lunes, 31 de mayo de 2010

Acción Pública cartesiana vs. Acción Pública sistémica

René Descartes hizo de las matemáticas el modelo para toda ciencia, aplicando sus métodos deductivos y analíticos a todos los campos del saber. En 1637 con el ‘Discurso del método’ reconstruyó el conocimiento con una suerte de escepticismo metodológico. Por su parte el mecanicismo implica que toda realidad natural tiene una estructura comparable a la de una máquina, por ello como concepción filosófica reduccionista, el mecanicismo sostiene que toda realidad debe ser entendida según los modelos proporcionados por la mecánica e interpretada sobre la base de las nociones de materia y movimiento. La imagen mecanicista del mundo se apoyaba fundamentalmente en el principio de causalidad por el que se consideraban regidos todos los fenómenos de la física clásica. Se trataba de explicar el mundo como si fuera una máquina, es decir, a partir de las leyes de la mecánica sin presuponer por ello el carácter mecánico de lo real. Ello dio lugar a un mecanicismo metodológico y al ideal de poder constituir una única ciencia basada en los principios de la mecánica.
La concepción globalista de la antigüedad, entra en crisis a mediados del siglo XV y el paradigma cartesiano-mecanicista se impuso en el pensamiento occidental, influyendo en posteriores movimientos del pensamiento. La mayoría del pensamiento filosófico y científico de los siglos XIX y XX anclado en las pautas del pensamiento cartesiano, fue poco a poco elaborando un nuevo método que empieza a gestarse cuando en el siglo XIX los termodinámicos sustituyen el binomio cartesiano estructura-función por el de estructura-evolución.
Ya entrado el S. XX la visión o enfoque sistémico conlleva una visión analítica que explica todo a partir del comportamiento de las partes integrantes. Las realidades a analizar van a ser explicadas o consideradas como partes integrante de un todo superior y a ser descrito en términos de su interrelación. Con Bertalanffy pionero del pensamiento sistémico volverá el planteamiento aristotélico de que el “todo es mayor que la suma de las partes” o con otros autores como Nicolás de Cusa o Leibniz que mantenían la concepción de que algunas realidades son un conglomerado interactuarte de elementos y no un mero agregado de ellos.
El cartesianismo fue la respuesta válida a los problemas simples, pero inválido para los problemas complejos que necesitan de una explicación más elaborada, por su interconexión que influyen en la creación del problema, y por tanto han de ser tenidas en cuenta también al momento de su solución. Ver sistemas por todas partes es la clave de la Teoría General de los Sistemas de Bertalanffy. Los seres vivos, el ser humano, la familia, las ciudades, la sociedad, las organizaciones,… todas las realidades de nuestro entorno son susceptibles de una perspectiva sistémica si se quiere.
En definitiva la sistémica es un enfoque o perspectiva más actual y mas acorde con nuestra fragmentada, diversa y dispersa realidad que por estas notas la convierte en compleja y tendente a una mayor complejidad en el avance y progreso social, complejidad, para la que debe insistirse que no sirve el reduccionismo mecanicista, ya que los problemas complejos no tienen una única razón o causa, sino múltiples sobre las que hay que actuar.
Ya hace tiempo que las soluciones cartesianas en la acción de gobierno dejaron de servir para una seria actuación pública. No sirve atajar el desempleo con medias de gasto público, sin prever su retorno. No podemos tratar la inmigración tan sólo como una fuerza de trabajo que ya no nos sirve como ejército de reserva. No podemos seguir prometiendo políticas incrementalistas sin contemplar las redistributivas hacia nuevos nichos de valor añadido. Y así miles de cuestiones. Nada que no tenga futuro mediato, sirve como solución de presente.
Uno de los instrumentos de la sistémica es la modelización de ensayos, mediante experiencias de ámbito controlado o mediante la monitorización informática. El colapso aéreo reciente se ha resuelto comparando modelizaciones previas, en las que resulto ser más fiable la americanas que las europeas. También fue resuelta la previsible pandemia de la gripe aviar.
Esta dinámica es trasladable a la política y me gustaría verlo aplicado a las alternativas de desarrollo económico de nuestra región valenciana, frente a las de estos 20 últimos años. Una alternativa a modelizar sería la de la Eurorregión pirenaico-mediterránea. Valor añadido se ha logrado con nuestra Universidad Politécnica y su transferencia de tecnología, sostenibilidad ha supuesto el parque natural de la devesa de El Saler o el jardín del Turia y lo ofrecerá su parque fluvial, por hablar de realidades que disfruto y consumo como ciudadano.
La lógica cartesiana sirve para lo que sirve, es decir para lo simple, pero lo simple o no existe ya en la actualidad o no es problema. La complejidad llamó a la puerta de nuestra sociedad occidental hace unos cuantos años y esto hace difícil la acción pública frente a la complejidad y sus parientes diversidad, dispersidad, fragmentación y dinamismo, sólo caben soluciones con enfoque sistémico.

