Una teoría política para la Administración Pública

J.M.  GAUS señaló en 1950 que  una teoría de la Administración Pública  significaba en su tiempo  también una teoría de la política. En  momentos en los que los estudios de Administración  Pública  volvieron a suscitar in  interés se dijo en 1957 por  DE VALLES que los principios políticos, aquellos que tendrían que ser objeto de la Ciencia de la Administración, caen extramuros del sistema, forman parte de otra materias y esto explica el ocaso de esta ciencia.WALDO en 1987 volvería a repetirlo por la actualidad de la sentencia.

Como es sabido los orígenes de la Ciencia de la Administración  respondieron a una doble lectura sociológica y política de las revoluciones del S. XIX. Tanto Bonin como Stein para la Europa continental y sus seguidores como  Wilson y los suyos respecto de norteamérica leerían un rol de la Administración Pública que sirviera a los fines del Estado, primero sociales y luego además democráticos.

  Cada día considero más necesario volver a   hacer una lectura política de la Administración Pública más allá de lo dicen los textos normativos y más acá para encontrar un engarce entre la política y la Administración Pública que dé respuesta a la confrontación de lógicas de poder en lo político y de servicio en la Administración Pública y sobre todo que sea transparente para poder ver la ciudadanía cuando esta Administración se destina a fines perversos y desviados del servicio al interés general.

La sociedad no puede permitirse tener una Administración Pública que no responda a un sano objetivo político ni que no disponga de una estructura técnica  adecuada para superar  una situación que ya  no se puede ocultar, porque  ya  la describe tanto  Agamenón como su porquero y sobre todos porque la clak es casi inexistente – ya no hay ni para bocadillos y bus - y los legitimadores-beneficiarios del sistema ya miran hacia otro lado y se acuerdan poco de sus grandes contratos e informes autoconfirmatorios de las decisiones.

Una muestra de esto es que la  presentación, no hace mucho,  en la Universitat de Valencia de la iniciativa Sociedad Civil contra la Corrupción, con el objetivo de rebelar a la sociedad valenciana y española contra una realidad que consideran "inasumible", está siendo seguida de otras  iniciativas de actores sociales significados. La Conferencia Episcopal Española termina de emitir una instrucción pastoral en la que se dice casi todo sobre lo inasumible de la situación.

·       En el origen de la actual crisis económica hay una crisis previa: “La negación de la primacía del ser humano”.

·       Entre nosotros, las causas de la actual situación, según los expertos, son, entre otras, la explosión de la burbuja inmobiliaria, un endeudamiento excesivo, y, también, la insuficiente regulación y supervisión que han conducido a efectuar recortes generalizados en los servicios.

·       Lo que la crisis ha puesto de manifiesto es que, en nuestra economía, en época de recesión, se acrecienta la pobreza, sin que llegue a recuperarse en la misma medida en épocas expansivas.

·       Aspectos como la lucha contra la pobreza, un ideal compartido de justicia social y de solidaridad –que deberían centrar nuestro proyecto como nación–, se sacrifican en aras del crecimiento económico.

·       La extensión ilimitada de la lógica mercantil se acaba convirtiendo en una “idolatría” que tiene consecuencias no sólo económicas, sino también éticas y culturales… La realidad ha puesto ante nuestros ojos la lógica económica en su dimensión idolátrica.

·       La actividad económica, por sí sola, no puede resolver todos los problemas sociales; su recta ordenación al bien común es incumbencia sobre todo de la comunidad política, la que no debe eludir su responsabilidad en esta materia.

·       La familia, ya afectada como tantas instituciones por una crisis cultural profunda, se ve inmersa actualmente en serias dificultades económicas que se agravan por la carencia de una política de decidido apoyo a las familias.

·       Los procesos de corrupción que se han hecho públicos, derivados de la codicia financiera y la avaricia personal, provocan alarma social y despiertan gran preocupación entre los ciudadanos.

·       Esas prácticas alteran el normal desarrollo de la actividad económica, impidiendo la competencia leal y encareciendo los servicios.

