El análisis holístico de la “acción pública” (1)

 Con el anuncio del master de postgrado de la entrada anterior, retomo el hábito de una gimnasia intelectual abandonada desde el  29.10.2024, por mor de compromisos adquiridos en sede de espacios nuevos de docencia en el área de ciencias de la seguridad que me han exigido mucha dedicación específica.  Afortunadamente las ultimas publicaciones y mi segunda tesis doctoral, me permiten ahora con más rigor y actualidad  atender este blog. Sin perder mi perspectiva crítico-normativa, quiero atender especialmente de este material último, que expongo;  

ü  “Hacia un talento radicalmente nuevo desde lo ontológico y epistemológico” en Actas del  V Congreso Internacional del Instituto Complutense de Ciencia de la Administración (ICCA), sobre "Democracia, Política y Administración Inteligentes en Tiempos Críticos", (2025).

ü  “El impacto de las elecciones en la estructura de la Administración Pública” en ELECCIONES 2023. Un análisis multidimensional de las elecciones generales, autonómicas y municipales del año 2023, Tirant Lo Blanc, Valencia.

ü  ”Renovación e innovación en gestión pública. Ciencia de la Administración Pública para el Cross Modern” en Retos y perspectivas de la función pública del futuro: una revisión en Europa e Iberoamérica, INAP, Madrid (2023).

ü  ""Ciencia de la Administración y teorización normativa de la Administración Pública(tesis doctoral USAL",(2023).

Cada día resulta más difícil encontrar trabajos interesantes – por novedosos – en  Ciencia de la Administración Pública y equivalentes. Más difícil todavía es  escribir, sin repetirse.  Sin embargo lo que sí es cierto es la cantidad de nutrientes que ofrece la realidad social política y administrativa, como para pensar críticamente en radicales nuevos de comportamiento y aptitud, en paradigmas casi oníricos y sobre todo, en el recurrente escenario de los inconcebibles epistemológicos y ontológicos del politólogo Yezhekel Dror , al que nos que nos hemos referido en constantes ocasiones.

Voy retomar el blog  aprovechando la noticia sobre la formación de la Universidad de Sevilla y la experiencia del V congreso ICCA. Ambas permiten la  contextualización y contemporaneidad con nuestra realidad inmediata y mediata temporal y geográficamente hablando de la acción publica universal de un mundo que ha transitado de ser un cambalache (siglo XX) a comportarse en el primer cuarto  de esta centuria como un caballo desbocado.

Acción de gobierno y Administración Pública: Aportaciones del pensamiento valenciano para la teoría del Gobierno y Administración española y europea -y 3-

 Probablemente a través de Persia, con la que la India tuvo intenso contacto, estos estudios se convirtieron el libro de consejos o Anzards Iranius, los que luego contribuyeron, con otras fuentes, a la creación de los libros musulmanes de Administración en la literatura de Espejo de Príncipes del S. VIII que sería de notoria influencia en nuestro Specullum Principum del S. XIV-XVI, del que será pionero nuestro personaje valenciano  Pedro Belluga.
La historia administrativa mas remota todavía nos revela algo un error común sobre la mentada prostitución como primera profesión de la historia  y  es que el agente de las primeras tareas y funciones administrativas comienza su rol con la intermediación  en la relación de dominio entre el dóminus y la sociedad. Se cuenta primitivamente entre los primeros profesionales, toda vez que la popular consideración de que la prostitución fue la profesión más antigua del mundo, no es veraz desde una investigación concienzuda. Quien interpretada y practicaba - como intermediario y gestor de los ritos - la religión, el denominado ‘Shaman’, fue el primer especialista. y su profesión, la más antigua de la historia. Su existencia ya se encuentra en el  pleistoceno tardío -abarca las últimas glaciaciones, (12000-10000 a.C.) y se corresponde con el Paleolítico arqueológico-. Gladen siguiendo al historiador Arnold Hauser le otorga buena importancia. a la cuestión al señalar: “ que el mago-artista, por lo tanto, parece haber sido el primer representante de la especialización y la división de labores. En todo caso, surge de la masa indiferenciada, al lado del mago ordinario y el médico, como el primer profesional y es, en tanto poseedor de cualidades especiales, el precursor de la clase sacerdotal.” 
Esto nos lo cuenta en el primer tomo de su manga obra de 1989 .Una historia de la Administración Pública. Desde los primeros tiempos hasta el S. XI(vol. 1), afirmando  que las pinturas en rocas y cavernas de las épocas previas al descubrimiento del cultivo, proporcionan la evidencia de una primitiva actividad comunal o concertada, induce a que el funcionario público debió surgir antes de los albores de la historia. , toda vez que entre los grandes historiadores – Coon y Hauser - realidad no hay discrepancias al considerar que en la época primitiva el gobierno y la religión no existían como entidades separadas. 
La casi centenaria revista de la Anales de la Real Academia de Cultura Valenciana (RACV) dedicó el  número 94 de 2019  como  monográfico a la ‘Sociedad, Gobierno y Administración en la Comunidad Valenciana’ en la que diversos autores ofrecieron con perspectiva histórica y temática miscelánea sus conocimientos en las tres áreas interrelacionadas. Como coordinador del trabajo me correspondió también centrar en el prólogo propedéutico el contenido elegido y sobre todo la evolución del pensamiento e historia administrativa.
El prólogo se sistematizó en dos grandes periodos la historia político-administrativa occidental; El primero con la nota predominante de identificación de la Res Publica con el Príncipe [S. IV ac-S. XIX] y sus subperiodos de Res Pública (Polis/Civitas) [S. IV a.C.-S. IV]; –Specula Principum (Espejo de Príncipes) [S. VIII-XVI]; y –La Ciencia de Policía/Cameralismo o Gobierno político y económico del Reino [S. XVII-XVIII]. La segunda para la etapa de Personalización en el Estado [1812-actualidad], con los de Ciencia de la Administración moderna y la del Estado burocrático-funcional actual.
Así desde esta teorización la aportación elegida fija en alto valor para el pensamiento histórico político-administrativo europeo los autores valencianos Pedro Belluga, Fadrique Furio y Tomás de Valeriola. Los tres pertenecen al primer periodo peor los dos primeros se corresponden al estadio de trasunto entre la literatura de espejo de príncipes y la genuina española del Gobierno político y económico del Reino. Belluga se sitúa en el Reino de Valencia y el momento glorioso de Alfonso el Magnánimo a quien dedica su obra con pretensión reconciliadora en 1441. 
Furio, más universal se ubica en el tiempo ya imperial de Carlos V y Felipe II dedicando sus consejos al segundo en 1559 como parte de un tratado que no vio la luz. Ambos autores anticiparon las ideas que fundamentaría la nueva ciencia política tras la disrupción maquiavélica, y su respectiva influencia fue muy considerada en la teoría y en la praxis gubernamental, puesto que los dos fueron protagonistas de la historia política de su tiempo en diversos momentos.
Tomas de Valeriola  como consejero de la junta de policía de valencia publicó ya en tiempo tardío entre 1798-1802 las ideas aplicativas de la vieja policía así como de la Enciclopedia, y que  si fueron objeto , bien de  consejo y/o praxis, es de considerar que la Ciencia de la Administración aún no había comenzado su labor en España  de sustitución de la vieja Ciencia de Policía  -como consecuencia de la revolución política de 1789 y la social de 1848 – toda vez que la Ciencia de Policía en España tuvo poca repercusión antes la genuidad del pensamiento español sobre el gobierno. o destacable es que el valenciano pretendió una dimensión aplicativa de la policía. Sin embargo, como prohombre de la realidad valentina de aquel entonces,- interregno entre  el intervencionismo y el librecambismo - se ocupó de la divulgación teórica y de praxis de temas como el de la inoculación, el enterramiento y sus aspectos salubres (iglesias y cementerios alejados) o médicos (muertos aparentes o enterrados vivos), de la especulación del grano de las cosechas, del comercio de la carne, los mataderos y la peste, incluso del lujo.
En todo caso en estos autores nuestros hay aportaciones significativas para la historia político-administrativa europea, por pioneras, relevantes o notables – en todos o en algunos- y merecen su reconocimiento para la memoria histórica valenciana, sin embargo su presencia y validez todavía en nuestro acervo político-administrativo.