No se sale de la crisis por Decreto

Las Provincias, Opinión, 31 de mayo 2010

El sociólogo francés M. Crozier nos advirtió en los ’80 que la sociedad no se cambia por Decreto y en 2008, el economista argentino B. Klisgberg manifestó que "La equidad no se consigue por Decreto" sino dando a todos posibilidades educativas, de salud, agua potable, infraestructura de saneamiento, calificando a la mano de obra… En su libro ‘Primero la gente’ , escrito en coautoría con Amartya Sen, denuncia que la brecha entre ética y economía es muy profunda. Cita a Noruega - número uno en el mundo en los últimos seis años en la tabla de desarrollo humano de la ONU - como país en el que la distancia entre el más rico y el más pobre es de seis veces, mientras que en América latina es de 50 veces. Diferencia que la achaca a que en los países escandinavos, la ética está presente en la economía todos los días.
Habrá que recordar que con la propuesta de igualar a todos los funcionarios al nivel salarial de los empleados públicos de correos de su época, - por la experiencia de la comuna parisina de 1871 – Marx, quería terminar con las prebendas de los altos funcionarios, a quienes consideraba especialmente cómplices de la dominación ejercida por las clases altas, mediante el aparato burocrático. Aquí y ahora, la rebaja salarial de los empleados públicos tiene su fin en reducir el déficit, pero también la de ofrecer una cabeza de turco inmediata compensatoria a la rebaja de las pensiones.
Por la forma y el contenido el Gobierno ha sido atacado desde todos sus flancos y mejor hubiera sido un Decreto-Ley de medidas fruto del concierto con los diferentes niveles político-administrativos, la patronal, la banca, las grandes corporaciones empresariales, los proveedores de la Administración y de los sindicatos.En Consejo de Ministros de 30 de abril se aprobaron unas medidas sobre racionalización de estructuras administrativas centrales, reducción de altos cargos y reordenación del sector público empresarial, toda vía por implementar. Pero al ciudadano le suena a chino la supresión de 33 altos cargos, pues no sabe si esto es mucho o es poco, - se habla de 700 asesores en Moncloa - pero lo que sí le ofende es el boato, la ostentación y las prebendas de esos y otros altos cargos.
En las manifestaciones del sindicato CSIF de esta semana en la ciudad de la justicia de Valencia, tenían esta crítica como principal slogan. Nadie entiende tanto dispendio en protocolo, la utilización de las tarjetas de crédito y sobre todo las subvenciones para actividades que poco o nulo valor añadido aportan en términos de innovación o de creación de empleo. La historia está llena de teóricos de salón que pontifican sobre lo que no practican o, pontifican, porque no practican. Ha llegado el momento en nuestro país de que todos arrimen el hombro. Actores gubernamentales y sociales, individuos y colectivos y en lo más inmediato el triangulo de hierro (gobierno, empresarios y sindicatos) de las políticas públicas.
El Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea de 2001 reflejó la necesidad de una racionalidad procedimental nueva para los grandes problemas de nuestro tiempo, ante los fenómenos complejos que caracterizan nuestra era. Para la Comisión Europea en dicho Libro se entiende por Gobernanza europea las a "Reglas, procesos y conductas que afectan el modo como se ejerce el poder a nivel europeo, particularmente en lo que se refiere a la apertura, la participación, la responsabilidad, la efectividad y la coherencia". Es decir propone un modo de gobernar que se aleja bastante del método dominante de la necedad, el ensayo-error y el tarde y mal en la acción pública.
En su día se ignoraron las alarmas por el Gobierno pero hay otros muchos que se aprovecharon de ello, pues habrá que recordar el fracaso de la IV Conferencia de Presidentes autonómicos celebrada en Madrid del pasado 14 de diciembre de 2009 y por tanto la oportunidad perdida de poner en marcha de un proceso urgente e intenso de modernización e innovación mediante el impulso y desarrollo de las futuras leyes que habrían de desarrollar la Ley de economía sostenible en las áreas de la economía, el mundo laboral, la educación y la Administración. La ley, por sus pretensiones, de innovación frente a las dinámicas de incrementalismo – nada menos que un cambio de modelo productivo en un tiempo breve- poco futuro tiene en este ambiente de crispación creciente y extensiva que desde los actores políticos ha pasado ya al terreno socioeconómico.
Los Decretos no son omnipotentes y en lo que nos atañe aquí, tampoco suficientes, por sí sólos,para salir de una crisis como esta, para ello, sin duda precisamos de mayor colaboración de los niveles político-administrativos y de los actores sociales, y sin duda de una implicación sería de la ciudadanía. Hemos visto como se ha reaccionado en Grecia ante las medidas y nos quedan pocos cartuchos y algunos ya con pólvora mojada, o los usamos bien para armonizar la eficiencia y la equidad en las medidas de gasto público, o esta crisis va para largo.