·       Esta situación es una grave deformación del sistema político. Es necesario que se produzca una verdadera regeneración moral a nivel personal y social y, como consecuencia, un mayor aprecio por el bien común.

Esta valiente descripción impide que en el seno de la Administración Pública exista el aliciente para los que hacen las cosas bien y hacen el bien con sus trabajo y esfuerzo. El clientelismo, el nepotismo, el palanganeo, la mediocridad y la necedad, son en suma frutos de una crisis de valores  personales, que se nutre de las estructuras injustas del sistema al justificar en ello la supervivencia personal y a la par permite y nutre igualmente. Otro bucle más que habría de pretender resolver una Teoría política de la Administración Pública. Una Administración determinado para un Estado, un Estado determinado para una sociedad determinada por su contingencia coyuntural y estructural

 Pero cuidado sigue vigente el reto de Caiden en los ’80

(…)  Si el estudio de la Administración Pública se va a poner al día con la realidad actual, debe ampliar sus horizontes. Debe diseñar definiciones y parámetros globales, ideando esquemas e inventarios para el análisis universal. Debe definir qué es lo que hace pública a la Administración Pública y proporcionar los fundamentos teóricos necesarios (…).

Hay que volver a los clásicos hasta que encontremos nuevo pensamiento de interés para el presente ,  véase pues

 

CAIDEN.G.,Public Administration, Palisades Publishers, Pacific Palisades, 1982.

GAUSS, J.M, “Trends in the Theory  of  Public Administration” enPublic Administration Review, 10-3,.

DE VALLES, A.  “El problema teórico y didáctico de las Ciencias administrativas”, en Revista de Administración  Pública  nº 22,1957

WALDO,D., Conferencia en la APSC de 3.8.1987 . Vid WALDO, D, “Una teoría de la Administración Pública  significa también una teoría de la política” en  Administración Pública el Estado actual de la disciplina, FCE, México, 1999.

WALDO,D., “El Estado Administrativo: Conclusión” en Clásicos de la Administración Pública, FCE, México, 1999.

 

 

¿Expectativas de cambio en la oferta política? (y 2)

Comenzando por la última  de las opiniones y por ser la más relevante para lo que vamos a sostener hay que mencionar que ayer mismo la prensa ofrecía un artículo  intitulado La fraudulenta superioridad de los economistas. En lo que nos que nos atañe nos interesa resaltar de su autor Moises Naim lo siguiente;  

 - La arrogancia de los economistas ha sido rigurosamente confirmada por una investigación publicada en The Journal of Economic Perspectives  en la que se revela que el 77% de los doctorandos en economía en  las más prestigiosas universidades de Estados Unidos piensa que ‘la economía es la ciencia social más científica’.  

-  Se afirma la  brecha entre lo poco que sabían y lo muy superiores que se sentían los economistas con respecto a otros científicos sociales como politólogos o sociólogos.

-  Se ha demostrado que una década después, y a pesar de la catastrófica crisis mundial que no fueron capaces de prevenir y sobre cuyas razones y soluciones aún debaten ferozmente, los economistas siguen creyendo que su ciencia es superior a todas las demás.

- Si bien hay incipientes intentos de recurrir a otras disciplinas para enriquecer sus teorías, la realidad es que los economistas estudian —y citan— predominantemente a sus colegas.

- La crisis económica que aún vive el mundo y la incapacidad de los economistas para ofrecer soluciones sobre las cuales hay un significativo consenso revela que su instrumental teórico necesita urgentemente una inyección de nuevas ideas, métodos y supuestos sobre la conducta humana.

 Hemos comenzado por esa descripción de la ciencia económica, porque nos parece que la sequedad de ideas que refleja la politología es en parte una consecuencia de lo que henos denunciado con anterioridad sobre la excesiva dependencia de la economía. No es que pensemos que se pueda hacer política sin economía, pero sí – como se ha hecho en otros momentos – pasar de ser un epifenómeno de la misma a lo más próximo a su opuesto. Y esto no es una quimera cuando incluso los representantes de las finanzas, han sostenido recientemente en el compromiso social de la riqueza.