Acción de gobierno y Administración Pública: Aportaciones del pensamiento valenciano para la teoría del Gobierno y Administración española y europea -2-

 Podemos encontrar el papel consolador de la historia dando cuenta de cuando estuvimos honorablemente en el mapa del mundo europeo no solo por tener el ‘Gran Bordell Públich’ y que no lo fue por casualidad sino por la causalidad de que  el siglo XV fue el siglo de oro de la Corona de Aragón, y su ciudad más brillante la de Valencia, eclipsando a Barcelona y Zaragoza. Foco  cultural, incipiente ciudad europea dentro del amparo comercial del mediterráneo que propiciaban todos los territorios extra peninsulares bajo la Corona de Aragón (las dos Sicilias, ….) y demás buenas relaciones comerciales por mor de los Consolats de Mar.
Así pues los viajeros del comercio – como hoy en Dubai - dejaron nora al respeto de sus  buenos lupanares. Un tal  Hieronimus Münzer en   1459, diría (…)Visten las mujeres con singular per excesiva generosidad, van escotadas de tal manera que se les pueden ver los pezones. Además, todas se pintan la cara y utilizan aceites y perfumes, cosa en verdad censurable(…)
Otro, Henry Cock, notario al servicio de Felipe II en 1585 que (…) La putería pública, que tan común es en España, y que entrando en la ciudad muchos acudirían primero a ella que a la iglesia, no ha de callar en este sitio. Es la mas grande, según dicen los curiosos de esta materia, de toda España(…)
Merece detenerse en los aspectos positivos de buen gobierno y administración  sobre  este fenómeno tragicómico de la historia humana, cuya intelección sobre la cuestiones capitales  proviene de la implacable trabajo de los historiadores. El referente aquí esta en la obra de 1876 de Manuel Carboneres “Picaronas y alcahuetes o la mancebía en Valencia”. Se nos dice que fue uno de los más grandes de todos los tiempos, una Babilonia entre 1325 y 1671, aproximadamente. Fue el rey Jaume II el Just el que ordenó emplazar la mancebía en la pobla de Bernat Villa una zona de la ciudad estuvo reservada para viviendas de las prostitutas, una suerte de Barrio Rojo de Amsterdam  al que podían acceder todos los hombres mayores de edad que no fueran ni sarracenos ni judíos.
 La existencia del burdel de Valencia no era precisamente una rara avis en el Mediterráneo, una dimensión esencial de dicha sociedad pues bajo el impulso de los eclesiásticos, fue arraigando una mirada utilitaria hacia las prostitutas como un mal necesario pero con desempeño de un rol social. - San Agustín dixit “Quita las cloacas en el palacio y lo llenarás de hedor; quita las prostitutas del mundo y lo llenarás de sodomía”.
Creamos algunos de sus aspectos positivos, el barrio  estuvo  rodeado de un muro, con casas aisladas con su pequeño jardín. Acompañada de tabernas y comercios y de  noche  iluminado el barrio con  farolillos.  La vida de recinto no se ceñía sólo al negocio carnal pues habían  otras muchas actividades, como la de organizar comidas o festejos,  en las que las profesionales  cantaban para más confort en  la estancia de los visitantes.
En consonancia con el hábito de la Corona de Aragón legislación para  cada uno partícula de sus reinos, el recinto del burdel contaba con un regente (el Rey Arlot -harlot es prostituta en inglés- y la jurisdicción  bajo la Corona, representada por los jurados de la ciudad.
El primer Rey Arlatorum ya se contempla en el Llibre del Repartiment de Jaime I, y fue considerado el oficial o magistrado dedicado a ordenar la prostitución en el burdel como cargo público. El jurista Bertomeu Guinart (s. XVII) lo describió así: «son offici era presidir a les dones pecadrius, e portarles; y concertarles ab los hòmens, y exigir tribut, y penes de aquelles».
En 1345, por petición de una ciudadana, se aprobó la creación de un albergue con la finalidad de acoger a aquellas mujeres que quisieran abandonar la actividad. Las autoridades de la ciudad levantaron una casa de titularidad pública dirigida por la Soriana, «on ella habit ab les fembres peccadrius que ella induex ab la ajuda de Deu, traure del peccat».
De otra o parte la normativa fijó tarifas fijas de alquiler y alimento dentro del burdel que evitaba la deuda a las prostitutas. Habia precio de la cama, las mantas, sábanas, comidas, cenas, etc.  Mas adelante en el año 1502, el Consell de la ciudad, ordenó la que las menores de 20 años accedieran a la prostitución.
Otras normas  a favor de las trabajadoras del amor fueron las siguientes que un médico oficial hiciese revisión médica a todas las mujeres; la prohibición de adoptar una criatura en el burdel por parte de ningún hostelero, sin que pudiese seguir viviendo allí pasados los cinco años de edad; no se podría ejercer la prostitución  se declaraba enferma la susodicha trabajadora.
En tiempo de Semana Santa y  con cada fiesta relacionada con la Virgen María,  las  mujeres eran reunidas en el burdel, para conducirlas ordenadamente al Convento de Arrepentidas de San Gregorio donde extrañadas se les impedía salir a la calle y se las entretenía con charlas religiosas y oración para el arrepentimiento de su pasada vida. Las arrepentidas fueron pocas y a principios del siglo XVI la mancebía de Valencia tenía los precios más altos del reino de España, el doble que en otra ciudad de la corona española. Las prostitutas ganaron tanto dinero que se adornaban con las mejores sedas y causaban la envidia de las damas de la alta sociedad.
Hubieron tiempos de más control del burdel, cerrando las  calles adyacentes  por las noches, con las consecuentes argucias de saltar las tapias,  sobornar a los hostaleros  para  dejar  las puertas abiertasm,  pago de las sanciones  con un fondo común,y hasta prostitutas disfrazadas de hombres, para ver a sus amantes.Ya en el XVI, la contrareforma y la su Inquisición, se encargaron de la desmantelamiento  del Gran Bordell Públich, puesto en  un día 1691,  tres prostitutas fueron apartadas de la vida pública en el día de la Purísima Concepción.
Ciertamente nos llama la atención esta actividad regulada pero la historia administrativa relvela antecedentes muy remotos de los siglos VI al IV a.c. como se recoge en Los Arthasastras indios, que fueron  guías de los reyes para adquirir y mantener la tierra como riqueza (artha) fueron escritos por antiguos maestros no son el resultado de un trabajo aislado ,cuyo  único libro que se conserva, el de Kautilya (siglo IV a.c. hacia los años 32), fue difundido por Shamasastry a principios del siglo XX, constituyendo esta una síntesis de otros muchos Arthasastras, escritos con anterioridad. Fue manual del arte de gobernar, contiene consejos relativos a las estrategias, tácticas, estratagemas, métodos y técnicas a través de las cuales se consigue y conserva el poder y se logra el máximo rendimiento de los funcionarios imperiales. Dentro de la estrategias se dio un notable importancia al espieonaje y espías podían ser desde comerciantes y cultivadores alejados de sus respectivas profesiones hasta huérfanos que dependen de las ayudas del Estado y que son formados para actuar como espías al servicio del Rey. Y como no,  las prostitutas eran muy consideradas (Mata Hari antecesor) incluso como espías para  rey respecto de su propio gobierno y funcionarios.
Como si fuera un clásico tratado de policía del XVIII también se el Arthasastra abordó el orden social con cuestiones como el del matrimonio, hijos, desavenencias conyugales, herencias, trato sexual con mujeres inmaduras y hasta la prostitución. Éstas profesionales   bajo la supervisión del director de prostitutas ejercerán su función bajo  una regulación de derechos (derecho de sustitución o sucesión, quienes pierdan al belleza serán enfermeras, las ancianas trabajaran en la cocina o almacenes reales,si son forzadas o menores será castigado el autor   ) y deberes (pago de licencia para las extranjeras, pago de un parte de sus ganancias al Rey -un día por mes-, otorgar sus servicios a los designados por el Rey o a quienes hayan pagado previamente  o asesinar espías extranjeros. El rey se ocuparía de mantener a las débiles (embarazadas, sus hijos, ancianas, desamparados, huérfanos, …)

Acción de gobierno y Administración Pública: Aportaciones del pensamiento valenciano para la teoría del Gobierno y Administración española y europea -1-

 Llevo un tiempo pensado unas entradas sobre gestión doméstica pero no hechos positivos sobre los que construir un relato académico-científico. Demasiadas variables negativas están en el ambiente erosionándolo todo de una manera muy destructiva. Mas allá del nefasto relato político hay evidencias de que el paradigma de pensamiento y acción en casi todos los ordenes sociales es muy desolador. Además de los cotidianos y domésticos estrambotes de la corrupción con personajes de ayer y de hoy, de aquí y de allá, nos desayunamos ahora con un fraude a los Fondos Next Generation EU- que ocupa un buena parte de las tareas de gobierno español, en sus estructuras, procesos y personas (sobre todo en sus 18 secretarías generales extraordinarias del actual directorio central.

Pues ahora con estos fondos el pasado 4 de abril, en el marco de una investigación internacional, la Fiscalía Europea (EPPO) anunció que había llevado a cabo decenas de registros e incautaciones. Veintidós personas fueron detenidas en Italia, Austria, Rumanía y Eslovaquia en el marco de una investigación sobre una presunta organización criminal que se apropió indebidamente de 600 millones de euros del Fondo de Recuperación y Resiliencia (FRR) destinados a Italia.  Ya vimos lo sucedido con la Pandemia y lo que  capaz de hacer la miseria de algunos, pues veremos con esto hasta donde se puede llegar, con se esta viendo con los negocios de tantos de todos los sitios respecto el conflicto bélico con Rusia.