jueves, 20 de mayo de 2010

La Ciencia de la Administración en la construcción de la idea de Europa (y 4)

Tras los experimentos neoliberales de estos últimos 25 años que en la historia administrativa tiene su expresión en la Nueva Gestión Pública (NPM) y el paradigma del Estado Neoadministrativo o desactivado, que en términos generales no han servido más que para una adaptación tecnológica y neoburocrática al entorno, la Ciencia de la Administración debe plantearse su papel pero en el marco de una Ciencia del Estado.
Las propuestas de ‘Responsive Governance’ (Gobierno sensible/receptivo/responsable) como bases hacia una nueva teoría de la Administración Pública, expuestas por J. Bourgon en la V Conferencia Braibant de 2006 del Instituto Internacional de ciencias administrativas. Éstas tuvieron la crítica en la doctrina (C. Pollit y otros) de que en esas propuestas la autora estaba más en la búsqueda de una nueva Teoría de la democracia liberal, que una sobre la propia Administración, arguyéndose que desde su punto de vista tradicional los aspectos de ciudadanía, participación han sido vistos como cuestiones políticas y no administrativas.
A esas objeciones habría que añadir cuestiones que se están suscitando desde la crisis financiera de finales del 2008, hasta el presente. Quiero decir que la Administración, o las bases para una nueva concepción o paradigma de la misma, va a depender de variables muy complejas. Entre ellas destaca el nuevo modelo de bienestar keynesiano que ha de reformularse desde el rol del Estado, y una revisión del concepto del bienestar en el que, entre otras cosas, lo político predomine sobre las fuerzas económico
Por el momento la Ciencia administrativa presenta como modelo alternativo a la NPM, el paradigma neoweberiano, como una mera revisión del Estado administrativo burocrático tradicional, fruto de la modernización administrativa, que además de adaptación sistémica a las demandas del entorno, eficacia y eficiencia, respetuoso con la legalidad y transparencia, la profesionalización del servicio público, la participación ciudadana en la Gestión Pública y un enfoque hacia modalidades de gobernanza.
Pero esto no es suficiente, precisamos un Estado sensible a los retos y necesitamos un Gobierno activo, o mejor proactivo, que además quede legitimado democráticamente. La honestidad va de suyo.
No es tarea fácil para la Ciencia de la Administración actual, que debe ser más prescriptiva. Los acontecimientos, dejan obsoleta a una ciencia que se ha dormido en la dinámica meramente descriptiva. La procura de la felicidad de la comunidad no es ajena a la Ciencia de la Administración y menos todavía a la Ciencia de la Policía de antaño. Sin felicidad no hay bienestar y sin este no hay progreso humano integral. Pero sobre todo hay que contemplar que sí es posible el bienestar sin el progreso económico, cuando, como sucede en nuestras latitudes, las necesidades vitales -Daseinvosorge -están suficientemente cubiertas.

domingo, 16 de mayo de 2010

La Ciencia de la Administración en la construcción de la idea de Europa (3)

