediante la utilización de computadoras electrónicas infinitamente grandes y diversas cantidades de información éstos pueden reunirse, clasificarse, acumularse y seleccionarse con precisión en un espacio de tiempo increíblemente breve.
4)  Las funciones básicas de la Administración de copia por parte de escribanos de documentos, la extracción de información de éstos, su archivo para futuras referencias, y su selección eventual para el manejo de problemas y casos futuros,  - controlados adecuadamente por supervisores, jerarquizados -  pueden ser sustituidas ahora por una computadora que no requiere más que un pequeño grupo de técnicos y expertos para manejarla y ocuparse de su mantenimiento. Además del ahorro de recursos los resultados aparecen rápidamente y el factor humanó se reduce al mínimo y se garantiza un alto grado de precisión.
5)  Una de las primeras tareas del ADP fue la gestión de la  nómina en las organizaciones de gran escala tales como los Departamentos Gubernamentales, y  puso  en valor  del papel que tendrían las computadoras electrónicas descubiertas unas décadas antes ´-ENIAC, EDSAC,LEO-  afirmando que (…)  La computadora electrónica está ampliando indudablemente el ámbito de la actividad administrativa, no menor en la administración pública donde la operación extensiva y la organización a gran escala constituyen ahora el orden natural de las cosas (…) .
6)  Diría también Gladden que (…) la computadora electrónica utilizable en muchos campos, particularmente en la mecanización superada de la producción y la industria y , en procesos de control, y no menos en la administración, cuya simplificación y concentración se facilita en una época en que su proliferación casi espontánea parece tendiente a impedir un mayor desarrollo en todos los campos en los que es esencial el apoyo, particularmente en el gobierno. Además de su uso evidente en la racionalización del trabajo de oficina; en todas las operaciones donde debe manejarse y seleccionarse una gran cantidad de elementos de información, como en el trabajo de nóminas ya mencionado; en actividades estadísticas y de censo; control de almacén; trabajo policiaco; la computadora demuestra ser cada vez más útil para la administración. Al ofrecer una amplia información actualizada para apoyar la planeación, el control y la toma de decisiones, específicamente en el funcionamiento de procesos administrativos nuevos tales como la investigación operacional (…)
7)  La computadora electrónica está ampliando indudablemente el ámbito de la actividad administrativa, no menor en la administración pública donde la operación extensiva y la organización a gran escala constituyen ahora el orden natural de las cosas. Sobre su influencia eventual en la estructura de administración actual, tal como la simplificación de la organización y los procedimientos y en algunas disposiciones económicas como la administración concurrente de la recaudación tributaria.