sábado, 5 de agosto de 2017

La potestad autorganizativa,  la 'gestión'  de la administración y el principio de buena administración  (y 3)

DE VALLES consideró  que  no se pueden calificar como ciencias administrativas aquellas ciencias técnicas que suministran a la  Administración Pública  los presupuestos para resolver cuestiones administrativas y que GIANNINI calificó como disciplina administrativa específica. 
Para KLIKSBERG la respuesta a la controversia es la del estatus   científico  como consecuencia de que la ‘ciencia’  supone  una actitud de conocer, de investigar, de buscar el porqué de algo. Ciencia significa comprensión y explicación de la realidad. El científico presupone que la realidad existe de modo tal que es comprensible y explicable a nivel de las categorías de raciocinio humano. La ciencia no crea las cosas ni los objetos, por el contrario las cosas y los objetos están y la ciencia busca solamente conocerlos, explicarlos y predecir su comportamiento. La ‘técnica’ es un complemento de la ciencia, su objetivo es la operación de la realidad o bien su transformación, a través de normas o procedimientos que se ejercitan sobre la realidad de los objetos. La técnica trata de obtener determinadas modificaciones en las cosas, o determinado comportamiento de los individuos. La relación es que el conocimiento técnico se estructura, a partir del conocimiento científico. De su parte  el ‘arte’  no busca explicaciones ni comprensión como la ciencia ni tampoco transformación u operatividad. La actividad artística trata de trascender el nivel de la mera utilización en la relación del hombre con los hombres y con el medio. La actividad artística no transforma de por sí la realidad. Pero tampoco se limita, salvo en formas mecánicas del arte, a copiarla. El artista interpreta la realidad a través de la subjetividad concreta, y con ella le añade el rasgo de originalidad.
L. WHITE uno de los pioneros en EEUU escribiría  (...) Se asume que es principalmente un arte, pero se le da importancia a la tendencia a transformarse en ciencia. (…) Pero en “La Administración Pública como Profesión debido a la expansión del número de  profesionales en la administración (en 1830, algunos abogados, ingenieros y médicos y muy pocos científicos, el resto era milicia o administrativos obreros sin capacitación técnica ni profesional;  3600 eran en 1896  y 35000 en 1930), optó por opinar que en el sentido fayoliano forman ahora una profesión,  al  concurrir los elementos esenciales de esta; conjunto de conocimientos organizados en progreso y perfección contante; facilidades  para la capacitación formal del conocimientos, reconocimiento oficial y objetivo de la cualificación profesional; Organización profesional (colegial) ; código ético. Esta opción teórica  reflejó la crítica a la falta de profesionalidad y continuidad de muchos nombramientos políticos del gobierno, sobre  todo en el ápice superior, si bien elogió el surgimiento de modalidades profesionales en puestos intermedios (vg. inspección educativa local) y la ley federal de categorías de  1923. 
También en  1937  Marshall DIMOCK  además de sostener la condición de ‘filosofía’ apostaría por la  profesionalización.  Diría que (...) La Administración se refiere al “qué” y al “cómo” del gobierno. El “qué” es la sustancia, el conocimiento técnico de un campo, que capacita al administrador para llevar a cabo su tarea. El “cómo” son las técnicas de gerencia, los principios que llevan al éxito los programas cooperativos, Cada uno de estos dos elementos es indispensable; juntos forman la síntesis que se llama administración (...)
En 1970  DUHALT  KRAUSS  señaló que la Administración Pública es una profesión porque cumple con tres requisitos básicos: Está basada en un marco teórico de conocimiento de tipo científico;  este cúmulo de conocimiento de tipo científico tiene una aplicación práctica; y  la actividad que aplica prácticamente los conocimientos de tipo científico debe responder a una necesidad social.
Una pequeña pero suficiente muestra sobre la naturaleza de la gestión de la Administración Pública ha quedado expuesta.  Parece que todo el dilema esta en el debate sobe 'qué' es Administración Pública  y ´cómo' se administra. En la esquizofrenia y disonancias cognoscitivas apuntadas por Dhal, O’kelley o  Braibant  entre teoría y praxis o cuestiones epistemológicas de mayor fuste. 
Sea lo que sea se hace pues un buen uso de la  potestad autorganizativa si un organismo modifica sus competencias funcionales y orgánicas para prevenir acontecimientos de seguridad nacional (vg. RD 766/2017, de 28 de julio, por el que se reestructura la Presidencia del Gobierno)  pero si lo hace para cambiar cromos con partidos de la coalición gubernamental, para quitarse  de en medio a personas o para ocupar en otras instituciones a personas que han perdido su mandato político (vg…..) , entonces hay una perversión del privilegio. La racionalidad de este privilegio es la misma que prevé el estatuto de los trabajadores al otorgar al empresario la facultad de la dirección y control de las  actividades laborales, es una racionalidad instrumental  de medios a fines aplicada a la Administración Pública .