En esta construcción de Europa social y a la vez liberal-igualitaria que desde la historia administrativa he intentado describir en diez actos, se encarna la Administración Pública tradicional como organización neutra, técnica, racional-predecible que se nutre del modelo de burocracia weberiano. La compatibilidad con el Rechstaat, la democracia representativa y la economía capitalista social de mercado, con un marcado intervencionismo estatal de corte keynesiano, en lugar de la economía planificada del socialismo científico, son fruto de una Ciencia de la Administración dialéctica, a veces, dialógica otras, con el Derecho Administrativo y Constitucional. El Estado Social, como señalara García Pelayo no es un estado socialista, aunque con ciertas adiciones podría ser un socialismo democrático, que responde a la etapa del neocapitalismo cuyos principios mantiene.
Supone una nueva racionalidad político-económica en la estructuración del Estado en aras a combinar la supervivencia de la economía capitalista con la irreversibilidad de las demandas de los factores sociales. Este Estado-Administración significa la disposición y la responsabilidad, la atribución y la competencia para llevar a cabo la ordenación misma del orden social. Esta concepción sería por la doctrina española en la segunda parte de los ’50, bien en un primer momento desde la perspectiva del servicio público –Escuela de Burdeos- y posteriormente desde el enfoque de la Administración prestacional. Postulados que se congregarían a nivel constitucional en el artículo uno de nuestra Constitución de 1978. El Rechstaat y el Leistende Verwaltung se complementan y se autointegran de manera necesaria. Son jurídicamente compatibles en el marco de un modelo político democrático, social y de derecho que de forma conjunta generan consecuencias jurídicas concretas, más allá de los derechos y libertades, por vía de las prestaciones públicas que garantiza el modelo del bienestar, en sus diversas, y a veces, diferentes modalidades nacionales.

La Ciencia de la Administración en la construcción de la idea de la Europa social (2)



Sexto acto.- La Administración General de Fayol.

Entrado ya el Siglo XX Henry Fayol publica en 1916 su obra con la pretensión de que una sola ciencia administrativa se aplique tanto a las organizaciones públicas como en las privadas, Establece una suerte de Teoría General de la Administración y una doctrina administrativa aplicada al Estado, con la pretensión de ciencia positiva. Planteó en su tiempo que la función administrativa se preocupaba por la coordinación y armonización de todas las otras actividades, de tal manera que todas funciones del proceso administrativo deben ser conocidas y dominadas por todo Director Administrativo.
Se comprenderá pues que en este ambiente de absoluto abandono de la ciencia administrativa, triunfe la perspectiva, técnica y gerencial de Fayol que, junto con el taylorismo, se convertiría en notables nutrientes del «evangelio» administrativo.

Séptimo acto.- Weber y el Estado racional de occidente.

Para Weber en 1922 constituye rasgo esencial del Estado moderno occidental, la dominación legítima de tipo legal-burocrático que con la separación del cuerpo administrativo, de los medios materiales de administración, se ha llevado a cabo por completo. El Estado nacional proporcionó al capitalismo moderno las oportunidades de su desarrollo, gracias a la burocracia profesional y a derecho racional. En esta posibilidad de predictibilidad reside la esencia del Estado racional moderno en el marco precitado de la sociología del Estado. Weber dotó a la dominación burocrática de una legitimación para la sociedad moderna, superadora de aquellas -carismática o tradicional- reinantes a lo largo de la historia. La legitimación de la dominación burocrática se encuentra en este principio y en al aseguramiento del funcionamiento de la Administración a pesar de la suerte de las personas concretas, que entran y salen de la misma.

Octavo acto.- Forsthoff y las bases científicas para el Wellfare State.

