lunes, 25 de mayo de 2015

Poliarquía vs. democracia como justificación de la unión entre política y Administración Pública

Esta situación es la que debiera mantenerse tout court en todos los niveles político-administrativos donde funcione el modelo habitual (superior/directivo/administrativo)simplemente porque es uno de los presupuestos del sistema democrático, y de la denominada teoría clásica de la  Administración Pública, como evolución de la napoleónica separación función política-función administrativa. Su evidente no contemplación es uno de los síntomas de la crisis democrática de siempre y encaja muy bien con la denominada Poliarquía - el gobierno de muchos – deudora de Dahl, como expresión de que la realidad de nuestra democracia y enlaza con las descripciones de Linblom sobre el pluralismo y el ajuste partidario mutuo como manera de analizar las políticas a implementar y el diálogo como manera de mantener la gobernabilidad. El gobierno del pueblo y para el pueblo  como  ideal  se transmuta en  el gobierno de muchos desarrollado por múltiples elites que representan a diferentes comunidades dentro de la comunidad política. Los poliarquistas creen que los conflictos se resuelven mejor a través del diálogo que a través del uso arbitrario de la fuerza coercitiva por la autoridad superior.
Para Dahl en una poliarquía  el sistema político funciona correctamente cuando los ciudadanos pueden:
·     Formular sus preferencias.
·     Expresar esas preferencias a otros y al gobierno mediante la acción individual o colectiva.
·     Lograr que las propias preferencias sean consideradas por igual, sin discriminaciones en cuanto a su contenido u origen.
Como no se gobierna por y para el pueblo sino para determinados poderes que se representan y legitiman así mismos, la  Administración Pública es parte del botín y el método de justificar las políticas es el ajuste partidario mutuo o el cubo de basura. En caso contrario un análisis de políticas orientado normativamente estaría buscando siempre una lógica racionalmente comprensiva y sinóptica.
El nivel político no puede entrar a conocer de la selección de personal, de la elección de contratistas, del destino de los becarios, amañar elecciones sindicales,… Es la ley y el mecanismo burocrático en el que se encarga de tales cometidos.
El nivel político está para pensar, innovar, proteger a la ciudadanía,  negociar, legislar, obtener recursos, pacificar, resolver imprevistos y mejor le irá si todo esto lo hace con un predominio científico  más que con ideología low cost, con análisis de datos empíricos. La mentira es a la ideología lo que la verdad a la ciencia y si la política se presta mucho a la primera con los resultados que conocemos en la historia, el debacle total se produce  cuando la Universidad también lo hace o se somete. Si el político de nueva generación  de  hoy no se presta a  rectificar en función de lo que le diga la ciencia – en la Universidad o en la Administración Pública o en los sectores de conocimiento objetivo que hablan en favor de la ciudadanía y su progreso– poco se habrá conseguido desde el 15M en la lucha por derrocar a la poliarquía en favor de una democracia real y competa.
Espero que, al menos incrementalmente, progresemos con cada momento electoral hacia la segunda de las dinámicas no sólo porque  canónicamente así consta sino porque es una necesidad en estos tiempos de incertidumbre postmoderna.  Esto lo debe  asumir la ciudadanía pues  exigirlo  férreamente, no deja de ser una solución que  no casa mucho con el espíritu democrático, que  para alguno de sus teóricos se consideraba como un forma  de vida (John Dewey) como muy nos ha enseñado en la CV el profesor  Miguel Catalán.
Cfr.
 
MORISON,T.,"Civil Service Taditions" en Públic Administración Review,4,1926.
LEPAWSKY,A.,Administración: El arte y la ciencia de la organización y administración,Edit. Continental, México, 1961,
DHAL, R.,“Workers’ control of Industry ante British Labor Party” en American Political Science Review, 41,1947.
DHAL, R., La Poliarquía (Un prefacio a la teoría democrática), The University of Choicago press, 1956.
DHAL, R., La Poliarquía: Participación y oposición, Tecnos, 2009.
EINZIG,P., "The front office goes socialist" en Nation's Bussines,38,1948.
 