Todo apunta a que el XXI va a superar al XX en su calificativo de cambalache. Me refiero al Tango popular de los ‘30 argentinos conocido por ‘Cambalache’  que pronostica un escenario de muchas sobras y tal vez menso luces que las que vivimos en sede de progreso real humano. Se destacan todo sus párrafos para observas sus parangones hoy

(…) Que el mundo fue y será una porquería, ya lo sé

En el 510 y en el 2000 también

Que siempre ha habido chorros, maquiavelos y estafa'os

Contentos y amarga'os, valores y doblé

Pero que el siglo 20 es un despliegue

De maldad insolente, ya no hay quien lo niegue

Vivimos revolca'os en un merengue

Y, en el mismo lodo, todos manosea'os

Hoy resulta que es lo mismo ser derecho que traidor

Ignorante, sabio o chorro, pretencioso estafador

Todo es igual, nada es mejor

Lo mismo un burro que un gran profesor

No hay aplaza'os, ¿qué va a haber? Ni escalafón

Los inmorales nos han iguala'o

Si uno vive en la impostura y otro afana en su ambición

Da lo mismo que sea cura, colchonero, rey de bastos

Caradura o polizón

¡Qué falta de respeto, qué atropello a la razón!

Cualquiera es un señor, cualquiera es un ladrón

Mezcla'o con Toscanini, va Escarfaso y Napoleón

Don Bosco y La Mignón, Carnera y San Martín

Igual que en la vidriera irrespetuosa

De los cambalaches se ha mezcla'o la vida

Y herida por un sable sin remaches

Ves llorar la Biblia junto a un calefón

Siglo veinte, cambalache problemático y febril

El que no llora no mama y el que no afana es un gil

Dale nomás, dale que va

Que allá en el horno se vamo' a encontrar

No pienses más, sentate a un la'o

Que a nadie importa si naciste honra'o

Si es lo mismo el que labura

Noche y día como un buey

Que el que vive de las minas

Que el que mata, que el que cura

O está fuera de la ley (…)

 

Ya en 1973 el administrativista H.E McCurdy, en su obra  Una Bibliografía sobre la Administración Pública, publicada por el Instituto de Estudios Políticos español, afirmó con mucha ironía que (…) En una época en la que la Administración Pública está intentando encontrar una identidad propia y futura, una revisión al pasado puede jugar un papel consolador (…).

El problema de la disciplina de la Ciencia de la Administración no es de hoy, algunas cuestione son  comunes  al nacimiento de las ciencias sociales y otras propias su específica  evolución. Si nos centramos especialmente en el binomio  ‘objeto de estudio-estudio del objeto- nos encontramos con razones  ontológicas y espistemólogicas de fuste, que simplificando en torno al valor del conocimiento disciplinario, se trata de  su ‘que’ y su ‘como’, que veremos empezó a cuestionarse sobre su entidad aplicativa y con profundidad hacia los ‘70 del S. XX.

Principios y organización en la Administración Pública: Recepción de la Ciencia de la Administración en España (1950-1965)

Ya hemos comentado más de una vez que la Ciencia de la Administración moderna comenzó con los 36 principios de Administración Pública de Bonnin presentados puesto en 1808 ya en la época imperial napoleónica. Hemos visto en anteriores entradas la cuestión de la validez, cientificidad, certitud, falsabilidad sobre  los principios vs. proverbios, y en especial  sobre el acróstico del POSDCORB de Gülick desde 1937, surgido en torno al informe del comité Brownlow  para el refuerzo de la funciones ejecutivas presidenciales para el control político del New Deal de Roosevelt. 

Otra suerte de propuestas de principios de Administración Pública y/o  organización general, se fueron presentando posteriormente por diversos autores (Ürwick, Mooney,…) hasta que se impuso la teoripolitica del Estado administartivo de Waldo, y empezó a utilizarsce con generalidad la expresión de estudios de Administración Pública, en lugar de Ciencia de la Administración.

Para completar este periodo español de especial recepción de la ciencia administrativa merece ddetenernos en una aportación de fuste para este periodo.

La primera, en la temprana DA,4, 1958:86-88 ya apareció una reseña de un trabajo de CPA sobre •”Los principios de la organización administrativa” que el profesor J. H. Harris publicó en la  revista italiana La técnica della organizzazione nelle pubbliche amministrazioni en el número de abril-junio, 1956.

El trabajo sostiene una suerte de ‘errores comunes’ en materia organizativa, siendo los más corrientes, estos: 

 Desajuste de personas que intervienen en cualquier proceso administrativo en relación con la organización para realizar el trabajo.

 Creencia de  que la organización consiste en usar simplemente ciertos principios básicos en todos los casos.

 Creencia de que es suficiente el establecimiento de la organización formal, oficial o legal (organigrama). Pueden existir discordancias con la recepción de información, jefatura, asesoramiento,..

 Aplicación rígida de principios y máximas de organización con carácter uniforme, incluso para casos contradictorios.  Es preciso tomar contacto con la realidad de cada caso, valorar los efectos y limitar la aplicación según las circunstancias. 

 La no  concesión de autoridad equivalente a la responsabilidad que se le entrega al funcionario. Se precisa de  libertad para actuar (autoridad).

 Excesiva rigidez de la Administración pública, en algunos casos de Constituciones o reglamentaciones.

 Gran número de organismos y dependencias que rebasa los cinco clásicos subordinados y hasta los prohibitivos diez.

 Creación de organismos no sujetos al control normal y cuya función no puede ser coordinada con el resto de la actividad administrativa.

 Ignorancia de la necesidad de organizar y reorganizar y  de los cambios que sean aconsejables, así como la ausencia de oficinas de OyM.

La obra ofrece como ‘principios para una buena organización’ entre otros, los siguientes, los más importantes:

1. Definición de objetivos, deberes, responsabilidad y niveles de trabajo y determinación; medios empleados para alcanzarlos.

4. Asignación de cometidos y competencias para obtener la máxima utilización de la capacidad de los empleados.

3. Fomentar la especialización, favorecer iniciativas y premiar esfuerzos.

4. Óptimo empleo de medios, espacio,instrumentos, etc.

5. Control suficiente, con respecto de las respectivas "esferas de control".

6. Unidad de mando.

7. Comprensión clara por todos del fin y objetivo de la organización.

8. Programa, dirección y coordinación adecuadas a la actividad.

9. Autoridad igual  a la responsabilidad.

10. Empleo de personal consultivo para mejor eficacia de la especialización.

11. Delegación de las cuestiones de taller administrativo.

14. Perfecta delimitación de responsabilidad.

13. Coordinación y cooperación entre unidades administrativas.

14. Señalar y reducir duplicidades y superposiciones. Tender a lo funcional.

15. En caso de propuesta de reformas hay que tener en cuenta: dificultades, efectos sobre los empleados, intereses políticos, de grupo o de público y consecuencias legales.

  Creo que el sistema político-administrativo en las democracias desarrolladas debería estar más atento a estos consejos, y de vez en cuando, dejar a un lado el mantra de la fidelidad debida por otras razones.

 

Retos de la Inteligencia Artificial (IA) para la gestión organizativa de la Administración Pública: Recepción de la Ciencia de la Administración en España -1950-1965- (y 3)

 En esta quincena precitada entre 1950 y 1965  tuvimos en España una buena ocasión de nutrirnos domésticamente en Teorización, Formación y Aplicación en Administración Pública, desde las experiencias comparadas (CPA), y el emergente comportameinto administrativo (BPA) que había surgió de las tesis neoconductistas y más tarde de las posiciones neoestructuralistas de la organización burocrática. Las revistas citadas RAP y DA  fueron los medios  más habituales en dar cuenta en sede de los tres ámbitos de AP, pero centrándonos   em la perspectiva aplicativa, podemos en ellas encontrar el rastro de los prolegómenos de la mecanización y automatización como factores del desarrollo y evolución  hacia las  actuales Administración Pública digital , E-Adm, I-Adm,  en suma ,las aplicaciones diversas de la IA. 

Recogemos aquí pues la evolución del conocimiento aplicativo de los antecedentes de IA en la organización las aportación divulgados  que tiene una dimensión aplicativa dirigida a la instrumentalidad operativa para la  eficacia y eficiencia final como perspectivas que ya se ofrecían conjuntamente en la Ciencia de la Administración del momento por mor sobre todo de la influencia norteamericana como expresión mas pujante del anfibológico término de la ‘efficiency’ que incluye a las europeas de eficacia y/o eficiencia, si bien hay que señalar que en era ortodoxa se asoció más con la eficiencia, mientras que   en la era política con Waldo a partir de 1948 se orientó más  hacia la de eficacia-equidad. 

La temática comenzó en 1958 con los primeros números de  DA contemplando las cuestiones de Organización y métodos (OyM);  “Organización y Métodos” (Giménez Arribas,DA1,1958:25-30). “El modo de operar los  servicios  de OyM” (DA3,1958:29-36); “Mejora de métodos de trabajo”(Giménez Arribas, DA5,1958:5-16). La revista también recensionó trabajos de referencia como “Los métodos racionales del trabajo en la actividad administrativa” de Domenico Macri, publicado en la revista La técnica delle Organizzazione nelle Publiche Amministrazione. (DA8,1958:103-106) o “Métodos de trabajo del organizador” de André Chassaing, en Revue Administrative,62(DA,17,1959:107-109). 