Forshoff reconocería en Von Stein que la Administración y el Derecho administrativo están en permanente cambio como consecuencia de las nuevas demandas de la economía, la sociedad y las constantes reivindicaciones sociales. Su idea de “Administración conformadora del orden social” plasmada en 1938 en su obra “La Administración como soporte de prestaciones”, expresa la teoría de la Procura Existencial. En su virtud, el Estado debe proporcionar sino a todos, a una mayoría, el mayor grado de bienestar posible respecto a aquellas necesidades que el individuo no pueda proporcionarse por sí mismo. Según dicho planteamiento, el Estado social sería aquél que asume como función propia la garantía de la procura existencial de la población. El Estado debe de encauzar adecuadamente la tarea de la asistencia vital, asegurando las bases materiales de la existencia individual y colectiva. El ciudadano debe poder obtener de los poderes públicos, todo aquello que siéndole necesario para subsistir dignamente, quede fuera de su alcance. Ésta es la construcción de la Administración como servidora de la idea de Daseinsvorsorge y a la consecuente configuración de la Administración como un soporte de prestaciones (Leistende Verwaltung).
Así para él el Estado social entra en el derecho público por la puerta de la Administración y del Derecho Administrativo, debiendo evitarse que las funciones sociales sean objeto de instrumento de dominación. Surgirá un posterior desarrollo técnico en la acción del Estado y una necesidad de planificación para encauzar toda una acción pública desconocida hasta el momento.

Noveno acto.- El resurgimiento del ave fénix administrativa.

Finalizada la II guerra mundial y después del protectorado militar americano, será en IV República de De Gaulle cuando en Francia resurja la Ciencia de la Administración al crearse en 1945 la Escuela Nacional de Administración (ENA) y el Centro de Altos Estudios Administrativos de París. También contribuyeron los Institutos de Estudios Políticos y la Escuela Nacional de Ciencias Políticas de París. A la par en las Facultades de Derecho se iniciaron cursos sobre ciencias de la Administración.En la nueva Europa de la postguerra, incluida la díscola Inglaterra, la Ciencia Administrativa tendrá nombre y apellidos, con independencia de su interrelación con otros focos y la finalidad de tener un objeto de estudio propio, al margen o con el Derecho Administrativo en una perspectiva sistémica. Su auge llegará en los ’60 y ’70 con las obras de Langrod, Debbasch, Loschak y Chevalier.

Décimo acto.- Socialdemocracia y keynesianismo en la nueva Europa unida.

El Wellfare State como forma específica del Estado social es una determinada forma de de intervención social y económica propia de los estados liberal-democráticos, con economías de mercado y pluralismo democrático, y que fue consolidándose con carácter general en las democracias occidentales a partir de la postguerra. Su consolidación como modelo político fue fruto del matrimonio keynesianismo y de la socialdemocracia en los inicios de las postguerra, y hasta 1989 representó la última fase tanto de la sociedad industrial, como de la modernidad. El WS es fruto del pacto social-liberal entre todas las fuerzas políticas partidarias de la instauración del modelo, sobre todo después de que la socialdemocracia renunciara al marxismo. Este planteamiento se tejió desde el seminal planteamiento de Forsthoff.
Las características genéricas de los modelos de WS, coincidentes con las influencias keynesianas y de las tesis de Wagner, suponen una correspondencia entre el crecimiento del gasto público y el de la economía nacional (ley de Wagner),una transformación cualitativa de la actuación pública y una financiación del sistema mediante impuestos. La intervención del Estado se sitúa en torno a un del 50% del PIB.
En esta dinámica La Administración ha ido adquiriendo un alma propia, se ha ido responsabilizando de fines propios, más allá de sus funciones orgánicas se ha convertido para muchos en el único interlocutor válido para abordar sus problemas sociales. Se dirá que “El hombre moderno no solamente vive en el Estado sino de él” y para ello se servirá de un Derecho administrativo económico, para una administración interventora y reguladora y de un Derecho administrativo social, para una administración prestacional.

La Ciencia de la Administración en la construcción de la idea de la Europa social (1)