Un modelo democrático de separación político-Administración: Los axiomas de Whitehall

… en el que lo que se ha denominado como ‘Axiomas de Whitehall’ – sede del Gobierno inglés por contraposición a Westminster – fueron la  teoría y práctica del gobierno parlamentario inglés como fue expuesta por Theodore Morrison en su trabajo las tradiciones del servicio civil, anclada en una relación experto-hombre común.
 
1.- El funcionario debe presentar a su jefe político todos los argumentos de a favor y en contra de un decisión de manera completa e imparcial.
2.- Una vez se ha tomado la decisión, el funcionario debe llevarla a cabo con total lealtad más allá de sus preferencias.
3.- El servicio civil es el responsable de la continuidad de la política, es el corrector del gobierno de partido, su única preocupación es el bienestar de la nación y sus propuestas lo son en función del interés general.
4.- El funcionario guarda absoluta discreción sobre la autoría de la decisión y es el político el que asume la responsabilidad de su éxito  o fracaso.
 
Práctica que se plasma perfectamente en el susurro entre el Juez y el escribano en la escena en Ipswich de la obra Pickwick de Charles Dickens.
En un estudio comparado de sistemas comparados se decía que para tener éxito necesitaba bien del apoyo interno mediante la autodisciplina del pueblo (caso de Inglaterra) o mediante un férreo control administrativo (Alemania) y ni una ni otra había sucedido en Francia.Los estudios empíricos revelan que en Inglaterra de la postguerra, la tendencia del fabianismo británico, del socialismo ingles y del gobierno laborista, se orientaron hacia el establecimiento de órganos de dirección y gobierno. La aplicación gradual del socialismo en Inglaterra desde 1945 no fue acompañada de purgas entre los directivos ni siquiera en las formas menos drásticas de reajustes generales. Ante los cambios a implementar se prefirió con los políticos que no sabían nada, mantener a los directivos con experiencias tanto en el gobierno con en la nuevas empresas nacionalizadas, a quienes mantuvo niveles retributivos similares a los del ámbito privado. De la misma manera el gobierno franquista tras la contienda mantuvo un altísimo nivel de funcionarios de la república, que sí fue cambiando paulatinamente, de la misma manera que estos funcionarios iban adaptándose a la nueva ideología.
De su parte el modelo teórico de la  Administración Pública  ortodoxa americana (Wilson, Googknow, Whiloughby, White) se basó, entre otros, en los siguientes presupuestos principales relacionados con:
 
ü La dicotomía política-administración es una verdad autoevidente y deseable.
ü La Administración debe ser neutral y estar bajo el control de la política mediante la delimitación de la discrecionalidad de los funcionarios y el ajuste estricto de sus actos al proceso debido.
ü La Administración pública constituye un campo con contenido propio; su objeto se localiza en la burocracia gubernamental, específicamente en el Poder Ejecutivo.
ü El fin último de la Administración Pública es la eficiencia, entendida como el logro de objetivos con el menor gasto de recursos y mano de obra.
ü  Existen principios a los cuales se puede llegar inductivamente tomando como base la experiencia organizativa del hombre .
ü La tarea del jefe ejecutivo es planificar, organizar, administrar el personal, dirigir, coordinar, informar y presupuestar (en inglés POSDCORB).
ü El método científico debe aplicarse en la clasificación de cargos y en la selección, remuneración y promoción del personal público.
ü El rendimiento de los trabajadores es una forma de  comportamiento social.