Hemos visto que la automatización apareció ya el encuentro del IIAS de 1957 y que la idea apuntaba tanto a la cuestión de la productividad como a la de prospectiva de la IA, y en 1958 también DA se hizo eco del fenómeno. Primero recogió la previa experiencia de la mecanización  mediante el trabajo de Paul Veilete de 1957 sobre  “El impacto de la mecanización en la Administración”, PAR,17(4)  recensionado en DA,2,1958:64-67).  Luego se se divulgó la obra de referencia del momento de Salieron,L.1956 L'automation, París:PUF(DA,4,1958:115-120)) – también supuestamente fue un referente ya en la Table Ronde de 1958 -  por cuanto es en esta obra en la que se define la misma como “el conjunto de procedimientos automáticos que sustituyen al trabajo del hombre”. Lo que le diferencia de la  ‘mecanización’  cuando una máquina sólo realiza el trabajo del hombre, y por sí misma no lo realiza controlando sus propias operaciones y corrigiendo sus propios errores.

 En esta obra se dio a conocer la potencialidad del fenómeno, por mor de la experiencias en  su aplicación ya en Francia, Gran Bretaña, la U.R.S.S y  EE.UU. 

 Dos ejemplos notorios se recogen en la misma; de una parte el de la Super Value Stores Inc., de Minneapolis, que encargó a la empresa  Remington Rand dos cerebros electrónicos de tamaño medio para sus almacenes, capaces desde finales de 1956 de:

 a) Realizar un estado diario de los stocks en treinta minutos, lo que exigiría el trabajo de un empleado durante cuarenta horas. 

b) Efectuar un inventario contable completo en treinta minutos. Para esta labor serían necesarias doscientas cuarenta horas de trabajo de un empleado. 

c) Avisar automáticamente a los compradores que un determinado producto se ha agotado en el almacén. 

d) Imprimir automáticamente una orden de compra cuando las existencias de un determinado producto se reducen a un nivel tal que exija el reaprovisionamiento. 

e) Decir exactamente al personal del almacén dónde se encuentra un producto determinado y en qué cantidad. 

f) Hacer las facturas, el análisis de las ventas y todas las operaciones de contabilidad general.

De otra, el de Western Saving Fund Society, de Filadelfia, al  instalar en  junio de 1955 una calculadora capaz de determinar los intereses anuales de 290.000 cuentas de ahorro en treinta y tres horas. Para realizar este trabajo se requeriría un equipo de numerosos empleados trabajando durante tres semanas.

Sobre nuestro campo se divulgó el  trabajo de C. Hilberry publicado en Personnel Administration de Sep.-Oct.de 1957 en el que se describe la forma en que se está resolviendo en EE.UU el problema creado por la escasez de personal especializado en automación, mediante diversos mecanismos como el de la formación específica, el  desarrollo  calculadores automáticos, (resolución de problemas físicos, matemáticos, ingeniería, sociedad  y  economía) o los laboratorios de cálculo de las Universidades (Wayne State University Computation Laboratory) (DA,4,1958:83-85).

Retos de la Inteligencia Artificial (IA) para la gestión organizativa de la Administración Pública: Recepción de la Ciencia de la Administración en España -1950-1965- (2)

 Al socaire de las reformas administrativas de los ’50 en la España autárquica, se recepcionó a la Ciencia de la Administración que estaba analizando los fenómenos emergentes, en los diversos congresos y encuentros del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IIAS). La divulgación de los trabajos científicos fueron mérito especialmente de los administrativistas en  las revistas del CEP (Revista de Administración Pública –RAP- ) y del   INAP (Documentación Administrativa –DA-), con notable constancia y sustancia entre 1950 y 1965. 

En dichos encuentros del IIAS dentro de las materias de interés estuvo  la automación o automatización y tan pronto como en 1957 en la Table Ronde (intercongresos) celebrada en Yugoslavia se trató la automación, con otro buen ejercicio prospectivo, al pronosticarse cuestiones aún de actualidad. Se consideró la automación, una técnica moderna de la Administración derivada de la cibernética y muy cercana a la investigación, operacional, consistente en la ejecución, mediante un grupo de máquinas y sin intervención humana, de operaciones variadas y complicadas. Se dijo que las máquinas reemplazarían  a cientos de funcionarios, trabajando con una velocidad y una precisión sobrehumana, permitiendo diferentes controles en el transcurso de las operaciones (al principio, en el medio y al final). 

Por sí sólo esto ya sería una transformación por mor de la retroalimentación  durante la ejecución del cálculo en función de los efectos que causa su aplicación (Feed-Back). Se prenunció las consecuencias sobre  la estructura administrativa y el  funcionamiento de los principales servicios públicos (Hacienda, Correos, Justicia y Legislación).

En la Table Ronde de  Lieja de 1958 siguió la estela del previo encuentro y abordó los problemas en el seno de las Administraciones, ya que su avance exigiría  diferenciarlo ya de la mera mecanización, por lo que el IIAS adoptó la definición presentada por el rapport francés de considerarlo un  ciclo  completo de las operaciones realizadas en los datos sin clasificación previa y sin intervención humana —manual o intelectual - durante el proceso y con la posibilidad para obtener o procesar información básica durante este ciclo. 

 Se analizó pues la existencia de una normativa que condicionaba las posibilidades del uso  - inexistente, o menos rigurosas en las  actividades privadas -  y se contempló la naturaleza especial de determinados trabajos administrativos que requerían de una adaptación propia y específica de la técnica de la automación, así como la creación de unos medios específicos construidos para la Administración pública. Se propuso el establecimiento de los límites concretos de aquella parte de la actividad administrativa a la que la automación es susceptible de aplicarse, visto el desarrollo que el fenómeno seguía en las arenas de comunicaciones, correos, telégrafos, teléfonos, ferrocarriles, aviación civil, administración militar, agricultura y seguridad nacional, administración financiera, tesorería, clases pasivas, contribuciones directas y catastro, etc... A todas estas cuestiones había que añadir la del  enfoque jurídico del problema. 

En 1959 ya en sede del XI congreso internacional de Wiesbaden,  la automación y su problemática administrativa se extendió a los nuevos escenarios aplicativos de contabilidad, estadística, seguros sociales, inventario y control de suministros, expedientes de personal, impuestos, y control de la producción y de la planificación. 

Se dio cuenta de que los países pioneros habían sido bien los Estados más poderosos  o los nuevos Estados independientes, que no tenían  la dificultad de un complejo sistema preexistente. El resto de países plantearon el difícil problema social, de la escasísima utilización por personal no formado. Surgio pues lo atinente al  coste de la automación,  la formación del personal y destino del que resulta inutilizable, así como las grandes ventajas que aporta la automación para la preparación de los programas gubernamentales y la posesión inmediata de datos informativos, estadísticos y contables y a las repercusiones positivas sobre los procedimientos administrativos y la rendición y control de las cuentas. 

Se recomendó al IIAS la organización del intercambio permanente de información sobre el fenómeno comparado (CPA) entre las Administraciones públicas de los diversos países. 

Retos de la Inteligencia Artificial (IA) para la gestión organizativa de la Administración Pública: Recepción de la Ciencia de la Administración en España -1950-1965- (1)

 El principal y mayor reto de la Inteligencia Artificial (IA) hoy, es que aún se sabe poco acerca de sus bondades  y  disfunciones en su uso general. Esto no es nuevo, pero lleva tiempo con nosotros la cuestión de la utilización en la Administración Pública.  

Ya  Gladden en el volumen II de su magna obra acerca de la historia administrativa y publicada en 1972, dedicó un último capítulo a “La Administración Pública adaptándose a las necesidades de una nueva época. En el epígrafe ‘El futuro de la Administración Pública’ describe lo que podía verse ya en 1970 en torno la automatización y otros fenómeno por venir .Algunas de las afirmaciones contenidas en dicho epígrafe y que seleccionamos podrían operar como una suerte de aciertos de prospectiva administrativa, ya en aquellos tiempos. 

Dijo el historiador, entre otras afirmaciones, lo siguiente; 

• La forma y el contenido de la administración ya está alterándose radicalmente por los numerosos desarrollos que se suceden a nuestro alrededor, y especialmente por el impacto de la automatización en particular a través de la utilización expansiva del procesamiento automático de datos –ADP-. Es decir, un medio por el cual, mediante la utilización de computadoras electrónicas infinitamente grandes y diversas cantidades de información, éstos datos  pueden reunirse, clasificarse, acumularse y seleccionarse con precisión en un espacio de tiempo increíblemente breve.

• Las funciones básicas de la Administración de copia por parte de escribanos de documentos, la extracción de información, archivo para futuras referencias, y su selección eventual para el manejo de problemas y casos futuros, pueden ser sustituidas ahora por una computadora que no requiere más que un pequeño grupo de técnicos y expertos para manejarla y ocuparse de su mantenimiento. 

• La computadora electrónica está ampliando indudablemente el ámbito de la actividad administrativa, no menor en la administración pública donde la operación extensiva y la organización a gran escala constituyen ahora el orden natural de las cosas a confección de nóminas, actividades estadísticas y de censo, control de almacén, trabajo policiaco.

• La computadora demuestra ser cada vez más útil para la Administración. Se ofrece en ella una amplia información actualizada para apoyar la planeación, el control y la toma de decisiones, específicamente en el funcionamiento de procesos administrativos nuevos tales como la investigación operacional 

• También es de esperar su influencia eventual en la estructura de administración actual, tal como la simplificación de la organización y los procedimientos y en algunas disposiciones económicas como la administración concurrente de la recaudación tributaria. 