En Orihuela, los pasados días 20 y 21 de abril 2010 y en La Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas de la Universidad Miguel Hernández, se celebraron las I jornadas sobre la historia política de Europa organizadas por el Área de Ciencia Política y de la Administración de dicha Universidad y la Secretaria Autonómica de Relaciones con el Estado y la Unión Europea de la Generalitat Valenciana. En mi intervención mesa redonda sobre ‘La idea de Europa’ tuve oportunidad de hablar de ,“La aportación de la Ciencia de la Administración a la historia administrativa de Europa” Dicha mesa moderada por Irene Belmonte Martín, Profesora de Ciencias Políticas y de la Administración de la Universidad Miguel Hernández, intervinimos ; D. Alejandro Diz Gómez, Profesor de Historia de las Ideas de la Universidad Rey Juan Carlos, D. Carlos Flores Juberías, Profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Valencia y Cónsul de Macedonia y un servidor. D. David Bunikoswki, Profesor de Torun School of Banking de Polonia, no pudo intervenir por el cierre del espacio aéreo provocado por la nube del volcán islandés bajo el glaciar Eyjafjallajökull.
Di cuenta de la importancia de la historia administrativa Europa y sus fundamentos destacando algo que creo que está en cuestión a raíz de la situación económica actual y que ha sido recogido por el sociólogo norteamericano Norman Birnbaum, al manifestar que "Una crisis que puso en duda el futuro del capitalismo acabará por poner en duda el futuro del Estado".
“Toda historia es necesariamente una historia administrativa” señaló E. Gladden, para quien un estudio de historia administrativa debería centrarse en cuatro aspectos fundamentales;
· las formas históricas de Gobiernos,
· el papel de los funcionarios,
· el desarrollo de técnicas administrativas básicas, y
· el surgimiento de servicios públicos básicos.
Tratando de seguir estas indicaciones observamos unos hitos históricos al que no es ajena la Ciencia Administrativa, bien ex ante o ex post.

Primer acto.- La Administración pública moderna y la lengua de los derechos

García de Enterría describió sobre la revolución francesa, como un nuevo periodo social y político que supuso una ruptura con el ancien regime sustentado en un sistema de privilegios, al proclamar la libertad universal, y pretender crear un hombre nuevo. La Administración moderna conlleva una nueva lengua de los derechos y la aparición de un nuevo derecho público y subjetivo.Se trata de una revolución, también lingüística en el sentido de institucionalizar nuevos conceptos para un nuevo estilo de vida, una lengua de los derechos, que daría un nuevo sentido y alcance a las ideas y conceptos de ‘igualdad’, ‘libertad’, ‘derecho’, ‘ley’, ‘poder’ ‘asamblea’ ’constitución’, ’responsabilidad’ de tal manera que el lenguaje mismo serviría de instrumento del cambio político y social con un nuevo Derecho Público, anclado en el principio de legalidad como requisito del ejercicio del poder y a la vez de la garantía de los derechos y libertades que institucionalizarían derechos subjetivos, instrumentos presentes en la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1879. Montesquieau en la advertencia del autor a la edición de 1757 del Espíritu de las Leyes diría que “Yo he tenido ideas nuevas: ha habido necesidad, por tanto de encontrar nuevas palabras o de dar a las antiguas nuevas significaciones”. El propio García de Enterría habla de 418 palabras que cambiaron el mundo.

Segundo acto.- Los principios de Administración Pública de Bonnin.

En 1808 aparecería la obra del Francés Charles Jean Bonnin, quien adaptaría la Administración Pública a la ideas de la revolución francesa considerando la existencia de una suerte de principios fundamentados en:

1) su origen en la asociación o comunidad,
2) la conservación de la comunidad es el principio de la Administración,
3) la Administración es el Gobierno de la comunidad y
4) la acción social es su carácter y su atribución la ejecución de las leyes del interés general.
Bonnin aunque pugnó porque las funciones administrativas fueran temporales y revocables -Debido a su percepción sobre los vicios derivados de la perpetuidad de cargo en el absolutismo-, formuló en definitiva las líneas esenciales de la carrera administrativa moderna, anclada en una formación específica para el Agente Público.

Considerando que en todas las operaciones de la naturaleza se forma por escalas y el avance natural consiste en elevarse gradualmente de lo simple a lo complejo. Bonnin consideraría ejes de la organización administrativa, la división territorial y la ‘marcha gradual en la formación del Agente.

Tercer Acto.- El Rechstaat (Estado de Derecho).

Von Mohl lo definió en 1829 como un «Estado de la razón», aunque el término fue utilizado con anterioridad por la doctrina alemana (Adam Müller en 1809) si bien en un sentido muy impreciso. Von Mohl examinaría las posibilidades de actuación de la Administración en cuanto brazo ejecutivo del Estado liberal, pues pensaba que en el Estado se encierra toda la vida del hombre.
La esencia del concepto es que todo el ejercicio público de autoridad está basado en el principio de legalidad. Esta idea iría extendiéndose por toda Europa como un reguero de pólvora.