La economía tiene muchos enfoques y desde el clásico aristotélico de distinguir  entre ésta y la crematística, ha habido momentos en los que la economía social ha sido eclipsada por al crematística individual, merced al respaldo el sistema político. Política, economía, sociología, psicología y antropología tienen un locus común sobre el que debatir; un nuevo concepto del bienestar social sobre el que reformular el Estado social.

La lectura de las comunicaciones acerca de  la Reforma del Estado, de desvela una relación en el mal funcionamiento del aspecto social, del jurídico-legislativo  y  la Gestión Pública  del Estado Social, que al menos en mi opinión, tendría su inicio de mediados de los ‘90. Ejemplo de progresos y apuestas políticas interesantes para la colectividad  pero inasumibles en determinados momentos es el consabido AVE, rechazado por  Reino Unido hace poco y con anterioridad por EEUU, cuando  el que fuera responsable del Departamento de Transportes, aseguró al ministro español de turno de la cartera de  Fomento, que su país no podía permitirse una inversión de este calibre. En contra, se ha argumentado que el AVE tenía la función política de la cohesión territorial, y talvez, también, velar por  el interés crematístico de algunos. Y así sucesivamente en otros ejemplos.

Pensando pues que la descripción científica es  acertada– no obstante la perspectiva ideológica de la botella -  y que la arquitectura institucional es ya obsoleta, no cabe  de momento  esperar cambios sustanciales en el sistema político-administrativo por parte de aquellos grupos que ahora forman parte de las expectativas electorales. Dicho de otra manera, no  es previsible a corto plazo un nuevo pacto social sobre el modelo de Estado, lo cual es plausible si no hay alternativas de mejora. Frente a ello seguiremos con ajustes incrementalistas/decrementalistas (vg. retirada o no de la asistencia sanitaria a inmigrantes irregulares) y seguir un larvado ajuste sobre las denominadas políticas sustanciales del mismo con un repliegue del Estado hacia sus funciones más tradicionales.

El aumento de las funciones administrativas explica la ampliación cuantitativa y cualitativa del Estado liberal de Derecho  y su paso, en un primer estadio al Estado Social de Derecho y luego, definitivamente al Estado del bienestar social.

 Siguiendo a  MAYNTZ son  cinco funciones que se atribuyen al Estado moderno;

1. Reglamentación de las relaciones entre sociedad y entorno (orden externo).

2. Reglamentación de las relaciones entre los miembros del sistema (orden interno).

3. Aseguramiento de la capacidad de acción del sistema político-administrativo, con recursos fiscales y humanos. (Recaudación, milicia,…)

4. Prestaciones de abastecimientos y servicios. (Mercados, energía,…)

5. Conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos (crecimiento económico, mejora salud, elevación nivel educativo...)

  Las tres primeras funciones son  caracterizadas por ROSE como actividades definitorias de todo Estado ya que se trata de las condiciones centrales  de la existencia de un Estado, pues todos ellos han cumplido estas tareas en la primera fase de su  existencia y de alguna manera han establecido una organización administrativa a tal fin.

Esta primera forma de Administración Pública responde al término de Ordnungsverwaltung, como organización  ordenadora que desarrolla las tareas fundamentales de seguridad exterior, orden interior y aseguramiento de recursos.

El desarrollo ulterior de la Administración  se caracteriza por la asunción de tareas  comprendidas en las categorías 4 y 5.  En el último siglo ha habido  una evolución desde el énfasis en las tres primeras funciones a poner el énfasis esencial y la mayoría de recursos  en las tareas de prestación de servicios y de dirección y desarrollo social. Ese cambio modificó dramáticamente la distribución de recursos del Estado y sus mismas prioridades en el mundo occidental y más tarde en el resto.  