• Sería conveniente apresurarse cautelosamente puesto que  gran peligro consiste en que los cambios así introducidos podían conducir a un grado de inestabilidad tan alto en la organización social que podría prolongar indebidamente e incluso evitar recoger todos los frutos que promete el invento. Se requieren modificaciones fundamentales y en nuestra prisa podríamos fracasar en adoptar dichas disposiciones preparatorias que son necesarias para garantizar su máxima aceptación.

• Debe recordarse que la computadora electrónica no es sino la más sofisticada de las herramientas nuevas y no un sustituto del cerebro humano, un hecho que los proyectistas saben muy bien pero, en su justificable entusiasmo por las maravillas de la ciencia, tienden a pasar por alto. De ahí sus retratos color de rosa sobre el mundo en el siglo XXI, los cuales proliferan en la prensa, en las aulas y en impresos más permanentes

La actividad de Fomento y el legado de Javier de Burgos (y 5): Sus Ideas de Administración y la Ciencia de la Administración española de la década prodigiosa o increíble.

 Santamaria Pastos denomino ‘prodigiosa’ a esta etapa del pensamiento patrio y Nieto García como ‘increíble’.  De Burgos es considerado el creador de al Ciencia de la Administración en España y gran influyente en el resto de pensamiento español – pero no fue el primero pues le anticiparon Sainz de Andino (pionero en España la expresión ‘Ciencia Administrativa’) Canga Arguelles y Silvela – .

La obra de Burgos es el paradigma de la literatura administrativa de la época  Al adentrarnos en la Instrucción se observa que a pesar de su gran difusión , de su validez intelectual, de la posición social del autor, careció de repercusión política, pues se piensa que no se cumplió en absoluto (Baena,2016:53). 

Un mandato muy novedoso e innovador como para ser cumplido en el tiempo, cuando el cargo  de Burgos como Ministro fue de agosto de 1833 a abril de 1834, en que volvió a París, si bien regreso al ministerio de la gobernacion en 1846 en tiempo de Narvaez con nombramientos muy efímeros.

La aportación de Burgos debe entenderse en este marco no muy conocido de la Ciencia de la Administración de la era contemporánea en España.  

1º) la Década Increíble (1840-1850) Incluye tres fases encadenadas que sin solución de continuidad entre ellas logra un insólito proceso de maduración en muy poco tiempo.

- Los ensayistas (Influencia Francesa): Silvela, De Burgos, Oliván.

- Los sistematizadores (más administrativista que jurídica): Gómez de la Serna, Ortiz de Zúñiga, García Goyena/Joaquín Aguirre, José María Morilla.

- Los creadores: Posada Herrera, Colmeiro.

2º) En 1833 se creó el Ministerio de Fomento y un año después, se eliminaron los Consejos de Castilla, Indias, Guerra y Hacienda, y el Ministerio de Fomento se convirtió en el de Interior. En 1847, se agregaron las Secretarías de despacho siguientes, Comercio, Instrucción Pública y Obras Públicas.

 3º) Es muy significativo para este trabajo que el antecedente de la Ciencia de la Administración  moderna española es el patrio ‘Gobierno político y económico del Reino’ cuya expresión es utilizada políticamente desde  1717 (Real Decreto de 02.04.1717 (Novísima Recopilación, 1. V, Título II, Libro III) y científicamente desde 1742  y bajo la misma se estudiaban todas las cuestiones afectantes a la mejora de la actividad económica, desde la agricultura hasta la instrucción y sería equivalente a la idea posterior de Administración Interior.  Ya en 1742, por Santayana Bustilllo, se decía que pertenece pues al Gobierno Político y Económico de los pueblos, a los Ayuntamientos o a los Concejos de ellos y tan privativamente, que no habiendo queja de parte o instancia fiscal, no pueden las cancillerías o audiencias entrometerse en estos asuntos“.

4º) Con sus antecedentes en la politeia la expresión ‘Policía’ es utilizada en Europa desde 1498 para significar el gobierno y regulación de las ciudades y países, la conservación de la paz y el orden, el cuidado de los habitantes. Paulatinamente será sustituida por la de ‘Administración’ en Europa. Gasser será pionero  en el marco del cameralismo y Fleurigeon seguido de Bonnin en el ámbito de la policía francesa, toda vez que en Alemania Von Mohl  y Von Stein harían el tránsito de la vieja policía a la nueva Ciencia de la Administración en el contexto del cambio  del Estado liberal al social.

5º) En España la Ciencia de Policía como conjunto de doctrinas políticas, económicas, administrativas e incluso filosóficas, que comienzan a mediados del siglo XVII, llenan todo el XVIII e incluso se prolongan durante parte del XIX en Francia y Alemania y como  equivalente a ‘ciencia del gobierno y de su administración’  no fue utilizada – aunque sí conocida y divulgada (Puig i Gelabert  divulgó a Von Justi en 1784, Valeriola a De la Mare entre 1798 y 1800 y  Foronda  a Von Bielfield y De La Mare en 1801) - pues con anterioridad  a ella o al cameralismo ya se utilizaba la genuina idea de  ‘Gobierno Político y  Económico del Reino’.  No obstante, el término “policía” se utilizó formal y materialmente en un sentido preferentemente restringido y equivalente a higiene, tranquilidad, delincuencia, tal y como sucedería definitivamente tras la Ciencia de la Administración moderna.

6º) Por  Real Orden de 21.08.1850 (Gacetas de Madrid 5896 de 3 y 4.09.1850) en la recién creada sección de Administración de la Facultad de Filosofía deberían estudiarse Economía Política, Estadística, y Derecho público, Teoría de la Administración y Derecho Administrativo, las tres necesarias para acceder al grado de licenciado.  Por inmediata  Real Orden de 31.08.1850, se publicó el listado de todos los catedráticos de la Universidad española siendo Colmeiro fue el primer titular de la Cátedra de Derecho  Político y Administración Pública (Real Orden de 31.08.1850)Los planes de estudios universitarios de 1845 a 1850 unirían el Derecho Político (en 1847 llamado Publico) con el Administrativo (también llamado Administración) llegando a estudiarse la Administración primero en la Facultad de Filosofía en 1847 y luego en la de Derecho.

Por eso Burgos fue primordialmente ensayista, pero impulsor y promotor científico y emprendedor político, en un tiempo muy convulso políticamente y, más complejo en los que nos atañe, en tiempo de cambios de ideas y de lenguaje. Montesquieau en la edición de 1757 de El Espíritu de las Leyes diría;  “Yo he tenido ideas nuevas: ha habido necesidad, por tanto de encontrar nuevas palabras o de dar a las antiguas nuevas significaciones”.La Administración moderna conlleva una nueva lengua de los derechos y la aparición de un nuevo Derecho público y subjetivo. García de Enterría indicó que fueron  418 palabras las que cambiaron el mundo, al socaire de la revolución francesa , que también fue  lingüística al institucionalizar nuevos conceptos para un estilo de vida en libertad. Una lengua de los derechos, daría un nuevo sentido y alcance a las ideas y conceptos de ‘igualdad’, ‘libertad’, ‘derecho’, ‘ley’, ‘poder’ ‘asamblea’ ’constitución’, ’responsabilidad’ de tal manera que el lenguaje mismo serviría de instrumento del cambio político y social con un nuevo Derecho Público, anclado en el principio de legalidad como requisito del ejercicio del poder y a la vez de la garantía de los derechos y libertades que institucionalizarían derechos subjetivos, instrumentos presentes en la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1879. 

Puede argumentarse una misma teleología  en todos los pensadores universales que desde la  idea abstracta de Res pública, con la de la Policía,  se concreto históricamente en el siglo XIX en las Ciencias Administrativas y el Estado Social. Una suerte de testigo ideológico  entre Nicolás de Bobadilla, De la Mare, Von Justi,  Bonnin, Von Stein, Forsthoff y las aportaciones del pensamiento administrativo de los Von Rohr, Wolff, Gasser, De Blanc, Turgot, Tocqueville, Von Mohl, De Burgos,Oliván y Gonzalez Posada . 

Si les hubiéramos hecho a todos ellos, más caso o un poco de caso, estaríamos ya ontológicamente y epistemológicamente en otro siglo, que algún día llegará.

Cfr.

AA.VV.  “Distinctive european model? the neo-weberian state” en  The Nispacee Journal of Public Administration and Policy, special issue, vol. 1-2, winter 2008/2009. 

Baena del Alcázar,M-Barrera Restrepo,E (2016) Llos primeros autores y las primeras obras de ciencia administrativa en lengua española e instrucción a los subdelegados de fomento (1833), INAP.

Durant,R.F.“Agenda Setting, the "Third Wave," and the Administrative State” en Administration & Society, vol. 30-3, 1998.

García de Enterría, E. La lengua de los derechos. La formación del Derecho Público europeo tras la revolución francesa, Civitas, Madrid, 2001.

Jordana de Pozas,L.,<<Ensayo de una teoría del fomento en el Derecho Administrativo>>, en Revista  de Estudios Políticos, num. 48 (1949). 