Cuarto Acto.- Von Stein y su Teoría para la Administración moderna

Lorenz Von Stein en su perspectiva sociológica tuvo muy en cuenta la aspiración de sectores sociales conseguir influencia sobre el Estado debido a las desigualdades en la economía. Para él el Estado debe estar sobre la sociedad promover las reformas sociales, pues el poder del Estado es un instrumento para entender y mejorar la sociedad. Parta evitar que las fracturas entre clases sociales originen una revolución, ese modelo de Estado ha de estar por encima de los intereses de todos los sectores sociales. Von Stein lo concretará en la Monarquía Social que actuando en el interés común, introduciría las reformas necesarias para evitar desorden y confrontación social. Estas ideas dieron origen al modelo de Estado social, como un estado que iniciaría una reforma a fin de mejorar la calidad de la vida de las clases bajas, evitando así, "el proceso de las clases que buscan ascender socialmente"Para Von Stein la ciencia de la administración es una ciencia política. Punto de vista que confirma al concebir ‘la ciencia de la Administración Interna’ como una de las cinco ciencias políticas (asuntos exteriores, ejército, finanzas, administración de la justicia y administración interna). “Coordinadas todas en un sistema, en cuanto aspiran a un mismo fin y se informan en un mismo principio: esto es, la idea unitaria del Estado que actúa/labora (der arbeitende Staat). La Administración es el organismo mismo de la vida social en su relación con la existencia y el destino moral supremo de cada individuo. Von Stein decía que la Administración era el Estado trabajando, el Estado pensado en actividad.
Como uno de los pioneros del enfoque de la Ciencia de la Administración como una Ciencia del Estado –seguida por Von Mohl, Bluntschli, O. Mayer o C. Marx- nos diría que “se acerca con pasos rápidos la época en que la Teoría de la de la Administración será reconocida como las pandectas de la Ciencia del Estado.”
Pero, al no haber seguidores de época, se produjo por múltiples factores –algunos de mezquino recuerdo– la disolución o ruptura entre el derecho y la ciencia administrativa, a pesar de las bases para la unidad de una ciencia administrativa, que englobaría a la teoría y al derecho en el marco de un Ciencia unitaria del Estado.

Quinto acto.- Los estudios de Administración Pública de Woodrow Wilson.

W. Wilson en 1887 lo que hace a la Ciencia de la Administración pretende una Administración Pública para los EEUU al uso europeo, pero adaptada a su concepción de Estado federal. No es paradójico que Wilson plantee la distinción radical entre política y Administración y a la vez un paradigma de “buena administración”, inspirado en las burocracias francesa y prusiana. Lo primero que necesita para una Administración Pública acorde al desarrollo socioeconómico es una suerte de burocracia al uso weberiano, aunque repudie el sistema político totalitario, en el que se ha encarnado.
Lo que pretende Wilson es que lo que se hacía como un arte ahora se haga científicamente, por personas técnicamente capaces, bien formadas, por eso su otra preocupación es el estudio de la Administración Pública. Así puede comprobarse que en el último cuarto del siglo XIX se reformó la educación superior en EE.UU. y entre 1870 y 1880 las universidades norteamericanas adaptaron la Ciencia del Estado que se impartía en las universidades alemanas a fin de formar personas que fuesen capaces de buscar un método similar al de las ciencias naturales para el estudio de la política.

viernes, 14 de mayo de 2010

E-Administración, neoburocracia y McDonaldización

Opinión, Las Provincias, Viernes 14 de mayo de 2010.