A cada  modelo de Estado le corresponde uno de  Administración Pública, pero también es axiomático – como ya se defendería en 1911 por  LARNAUDE  y posteriormente por WAGNER –   una inexorable   ley del crecimiento de las funciones del Estado, para indicar que  la historia de la Administración Pública moderna en el mundo civilizado es fruto del crecimiento de los servicios públicos consecuencia del  estado social o que el desarrollo económico de la sociedad conlleva al incremento del gasto público ya que del  nuevo  status  surgirían nuevas necesidades de la actividad pública reguladora y protectora, debido a  factores como el  incremento de la población,  urbanización, uso de nuevas tecnologías  u otras causas adicionales.

Y ahora desde estas leyes, supuestamente si no hay crecimiento económico, la Administración Pública no necesita o podría  crecer porque no se genera ingresos  extraordinarios para su sostenibilidad y, en su virtud,   se postula la deconstrucción (recortes). Entonces  ex Keynes para generar empleo la Administración Pública sustituye al empresario privado, pero para ello debe recurrir al déficit-deuda pública, si puede, o incrementar los impuestos, lo que endurece y desmotiva el emprendeurismo. También cabe que el empleo lo generen los partidos políticos vía nepotismo y  clientelismo, sustituyendo al del crecimiento industrial o nuevos nichos empresariales, pero en este caso los puestos de trabajo no tiene valor añadido, bien por sus funciones (asesores que no asesoran o lo hacen con otros fines no públicos…), bien por el perfil de los agraciados (incapaces para asesorar porque no conocen ni el qué ni el cómo). Esta dinámica, junto al empleo precario, el ladrillazo insostenible  es la que ha contribuido al crecimiento de empleo.

El dilema para la política (electoral y científica)  de hoy es cómo salir de este bucle para  conseguir un bienestar aceptable y universal, desde una economía real que cree verdadero valor añadido o público y además sostenible. Pues parece que lo que estamos manteniendo es a base de crear falsas necesidades y recursos, en una suerte de situación de falsabilidad de los inputs y outputs del sistema social, en al que desde luego no hay por parte de los gestores públicos una conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos, porque no se sabe  que significa hoy el  desarrollo colectivo, más  allá de los subidones motivados por los logros científicos, normalmente en el campo de las experimentales.

  Una situación que dejaría absorto a Mendeville y su fábula de abejas, toda vez que eso de la economía sostenible también parece ser otra fábula.  

 (Cfr. MAYNTZ, R. Sociología de la Administración Pública, Tecnos,Madrid,1985; ROSE,R. Understanding Big Government: the Programme Approach, Sage, Londres, 1984.)

 

¿Expectativas de cambio en la oferta política? (1)

En la revista Documentación Administrativa, nueva época nº 1 enero-diciembre 2014, se recoge diversas opiniones referentes al seminario sobre la reforma del Estado, celebrado en el INAP. Un resumen de las mismas podemos verlo a través de tres opiniones que transcribimos.  Para el Profesor Rebollo de que (…) da impresión de que el Estado social está irremisiblemente tocado y hundido y que escapa a nuestras posibilidadessalvarlo. También está afectado el Estado democrático porque muchas de las decisiones más capitales han quedadoen manos de poderes sin legitimación democrática. Nuestro Estado autonómico no sale mucho mejor parado (...)

En cuanto a dicho Estado de Derecho se añade por dicho Profesor  que; (…) Sus instituciones más importantes pasan por un periodo de degradación y de desprestigio creciente…,  incluso desde ciertos poderes públicos se fomenta y se explota ese desprestigio. Hasta algunos juristas o falsos juristas, contribuyen a ello... las normas con rango de ley, incluso las más importantes y vertebradoras, se aprueban con una frivolidad que no favorece lo más mínimo la seguridad jurídica ni la eficacia ni la eficiencia ni, a la postre, el respeto por el Derecho (…).