Jordana de Pozas, L.,«El problema de los fines de la actividad administrativa», Revista de Administración Pública  n.º 4, (1951).

Lynn,L.E.( 2008).“What is a Neo-Weberian State? Reflections on a Concept and its Implications”enNISPAcee Journal of Public Administration and Policy, Special issue: ‘A distinctive  European model?, pp.17 y ss.

Mayntz, R. Sociología de la Administración Pública, Tecnos,Madrid,1985.

Mesa Segura, A., “De Javier de Burgos a Ortiz de Zúñiga”,Centenario  de los iniciadores de la ciencia jurídico-administrativa, IEAL, Madrid,1944.

Mesa Segura, A., Labor Administrativa de Javier de Burgos, IEAL,Madrid, 1946.

Muñoz Machado,S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho público general I. Historia de las instituciones jurídico-administrativas – 1, 4ª edic, Madrid,BOE.2015a

Muñoz Machado,S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho público general I. Historia de las instituciones jurídico-administrativas – 2, 4ª edic, Madrid,BOE, 2015b.

Pinazo Hernandis, J.(2019) “Primera generación de la ciencia de la Administración contemporánea española: el pensamiento político-administrativo de la década 1841-1850” en Historia, pensamiento y humanismo 

 Pollitt,C.-Bouckaert,G.,(2011) Public management reforma comparative analysis—new public management, governance, and the neo-weberian state, 3rd edic, Oxford univ. press.

Rose,R. “On priorities of Government. A Development Analisys of Public Policyes” en European Journal of Political Resarch nº 4/1976, pp.  257-262.

Rose,R. Understanding Big Government: the Programme Approach, Sage, Londres, 1984.

La actividad de Fomento y el legado de Javier de Burgos (4): Las Ideas de Administración.

 El autor  plasmaría más tarde en 1839 su  Ideas de Administración, que corresponde  a las conferencias pronunciadas en el Liceo de Granada en 1841 y publicadas por el periódico La Alhambra. Como liberal reformista su objeto es la misma Administración mediante  su idea de la omnipresencia y su acción protectora. Diría que la inmensidad  de la Administración, con sus agentes se ocupa desde los arroyos hasta el mar (Mesa Segura,1946).

La Administración; 

 -Es la más variada, la más vasta y la más útil de las tareas de todas las ciencias morales. 

- Preside el movimiento de la máquina social, precipita o modera su acción, arregla o modifica su mecanismo y protege así, y conserva y mejora todos los intereses públicos. 

- Objeto de su solicitud es el hombre antes de nacer, y lo es, después de que haya dejado de existir 

- Hacer el bien es la incumbencia esencial, la suma de  todas las atribuciones de la Administración y esta obligación es activa 

- Definiría a la Ciencia de la Administración como la “ciencia de lo útil y de lo dañoso”, mientras que el Derecho es  “la ciencia de lo justo y de lo injusto”. Uniría ambas ya que  en su parecer las atribuciones del poder administrativo deben dirigirse en último término, al fomento y a la prosperidad del país. 

Un extracto de su ideas dice mucho sobre la cuestión (...) Proporciona ocupación a los hombres robustos en los trabajos públicos, proporciónala en los hospicios a los desvalidos, y a los delincuentes en los establecimientos de corrección. Socórrelos en sus dolencias, ora abriéndoles las puertas de sus hospitales, ora derramando sobre el hogar doméstico los dones de la compasión privada y los consuelos de la caridad pública. A los desgraciados, que fruto de la flaqueza o del crimen son abandonados al nacer por sus padres, tiene la Administración abiertos desde luego asilos para alimentarlos, y más tarde escuelas y talleres donde adquiriendo medios de vivir a sus propias expensas, puedan retribuir a la sociedad los beneficios de su santa tutela. Ni aún al morir el hombre abdica la suya la Administración; ella preside a los funerales, dicta las precauciones con que deben hacerse, aísla, el asilo de los muertos  (…) 

Compárese estas afirmaciones  dichas ya en 1841 por un liberal como todos los de la década prodigiosa española con el contenido de La vida cotidiana de – John Smith - un habitante de Birmingham de 1895 de  Sidney Webb, fundador de la sociedad fabiana, la London economics and political school y, por ende, del laborismo ingles, que con la incorporación en su programa de postguerra del informe Bedveridge seria el fundamento de nuestro welfare state –junto al modelo bismarckiano -.

En Birminghan (...) John Smith se despierta en la vivienda que le ha proporcionado el Municipio por las campanas del reloj municipal. Enciende la luz eléctrica de la fábrica municipal, hace su aseo con el agua del abastecimiento municipal y bebe un vaso de leche certificada municipal, calentada con el gas de la fábrica municipalizada. En la calle, naturalmente municipal, toma el tranvía o el autobús municipal. Gracias a la policía municipal llega seguramente a su oficina. Smith comerá posiblemente en un restaurante municipal, leerá los periódicos o revistas en una biblioteca pública, contemplará las obras de arte de un museo municipal, practicará el deporte en un parque municipal, consumirá alimentos conservados en las cámaras frigoríficas municipales y distribuidas en los mercados municipales o tal vez en las expendedurías reguladoras del mismo carácter. Si no pertenece a la clase bastante pudiente de la ciudad, será asistido y hospitalizado en los establecimientos o por los facultativos municipales, y allí dará a luz su mujer. Cuando se encuentre sin trabajo, acudirá a la oficina municipal de colocación. Y habrá realizado sus estudios en las escuelas municipales. Un día, como todos los humanos, John Smith morirá, y, después de la inscripción en el registro municipal, será llevado por el servicio fúnebre municipal al cementerio municipal. (...)

La actividad de Fomento y el legado de Javier de Burgos (3): La Administración provincial de fomento de 1833.

 Centrados pues en nuestra historia doméstica debemos el fomento de la nación a través de las provincias creadas como nuevas  entidades político-administrativas  a Don Javier de Burgos quien durante la ocupación francesa  fue subprefecto  de Almería y Presidente de la Junta General de Subsistencias de Granada. Fue el primer transmisor en nuestro país de las doctrinas administrativistas  francesas, especialmente las de Fomento y las de las prefecturas. Diria nuetro personaje que (…) cuando se  trata de administración civil es en Francia donde es necesario ir a estudiarla (…)[El Imparcial nº 28 de 7.10.1821,p.109].

Marchó – no obstante saldría absuelto del expediente de depuración por colaboracionista con el francés -a Francia de 1812 a 1817 donde estudió a Bonnin y en su regreso patrio, su andadura administrativa española se iniciaría, por llamada de Cea Bermudez con la Exposición a Fernando VII de 1826 - previa a la de Sainz de Andino - en la que examina los males de España y los medios para erradicarla, proponiendo una organización de la Administración,  con  la creación de un nuevo Ministerio del Interior y la actividad de fomento -  

El Ministerio de lo Interior, se llamaría posteriormente de Fomento   tenía como finalidad fundamental lograr la prosperidad nacional, mediante el aprovechamiento de todos los recursos del Reino. En 1833 la titularidad del Ministerio de Fomento, con el respaldo de la regente María Cristina, creando una nueva Administración territorial con el respaldo de la regente María Cristina, dando lugar a una conservadora y absolutista Administración territorial de  cincuenta y una provincias, dotadas de un Subdelegado del ministerio de Fomento. 

Esta reforma se formalizó en dos decretos de 30.11.1833,  un  primero sobre  la división territorial del Reino y un segundo señalando las competencias de estos subdelegados. Su perspectiva orgánica y funcional será la de agentes de ejecución como administradores profesionales superiores, en estrecha similitud con lo que fueron y han sido los prefectos franceses. Emulando pues el principio  francés de unidad de acción, que en su día propondia Bonin en sus principios de Administración Pública para la nueva estructura del Estado-Imperio napoleónico.   

La memorable Instrucción a los subdelegados de fomento, ha sido calificado como uno de los documentos más nobles de nuestra historia administrativa. Amerita la labor de ir perfilando el ámbito de la actividad administrativa y su autonomía orgánica y funcional   de lo político/gubernativo, que se  confundía con lo administrativo y judicial en la vieja ‘Cienca de Polícia’.

 De Burgos calificó a su Instrucción como ‘alta policía’, pues no  hay interés social de poca o mucha importancia que no figure en el índice de la obra que debe ser considerado como el programa que señala los instrumentos de la Administración para actuar, entre otras, sobre las  materias de  Agricultura y sus agregados;  Industria y sus agregados; Comercio y sus agregados; Minería; Ayuntamientos; Policía en General; Instrucción Pública; Sociedades económicas; Hospicios, hospitales y otros establecimientos de beneficencia; Cárceles y establecimientos de Corrección;  Hermandades y Cofradías; Caminos, canales, etc.;  Bibliotecas públicas, museos; Teatros y espectáculos;  Socorros en casos de desgracias públicas; División territorial y estadística;  Despoblados;  Caza y pesca en ríos y lagos;  Prevenciones generales. 

Esto refleja que progresivamente el Estado liberal – por mor de la estatalización de la Iglesia en Francia y de la desamortización en España, - iría  ocupándose de aquellas funciones de antaño de la Iglesia, especialmente beneficiencia, sanidad y educación.