miércoles, 20 de mayo de 2015

Autocrítica y reflexión en la Administración Pública

Gane quien gane las elecciones en el panorama actual, el cambio en la Gestión Pública es ya inevitable por  urgente y el devenir de los ciclos caóticos. De la misma manera han empezado los cambios en el comportamiento político, pronto ha de pasar lo mismo en el administrativo.  Siguiendo a DENHART y su Teoría crítica de la organización pública dimanante de la escuela de Frankfurt, sería  muy positivo para los intereses generales a los que sirve al Administración Pública un ejercicio de  reflexión y autocrítica por parte del administrador sobre la dinámica seguida en los últimos 25 años
Puede analizarse si con  la eliminación en los actuales elementos gerenciales tóxicos podría resolverse en parte el ‘dilema de Thompson’ sobre la mala ubicación relativa de los conocimientos y la autoridad dentro de las organizaciones. También coadyuvaría un estudio sobre la posibilidad de una  presencia de  superprofesionales de la gestión Tipo Delta conforme al modelo teórico de Dror, con habilidades específicas para la intervención activa en el cambio institucional; la promoción de nuevas estructuras sociales y políticas; el desempeño en un contexto de complejidad creciente; y la movilización de soportes para los procesos de deconstrucción, difíciles pero inevitables para la construcción de nuevas estructuras y sistemas organizacionales, acordes con las exigencias de la época. O sea, una alta gerencia con skills de actitud/aptitud tales como centralidad en las tareas de orden superior, extremada profesionalización, innovación y creatividad, ética, autonomía pero subordinación a las metas del servicio y, un depurado sentido de misión.
En suma, se trataría ahora en lo urgente de incorporar a la organización administrativa medios capaces  de gestionar el conocimiento para afrontar la creciente  complejidad, que hoy más que nunca  tiene el entorno al que se enfrenta la  Administración Pública.  La ‘formula de Ruggi’ expresa  el  factor de complejidad de algo y se  expresa    C=[Q,D,R,^(O,E,F,..)]
¿Dime como ganas el dinero y en que te lo gastas? Esta frase encierra un consejo que he seguido para analizar comportamientos individuales o colectivos, para determinar si tal o cual  proyecto, merece seguirse con determinadas personas o en el seno de alguna organización. Hay una correlación ética entre el ganar y el gastar, que tiene unos efectos visibles e invisibles en la gestión de los intereses colectivos.
Impuestos injustos como el incremento del valor de los terrenos, o el de  circulación, cuando hay que pagar por aparcar, las dobles imposiciones y otros ingresos de dudosa justificación no deben ser mantenidos por una Administración de la que es dueña la ciudadanía, como tampoco se justifica el gasto en vestidos, comidas, subvenciones a la prensa.  No es la primera vez en la historia de España ni en la de la CV en que el pueblo se ha rebelado contra las injustas finanzas cuando estas se destinan al mantenimiento del desorden establecido, al nepotismo de ineptos y o al mantenimiento de   stakeholders.
El 15-M fue el inicio del cambio político, y aunque queden personajes  políticos ya obsoletos y más que amortizados, el 24-M tiene que ser el inicio del cambio administrativo radical hacia la eficacia y eficiencia, la objetividad y la imparcialidad y el respeto al ordenamiento jurídico, como decidimos políticamente en el año 1978, mediante la positivización del consenso político que supuso una nueva política constitutiva. Agotada la NPM es tiempo ya de que los políticos sean controlados por la Administración, pues si no saben dirigirla adecuadamente, al menos no sumen más factores de incertidumbre    
La Administración Pública tiene que ser nuevamente la conformadora del orden social en un ambiente de complejidad y de escasos recursos y a esos efectos tendrá que seguir dinámicas en el análisis de políticas de proceso social, interacción y argumentación, pues la eficacia-eficiencia que persigue un enfoque racional necesita de una ciudadanía que aprecie lo que se hace con sus impuestos. Hay que argumentar como decía WILDAYSKY para que  la sociedad discipline el deseo, disminuya las expectativas y  ordene las preferencias.
Veamos como argumentaba Weber también en tiempos convulsos;
(…) Ya no es posible que esa nación pueda ser gobernada sólo por diletantes. Hace quince años, los obreros norteamericanos, ante la pregunta de por qué se dejaban gobernar por políticos a los que consideraban despreciables, respondieron: preferimos tener como funcionarios a gente a la cual escupimos, que crear una casta de funcionarios que sea la que nos escupa a nosotros. Este era el antiguo parecer de la democracia norteamericana, en tanto que el de los socialistas, ya en aquel tiempo, era totalmente distinto. La situación resulta ya insoportable. Ya no es suficiente la administración de diletantes; la Civil Service Reform: está creando continuamente puestos vitalicios, dotados de jubilación, dando por resultado que los funcionarios que desempeñan tales cargos tienen formación universitaria con tantas aptitudes como los nuestros e igualmente insobornables. Ya existen casi cien mil cargos que no son parte del botín electoral, dotados de derecho a jubilación y a los cuales se es merecedor mediante exámenes de capacitación. De este modo el spoil system habrá de retroceder paulatinamente y obligará, asimismo, a que la estructura de la dirección del partido sea modificada en un sentido imposible de predecir por ahora (...)
Vid.
 