El pasado 21 de abril de 2010 en el salón de actos del Ilustre colegio de abogados de Valencia tuvo lugar una jornada sobre “temas de actualidad en derecho de las tecnologías de la información y las comunicaciones”. En ella tuvo espacio una mesa redonda sobre la Administración electrónica, que es una innovación administrativa y jurídica desde el 1 de enero de este año. En la misma se debatió sobre la sede electrónica, las relaciones con la Administración del Estado y la autonómica, la firma digital, la interoperabilidad, y los derechos frente a una Administración de 24 horas.
La E-Administración es un medio para el llamado Open Government a través del mecanismo Administración 2.0 que permite la interacción de los usuarios partir de diferentes aplicaciones web. El O-Gov representa un modelo de Administración abierta en la que lo relacional cobra un principal protagonismo. Apertura e interacción con la ciudadanía, las demás Administraciones u otras organizaciones es la clave de bóveda de esta Administración en red. Desde esta perspectiva, no es sino otro medio para un modelo de gobernabilidad en gobernanza que supone una implicación activa de la ciudadanía en los asuntos de la comunidad.
Igualmente responde a la modernización administrativa, como un cambio en las Administraciones Públicas, tendentes al ajuste estructural, organizativo y funcional a las demandas del entorno social, mediante la incorporación de TICs para adaptar los órganos administrativos a las demandas de los ciudadanos en términos de mayor eficacia y eficiencia.
Pero lo más paradójico es que aporta un nuevo mecanismo a la predictibilidad en la actuación administrativa basada en la racionalidad burocrática y constituye uno de los elementos del Estado Neoweberiano, junto a las propuestas de modelos de gobernanza mas democrática y participativa.
El Estado racional, descrito por Weber supuso el soporte filosófico, sociológico y jurídico para la Administración Pública tradicional que funcionó conforme las características burocráticas de permanencia, jerarquía, verticalidad, impersonalidad control, neutralidad,… constituyendo los rasgos esenciales del Estado administrativo moderno occidental. En otras palabras, la dominación legítima de tipo legal-burocrático con la separación del cuerpo administrativo, de los medios materiales de administración, proporcionó al capitalismo industrial las oportunidades de su desarrollo, gracias a la burocracia profesional y a un derecho estatal garante de la seguridad jurídica, que hizo en definitiva, posible la predictibilidad en la acción del Estado. La dominación carismática y tradicional paulatinamente fue dejando paso a la dominación de tipo legal burocrática, quedando las primeras para espacios más bien privados.
Tras el fracaso de la Nueva Gestión Pública (NPM) como paradigma de actuación administrativa acorde con el auge del neoliberalismo desde los ‘70 y como alternativa al modelo de Estado-Administración burocrático, nos encontramos con la paradoja de que con la E-Administración hemos llegado a las más altas cotas de predictibilidad mediante instrumentos burocráticos nuevos en los que la máquina sustituye al hombre en buena parte del hacer administrativo burocrático.
El ‘Estado neoweberiano’ es un híbrido todavía por terminar que combinará los elementos del funcionamiento burocrático con los principios de la economía y de las nuevas formas de gobernanza. Además de eficiencia económica supone un gobierno activo, respetuoso con la legalidad y la transparencia, profesionalización del servicio público, modernización administrativa y sobre todo una mayor participación ciudadana en la ordenación de la polis.
Entre otras cuestiones la crisis económica revela que en la ecuación final falta por resolver qué tipo de Estado democrático y social se va a configurar para este neoweberianisno, dado que los postulados del Estado de bienestar keynesiano ya no se dan. Un estudio de la Comisión Europea de 1995 que refleja que entre 1975 y 1995, mientras el volumen de la riqueza producida en los países miembros aumentó el 80%, el empleo total sólo se incrementó el 9%. Si el pleno empleo no es ya sino una utopía, habrá que repensar de dónde se obtienen los recursos para financiar el bienestar de los empleados y el malestar de los parados.
ritzer en The McDonaldization of Society (1996) opina que no nos dirigimos hacia una posburocracia, sino hacia una re-racionalización de la tradicional burocracia weberiana, denominada McDonaldización que ofrece a productores y consumidores un marco de eficiencia, calculabilidad, predictibilidad y control tecnológico. Ésta nos conduce a la misma ‘jaula de hierro’ de las que nos advertía weber en la que los individuos pierden toda posibilidad de control sobre sus vidas como sobre el sistema social donde éstas se desarrollan, con el consabido déficit democrático.
El fin de semana después de ir al cine o a los centros comerciales acabamos en un McDonald o similar, comiendo productos hechos en serie, que difícilmente podemos cambiar al gusto. Y esto se repite con la telefónica móvil, las televisiones, los automóviles, los Ipods, internet … y además, podemos interactuar con la Administración. Ahora el ciudadano puede predecir sus actos y movimientos con la firma digital, el teléfono móvil, el GPS, la cita previa con el añadido de que la postmodernidad nos ofrece mayores dosis de expectativas, certezas y seguridad jurídica, que aquella propia del Estado racional de Weber de principios del siglo XX.
¿Morirá la postmodernidad de un empacho burocrático, como nos avisan películas del corte War Games o Terminator? Este es el jing-jang de las tecnologías.