En esta perspectiva orgánica y funcional, los Subdelegados serían  agentes de ejecución como administradores profesionales superiores, en estrecha similitud con lo que fueron y han sido los prefectos franceses, a diferencia del carácter político que adquirieron aquí los Gobernadores Civiles.  Esta politización en la gestión administrativa sería la causante histórica de una ausencia de clase directiva en nuestro país, a diferencia de lo que sí sucedió con la prefecturas francesas y la administrative class inglesa. 

Al dentrarnos en la Instrucción, en ella se dice, que los  Ayuntamientos son el conducto de la acción protectora del gobierno nacional, que se extiende desde el palacio del grande a la choza del labrador (cap. V). Labor de la actividad de Policía es la exirpacion delos ladores en los caminos pero también la de cuidar que no falte trabajo habitual a los jornaleros ni socorros cuando no puedan trabajar por el rigor del tiempo y quien no cumpla con ella deberá ser destituido como autoridad.Las medidas de policía administrativa serán suficientes, por dulces y protectoras como ejercicio de buena administración (cap VI). 

 En lo atinente a al instrucción publica (Cap. VII) se establecerá el método Vallejo los mas pronto posible (la propuesta de Vallejo está basada en una concepción racional de la pedagogía, lo cual se hace patente no solo en el método de lectura en sí, sino también en la articulación de un procedimiento didáctico peculiar para llevarlo a término en las aulas. Sus obras fueron publicadas entre 1826 y 1834).Estableció en Madrid el periódico ‘Diario de Administración’ para que recogiese lo que en los diarios de provincias debía divulgarse  acerca del uso de los recurso locales en las actividades de instrucción orientadas al progreso, prosperidad  y propagación de  industrias.

En el cap XIX afirma - como repetiría más tarde en Ideas de Administración que ‘hacer el bien’ es la incumbencia esencial, la suma de todas las atribuciones de la administración. Obligación que será activa y no meramente formal. Cualquier actividad realizada par ser analizad pro el ministerio deberá contemplar visiblemente el bien que hayan proporcionado, y sobre todo aquellos propósitos que consideren que en administración no hay imposibles. Los Subdelegados serían  agentes de ejecución podrán dictar reglas obligatorias para los empleados administrativos. Los Agentes administrativos deberán ser siempre los primeros en evitar competencias, en desterrar rivalidades, y en prevenir por explicaciones francas, y por expedientes de conciliación, la menos desavenencia entre autoridades en discordia. Por ley especial se fijarán las penas de las contravenciones a las disposiciones administrativas

El Diario de Administración debería recoger los resúmenes periódicos mensuales de cada subdelegación y delos que no lo hayan cumplido.

La instrucción no sólo fue un mandato – incumplido -, sino un magnífico programa de actuación administrativa trazado con criterio y con espíritu de sistematización que se describe muy bien por  otro de los grandes de la década prodigiosa española de 1840-1850, al decir  Ortiz de Zúñiga,  que la instrucción es un cuerpo hermoso de doctrinas, un conjunto de preceptos de buena administración, de máximas muy sabias y muy liberales, y su lectura se  recomienda  a los jóvenes que aspiran a ser investidos algún día con aquella alta magistratura de gobierno y beneficencia. 

La actividad de Fomento y el legado de Javier de Burgos (2): estado de la cuestión del derecho administrativo del Estado moderno.

El gran administrativista francés Hauriou diría que el poder administrativo  primeramente es un poder de policía, un poder que, por medidas de previsión, tiende a asegurar el orden público y la paz civil y todo el poder administrativo está construido a esta idea de policía preventiva destinada a procurar una mejor paz social. El poder administrativo centraliza ahora todas las policías civiles que ahora despojadas de otras  jurisdicciones se  concentran  en manos del personal administrativo. 

Sabemos que con posterioridad la escuela de Burdeos redefiniría la misión del Estado, desde la concepción tradicional del poder del Estado hacia el servicio público y una, cada vez mayor intervención del Estado, ya que la industrialización y otros fenómenos sociales desarrollaron ideologías nuevas que insisten en la solidaridad y reclaman del Estado que se inmiscuya más directamente en las relaciones sociales. Así lo cuenta el gran Tratado de Muñoz Machado. 

Por la importancia histórico-administrativa de este tema debe notarse que  a finales del siglo XIX y principios del siglo XX como reacción al academicismo en que estaba desembocando la ciencia jurídica francesa de la época se conformó la corriente realista del Derecho Público en  dos vertientes; La Escuela del servicio público de Burdeos (Duguit, Dromand, Jezé) y la   Escuela de Toulouse del Poder Público o de las Cláusulas Exhorbitantes (Hauriou). Fueron pues  las dos grandes corrientes  doctrinales del Derecho Público francés  y luego europeas. 

Dos fundamentaciones distintas para la acción administrativa; el ‘servicio público’ o el ‘poder administrativo’ y una legitimación y enfoque distinto para la ‘policía administrativa’. En España fue así en tiempos de Isabel II por cuanto su Constitución liberal de 1837 ya caracterizó al poder ejecutivo por la conservación del orden público en lo interior (artículo 45). 

Es un clásico en los estudios de Administración Pública el recurso a la  clasificación de 1950 realizada por Jordana de Pozas sobre el objeto de la actividad administrativa, en torno a la  Policía, Fomento y Servicio público monopolizado  al afirmar  el autor que   (…)hace tiempo que vengo estudiando lo referente a los modos de la actividad administrativa ordenados, en una escala progresiva que, partiendo de la simple emanación de normas, pasa por la policía y el fomento hasta llegar al servicio público monopolizado(…). 

A este aserto hay que añadir que en un trabajo previo de 1949, el autor anticipó que  (…) la policía es una función, no un órgano, de la Administración; que se caracteriza por el empleo de un medio determinado, la coacción, que no es preciso sea empleada actualmente, bastando que constituya la ultima ratio. Su fin es el orden público. Su método prevenir los riesgos para el orden y si, a pesar de ello, éste se perturba, restablecerlo coactivamente. Este concepto de la policía, como medio de mantener el orden público, ampliamente entendido, mediante la limitación de las actividades privadas, y de restablecerlo por la fuerza, una vez perturbado, conviene perfectamente al Derecho administrativo español. (...La actividad de fomento se distingue de la policía en que, mientras ésta -previene y reprime, el fomento protege y promueve, sin hacer uso de la coacción  (…) 

La actividad de policía paulatinamente irá dejando su espacio – ocupado por las  tareas y/o funciones  de seguridad, la inspección, el control, la prevención – a favor de la promoción que  junto a la protección, son las características de la actividad de Fomento. Ésta es una nueva  modalidad de intervención administrativa que consistirá en dirigir la acción de los particulares hacia fines de interés general mediante el otorgamiento de incentivos diversos.  Consiste en estimular mediante diversos premios o apoyos el ejercicio de la actividad de los particulares para que la orienten al cumplimiento de determinados fines de interés general. 

Ya se anticipó esta idea en Adam Smith en en su magna obra  Una investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones.(Libro V “De los ingresos de la República”), al decir misma, o el deber de establecer una administración exacta de justicia. (...)El tercer y último deber del soberano o el Estado es el de construir y mantener esas instituciones y obras públicas que aunque sean enormemente ventajosas para una gran sociedad son sin embargo de tal naturaleza que el beneficio jamás reembolsaría el coste en el caso de ningún individuo o grupo reducido de individuos y que, por lo tanto, no puede esperarse que sea construido (...).

Cuando el Estado no pudo recurrió a los poderosos económicos y cambios de prebendas, privilegios, préstamos ventajosos, títulos nobiliarios, bienes, para que estos costeasen inicialmente esas obras o servicios. Y no pocas veces servicios privados para el único uso de la protección de los derechos y bienes de los poderosos, se han convertido, pro azar o necesidad en servicios públicos. 

La paradoja es que en términos históricos, la justicia y Estado Social que disfrutamos le debe mucho a los Reyes y  clases dominantes  o a los conflictos bélicos como tantos renglones torcidos de la historia humana (Leyes inglesas de pobres, Leyes de Bismarck, humanización en las grandes industrias, y en algún caso hasta los bomberos,…)   

La actividad de Fomento y el legado de Javier de Burgos (1): Ciencia de la Administración y Derecho Administrativo para el Estado moderno.

 Me he referido en ocasiones sobre la fórmula 5-5-3  para reflejar el aspecto organico-funcional del Estado Administrativo clásico como modelo normativo de los treinta gloriosos (1945-1975) y ahora, en prórroga forzosa por mor del Estado neoweberiano, ante el desastre de la nueva Gestión Pública y el nonnato Estado neoadministrativo de las D3 (desregulación, la desactivación y la devolución  y la R3  (reconexión,reconceptualizacón y redesempeño), que quiso presentarse como alternativa, con algunas aportaciones – en especial la R3 -de interés teorico pero de alta dificultad en la implementación dado que las condicoiones sociologicxas y psicológicas en la sociedad siguen marecadas por el individualismo y la maximización del egoismo.

Volvemos a para adentarnos en los fundamentos histórico-teóricos de la hoy ineludible actividad de fomento -  dada la perversión y disfuncionalidad del paradigma económico mundial – a repetir la idea del  5-5-3 que relaciona Estado-Administración-Gobierno desde una lectura organico-estructura y funcional.