En lo referente a la clausula de Estado social (también siguiendo al citado Profesor Rebollo; (…) no puede aceptarse la renuncia al pacto social que la constitución recoge al respecto, pues el art 135 CE reformado debe conciliarse armoniosamente con el resto de los mandatos …, entre esos mandatos cabe citar; la  asignación equitativa de los recursos públicos (art. 31.2); promover las condiciones favorables “para una distribución de la renta regional y personal más equitativa” (art. 40.1);  equiparar el nivel de vida de todos los españoles” (art. 130.1); estimular la más justa distribución de la renta y la riqueza (art. 131.1)…,  El Derecho europeo no condena al Estado social pero si  habrá que hacer es un Estado social más barato, pero no menos social y su  mantenimiento dependerá de la eficiencia de los recursos…,  la clausula del Estado social sigue siendo Derecho positivo del más alto nivel y valor,(…)

La profesora Menéndez Sebastián  añade en otra ponencia que (…) las políticas neoliberales europeas han venido a sustituir de facto los valores de igualdad, justicia, solidaridadde las Constituciones de los Estados contemporáneos de nuestro entorno, por el principio de libre competencia,   haciendo tambalear el Estado social…, el Derecho Público, que juega un papel primordial en la articulación de las relaciones entre Estado y Sociedad,  ahora más que nunca deben reformularse y permitir al Estado recobrar su sitio y  debe ser también repensado..., no estamos sólo ante una crisis económica sino también institucional, pues es evidente  el desajuste entre el Estado y la Sociedad, de tal modo queel entramado institucional existente ha perdido sintonía con la nueva realidad social..., ante tal situación deben reaccionar losjuristas  junto a sociólogos, historiadores y economistas, para evitar  otro desfase histórico entre elrégimen político, institucional y jurídico y  la nueva sociedad que se había configurado…,  el Estado social es el mayor logro histórico y que permite además la convivencia,y que si en las circunstancias de crisis que vivimos no puede ofrecer los mejores servicios públicos al menos, debe ser igualitario y solidario.

 

Castellà Andreu  afirma  que (…) no parece que el descontento ciudadano respecto al funcionamiento de la democracia y las instituciones públicas, así como respecto a la organización territorial del Estado, vaya a propiciar una reforma constitucional en breve (…) y  (…) las reformas no pueden dejar de lado lo que me parece fundamental: por un lado, la conveniencia de acotar el campo de acción de los partidos al estrictamente político (Parlamento y gobierno), reduciendo drásticamente su presencia en los demás ámbitos institucionales, sociales y de los medios de información; y por otro, la necesidad de asegurar instituciones políticas bien controladas y contrapesadas mutuamente. Son formas adecuadas de preservar el Estado de Derecho y la democracia representativa, pilares indispensables de la forma de Estado constitucionalmente establecida (…)

 Cesar Cierco  sostiene (…) que en este contexto de crisis económica los órganos jurisdiccionales —así nacionales que europeos— están desempeñando un papel destacado situándose muchas veces en la vanguardia de la defensa de lo que se estiman conquistas inembargables que no pueden desmontarse aun en tiempos excepcionales. Son muchas las decisiones sonadas de los órganos jurisdiccionales que han supuesto un freno a muy diversas medidas y actuaciones, no sólo, por cierto, de los poderes públicos pues también en las relaciones típicamente inter privatos han advenido respuestas trascendentales (…)

 Caballero Sánchez  pone una buena guinda al pastel  y nos recuerda que en el seminario (…) llegué a escuchar hasta en dos ocasiones una crítica dirigida a los economistas, que comparto plenamente: son profetas del pasado, pero no nos ayudan a prevenir los errores del futuro. Son capaces de explicar científicamente y con rotundidad las raíces de la lacerante crisis económica en la que nos hemos sumergido, pero lo hacen a toro pasado, con la seguridad de quien conoce el desenlace de una película. Si con tanta vehemencia nos muestran ahora por qué fuimos abocados a un precipicio de difícil salida ¿por qué no fueron capaces de anticiparse y predecir un desenlace fatal que nos hubiera ahorrado tantos disgustos? (…)

 

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