DENHART,R.B., “Hacia una Teoría crítica de la organización pública” en Public Administration Review,41,
DENHARDT, R. B., “Teoría de la Administración Pública: el Estado de la Disciplina” en Administración Pública, el Estado actual de la disciplina, (Lynn y Vildawsky comp) FCE, México,1999.
DROR,Y.,  “Los analistas de políticas: un nuevo papel profesional servicio del gobierno” (Shafritz-Hyde,  comps), Clásicos de la Administración Pública,  FCE, Mexico,1999.
DROR,Y.,  “Asesores políticos para los Gobiernos”, Documentación Administrativa, 241-242, 1995..
DROR, Y., “El administrador público tipo Delta para el Siglo XXI, Revista do Serviço Público, ENAP,Lisboa,1997.
THOMPSON,V.A. Modern organizations, A. Knopff, New York,1961.
WILDAYSKY, A., Speaking Truth to Power, Little Brown, Boston,1979.
WEBER,M., El político y el científico, 1918.

viernes, 15 de mayo de 2015

De como el subsistema político impide el desarrollo científico del subsistema administrativo

La Ciencia de la Administración  no ha resuelto sus problemas epistemológicos en la Ciencia de la Administración, esto era una cuestión aceptada por los estudiosos del área. En la década de los `80  MCCURDY  y   CLEARY   señalaron que para la construcción de la teoría, las investigaciones no satisfacen los criterios de validación, prueba de ensayo y causalidad.
STTLLINGS  denunció la separación manifiesta entre el estudio de la Administración  Pública y su praxis como el corazón del problema de la disciplina, pues los problemas prácticos de la actividad diaria no producen automáticamente respuestas comprensivas para el examen en las escuelas, ni para el proceso cognitivo.
WHITE  afirmó  que los trabajos de investigación  realizados no cuentan con los estándares propios de las ciencias sociales y en especial los criterios  de  validez,  prueba teórica, prueba hipotética y  causalidad.
En este discurso PERRY  Y KRAEMER  señalarían que  no se ha desarrollado una metodología rigurosa ni se ha sido cuidadoso con  las definiciones, ni ha habido acuerdo sobre los paradigmas de teoremas o sistemas teóricos. Tampoco se ha acordado sobre ningún lenguaje, jerga o simbología y  con unas muy pocas             excepciones experimentales, el campo no ha sido modelado o matematizado
HAQUE  identificó cuatro dimensiones de la crisis en la Administración  Pública; En primer lugar la crisis de identidad, debido a no haber resuelto el problema  de la dicotomía política-administración y la indiscriminada incorporación de los enfoques genéricos sobre organización y management   sin considerar la especificidad   de lo público,    En segundo lugar, se trataría de  una crisis de paradigma  debido a  diversidad teórica, la discontinuidad intelectual y el debate epistemológico.     En tercer lugar, existe una crisis metodológica por los diversos sub-campos de la Administración Publica que no cuentan con un rigor empírico y una investigación metodológica científica. En cuarto y último lugar  aparece la crisis de legitimidad o de validación sustentada  en diversas causas, tales como  la falta de conexión entre los actores  y operadores (técnicos, profesionales y ciudadanos), la sistematización inferior a la de      otras disciplinas.
RUTGERS mantuvo  que es característica propia de la Ciencia de la Administración el estar permanentemente abierta una crisis de identidad, pues de una parte se pretende ser una verdadera ciencia en el sentido convencional y de otra no se debe renunciar a la multidisciplinariedad con su diversidad de enfoques.
GARSON, D. G. Y OVERMAN, S. E., concluyen que la falta de una adecuada metodología, la baja calidad en las disertaciones así como  como los  inadecuados estándares en los programas de Administración  Pública, son lo habitual en el campo de estudio. Los intentos de tratar de responder al problema metodológico han seguido ofuscados en si las investigaciones se han centrado más en estudios  de praxis o en la falta de estudios comparados, llegando incluso a la necesidad de importar la metodologías de la teoría de sistemas a la Administración  Pública como paradigma emergente y alternativa de conocimiento.
Esta era la visión general en los ’80 ya al termino de la concepción clásica de  Administración Pública y los comienzos de la NPM construcción. Una de las objeciones al tratamiento científico había sido el de la teoría del comportamiento administrativo en l modelo burocrático, sabido que el paradigma weberiano se enmarcaba en la sociología comprensiva a través de tipos ideales. La NPM y la crisis económica ha demostrado que la solución no era el control de la burocracia para hacerla más eficaz/eficiente. Ahora hay que añadir la necesidad de analizar el comportamiento político vistos los estudios de POLLIT y los resultados del COOPS ya ofrecidos en anteriores entradas.  La ficción supera la realidad y la corrupción afecta a todo el sistema político-administrativo, lo que traslada la pelota al tejado de la política. Debe revisarse el falsable presupuesto de la separación política-administración en el marco de  la teoría democrática y articularse las bases para una teoría política de la  Administración Pública o una teoría administrativa del Estado pro utilizar conceptos ya existentes (OROZCO GUERRERO).
 No es el método el problema epistemológico, este no puede condicionar el objeto como puede demostrase con los siguientes enfoques analíticos que aportarían soluciones idénticas o complementarias sobre el fenómeno de la ineptitud política para abordar la gobernabilidad actual;