 Ya dijimos que  - lo que yo llamo la formula 5-5-3 - se la debemos a Renata Mayntz, una de las referentes de la sociología de la organización neoestructuralista y nutriestes de mis enfoques. Para la autora el cambio y aumento de las funciones administrativas explica la ampliación cuantitativa y cualitativa del Estado liberal de Derecho  y su paso, en un primer estadio al Estado Social de Derecho y luego, definitivamente al Estado del bienestar social. 

Siguiendo a MAYNTZ son  cinco funciones que se atribuyen al Estado;

1.Reglamentación de las relaciones entre sociedad y entorno (orden externo).

2. Reglamentación de las relaciones entre los miembros del sistema (orden interno).

3. Aseguramiento de la capacidad de acción del sistema político-administrativo, con recursos fiscales y humanos. (recaudación, milicia,…)

4. Prestaciones de abastecimientos y servicios. (mercados,energía,…)

5. Conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos (crecimiento económico, mejora salud, elevación nivel educativo...) 

Las tres primeras funciones son  caracterizadas por ROSE como actividades definitorias de todo Estado ya que se trata de las condiciones centrales  de la existencia de un Estado, pues todos ellos han cumplido estas tareas en la primera fase de su  existencia y de alguna manera han establecido una organización administrativa a tal fin. Esta primera forma de Administración Pública responde al término de ‘Ordnungsverwaltung’, como organización  ordenadora que desarrolla las tareas fundamentales de seguridad exterior, orden interior y aseguramiento de recursos.

El desarrollo ulterior de la Administración  se caracteriza por la asunción de tareas  comprendidas en las categorías 4 y 5.  En el último siglo ha habido  una evolución desde el énfasis en las tres primeras funciones a poner el énfasis esencial y la mayoría de recursos  en las tareas de prestación de servicios y de dirección y desarrollo social. Ese cambio trascendental,  ha modificado dramáticamente la distribución de recursos del Estado y sus mismas prioridades en el mundo occidental, se ha llevado a cabo sin apenas efectos en su estructura organizativa ni en su lógica de funcionamiento interna, presidida  por una concepción esencialmente garantista y procedimentalista de la mano del  Derecho Administrativo.

Las funciones descritas por Mayntz se relacionan con los instrumentos de la acción administrativa, como expresión de la acción de la  Administración  en el  entorno social. Estos instrumentos  se clasifican  en las cinco categorías siguientes

a)Normas de mandato y de prohibición, cuyo cumplimiento hay que controlar y cuya transgresión hay que sancionar.

c)Autorizaciones sujetas a determinadas condiciones, para actividades privadas que están prohibidas sin tal autorización.

c)Transferencias financieras a través de la transmisión de medios financieros a los que poseen derecho a éstos.

d)Estímulos positivos y negativos, preponderantemente de índole económica, sobre todo subvenciones y gravámenes, que se conceden o imponen para una determinada acción u omisión.

e)La provisión directa de bienes y prestaciones de servicios a través de la Administración Pública.

Mayntz  encadena las tareas a  los instrumentos y éstos a los programas a través de los que se canaliza la acción administrativa, describiendo tres grandes categorías;

a) Programas regulativos de terminados sectores de actividad mediante normas coercitivas o las que  conllevan un autorización.

b) Programas de incentivo para fomentar iniciativas privadas, mediante estímulos económicos o fiscales.

c) Programas de prestaciones para fomentar la equidad social mediante ayudas financieras mediante la prestación directa mediante recursos humanos o materiales.

El empleo de todos estos cinco instrumentos puede programarse de forma condicional, pero pueden incluirse, igualmente, como medidas dentro de un programa de objetivos. Los grandes textos legales o los programas políticos contienen casi siempre elementos de más de una categoría de instrumentos.

Esta  conexión entre las tareas, los instrumentos de la acción administrativa  y los programas de acción gubernamental es consecuencia lógica de la racionalidad organizativa, en la relación fines-medios, como resulta por ejemplo  en el plano del orden interior  en el que  los medios que se suelen emplear son, sobre todo, preceptos y sujeciones a autorización, como resulta en el aseguramiento de recursos que se apoya especialmente en preceptos .

En el  ejercicio de estas tareas de desarrollo, la Administración recurre, a instrumentos que en la óptica jurídico-administrativa coincidirán con esa clasificación clásica  que  Jordana de Pozas categorizaría en Fomento, Policía y Servicios Públicos

La historia administrativa demuestra el tránsito una acción de gobierno basada en  el acento en las tres primeras funciones, - actividades definitorias  de todo Estado -, a poner el énfasis esencial y la mayoría de recursos del propio Estado en los apartados que recogen las tareas de prestación de servicios y de dirección y desarrollo social.

Evidencia en Administración Pública (y 4): Nuevo conductismo y ciencias del comportamiento

   En el año 2021 con mucha actualidad la revista del INAP Gestión y Análisis de Políticas Públicas, dedicó  su número  25 a un  monográfico sobre  Los nudges y el diseño conductual de políticas públicas  que permite ahora  un tentativo  análisis acerca de este enfoque para  nuestro propósito de lo que puede suponer en la arena de PABE-BPA. De dicho monográfico hay reflejar la influencia sobre  esta corriente de pensamiento del Best Seller,  Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness (Thaler, Sunstein, 2009), cuyo éxito dio muestra sobre la oportunidad de que determinadas  intervenciones públicas puedan basarse en nudges (empujones o codazos) para modificar la arquitectura de las decisiones individuales, intentando cambiar el comportamiento de las personas en una dirección concreta; pero,  sin prohibir ninguna opción, ni alterar en gran medida los incentivos económicos. Puedes ser acciones muy que no son órdenes coercitivas para los ciudadanos, sino que inducen a un comportamiento previsible Los nudges se añaden al clásico Carrot, Stick & Persuassion pero no lo modifican, y se argumentan como políticas dirigidas al ciudadano  indeterminado provocadas desde una suerte de ‘paternalismo libertario’ (diseño, gobierno políticas conductuales) 

Uno de los factores de la popularidad de los nudges ha sido  su relación con las Políticas Públicas basadas en Evidencias (PPBE), pues dos años después del Best Seller , el Reino Unido creó el Behavioural Insight Team  o Unidad de Nudges  y  el Social and Behavioral Science Team. La lógica es que  si la eficacia de las políticas públicas depende en gran medida del comportamiento humano,  un diseño basado en la evidencia debe fundamentarse en una adecuada comprensión de la conducta humana, es decir, deben tenerse en cuenta los sesgos y limitaciones conductuales. En este modelo de pensamiento, los nudges suponen un instrumento de política pública poderoso (Costas,Tucat, 2021).  

Esto sin mas es un revival del neoconductismo con un secuencia temporal condicionada  por  tres hitos distintos; 2009 cuando es puesta con cierta carta de naturaleza pro la ciencia. 2017 fue su disparo de reconocimiento habida cuenta el nobel de Sunstein, mientras que 2020 tubo escenarios múltiples de implementación para una tenue evaluación con ocasión del COVID-18 y las respuestas mediante técnicas de gobierno conductual,  

Se nos dice además que los nudges se encuentran a mitad de camino  en un término medio entre los carrots a zanahoria y persuasión, en cuanto  que utilizan la información y la estructura física del entorno de decisión, (arquitectura de la decisión)  para influir, más que persuadir, para una decisión libre . Se presentan  dos sesgos conductuales que favorecen el enfoque; La última decisión tomada es la que vamos a mantener y .si hay una opción destacada, se va a utilizar . En esto consiste el diseño de la arquitectura de decisión, maximizándose el  bienestar real del decisor, sin limitar sus  opciones , el mencionado paternalismo libertario. Baste ahora con señalar que existen reservas sobe su uso por diversas razones, entre las que se destaca que la supuesta evidencia no es tan sólidas en cuanto a la replicabilidad de los estudios empíricos, opuesto existiendo sesgos, su efecto es heterogéneo en la gente, muy contingente  por razones aún desconocidas(Cabrales,2021:38–45).

Todo esto nos conduce a entender que la pandemia  ha sido escenario propicio para su ensayo universal, y en el monográfico citado nos ofrece interesantes datos sobre el uso de nudges para promover el lavado de manos, incentivación del autoconfinamiento, mediante los SMS carteles, signos, noticias con resultados muy alentadores (Cuello,2021).

La experiencia en el uso durante la pandemia nos inclina a que debe estudiarse mucho y en profundidad en marco del BPA la utilización de los estímulos para mejorar la operatividad y gestión intraorganizativa de la Administración Pública, y no solo, aunque u ya es merecedor por ello, el tema de la corrupción y perversidad intencional. Hay aspectos inocentes, neutros éticamente pero muy disfuncionales, como resulta  de  las preferencias o las inconsistencias como campo de acción tales como los heurísticos, decisiones intertemporales, debilidades de la voluntad, riesgo, incertidumbre o ambigüedad (Miller, 2021). Y hay que celebrar que entre nosotros y en  materia de Administración Pública ya se acudió al gobierno conductual en propuestas de  mejora de la arquitectura decisional a través de estímulos conductuales(Rivero Ortega,2013).