 ENFOQUE ANALÍTICO
OBJETO DE ANÁLISIS
Crítico
Ausencia de Dirección Pública Profesional
Histórico
Subdelegados de Fomento del S. XIX
Comparativo
Prefecturas francesas/modelo agencial inglés NPM
Contingente
Modelo mediterráneo vs. escandinavo
Funcional
Eficacia políticas públicas
Jurídico -Institucional
Eficacia artículos  103 y 23 CE’1978
Interpretativo
Burocracia weberiana vs. alternativas

 
Por lo tanto podemos terminar con el título de esta entrada como una suerte de principio teórico, sino universal, tal vez general; hoy más que nunca, la ineptitud y perversión  del subsistema político impide desarrollar la Ciencia en la Administración en el subsistema administrativo. Ni tan siquiera que éste pueda operativo a pesar de sus lógicas disfuncionalidades. Dicho en roman paladino, sino se hacen las cosas bien, pudiendo, como vamos a pretender hacerlas mejor.
Es el propio subsistema político el que tiene que  querer gobernar para el interés general y profesionalizarse como ha hecho la medicina al proscribir a los curanderos. De momento que siga la limpieza de lo indigno impulsada inicialmente por despechados  y algún arrepentido  y que pronto  cobrará  más virulencia tras las elecciones cuando haya plena disposición de información, cajones abiertos y gente sin miedo a un  poder  ya despojado de sus  instrumentos de coacción  y de los mantenedores , que ya huyeron en su día, en busca de otros nichos nuevos, dicho esto último  por evocar la teoría de las élites de Gaetano Mosca.-
Cfr;
 MCCURDY, E. H. Y CLEARY, R. E., "Why Can't We Resolve the Research Issue in PubIic Administration" en Public Administration Review,  44.
STTLLINGS, R.A. “Doctoral Programs in Public Administration: An outsider´s perspective” en Public Administration Review,  46,  1986.
WHITE, J.D., "On the Growth of Knowledge in Public Administration" en Public Adiministration Review, 46.
GARSON, D. G. Y OVERMAN, S. E., Public Management research in the United States, Praeger, Nueva York, 1983