Cfr.

CASTEJÓN PAZ, B.,-RODRIGUEZ ROMAN, E., Derecho Administrativo y Ciencia de la Administración, Tomo I, Marqués del Duero, Madrid, 1969.
DIMOCK,M.,  "The Study of Administration" en  American Political Sciencie Review, 31-1,1937.
GIANNINI,M.S., “Identificación de las disciplinas dirigidas al estudio de los aspectos no jurídicos de la acción administrativa “ en La organización técnica de la ap, 1954.
HOPER, F.C.,  Maganement  Survey, Pitman  Publishing,  1948.
DE VALLES, A.  “El problema teórico y didáctico de las Ciencias administrativas”, en Revista de Administración  Pública , 22,1957. 
KLIKSBERG, B.,  El pensamiento organizativo. De los dogmas a un nuevo paradigma gerencial, ed. tesis, buenos aires, 1990.
TEAD, O., El arte de la Administración, Instituto de Estudios políticos, Madrid, 1964. 
VALLADARES RIVERA, R., Administración general,T.1, Editorial Universitaria, Tegucigalpa, 1985.
WHITE, L., Introduction to the Study of Public Administration, Nueva York, McMillan,1926.
Recensión de The Study of Public Administration de D. Waldo  por  Gregorio Laso Vallejo en Documentación Administrativa, 41,1962.

La potestad autorganizativa,  la 'gestión'  de la administración y el principio de buena administración  (2)


Al preguntarnos  si la Administración es ¿Ciencia, Técnica o Arte o Profesión? hoy ha aumentado la dificultad de su respuesta, ante un supuesto ejercicio artístico  de lo político, que con más o menos aciertos contingentes, queda  muy alejado del resto de propuestas. 
Nos quedamos por el momento con las propuestas teoréticas clásicas  diversas  y aún validas y complementarias ante la insuficiencia epistemológica que proporciona la falta de referentes empíricos comparados con suficiencia para una teoría general inductiva.  WALDO consideraría a la Administración como una forma de tecnología y diría que no existe una definición o explicación suficientemente satisfactoria. ¿Qué es Administración pública? En verdad, diría no existe una buena definición de Administración pública. Pueden considerarse dos definiciones típicas: la Administración pública es a)  la organización y dirección de hombres y materiales para lograr los fines del Gobierno,  b) es el ‘arte y la ciencia’ de la dirección aplicada  a los asuntos del Estado.
Para TEAD  (…) implica ciertamente un arte que requiere una gran habilidad, discernimiento y fortaleza moral. La administración es un arte porque requiere un importante conjunto de talentos especialmente dotados en pro de una creación de colaboración que es trascendental para el gobierno del vivir civilizado de hoy (…)
Para VALLADARES RIVERA, (…) la administración es indudablemente un arte y que la aplicación artística de los conocimientos seguirá siendo tal vez la mayor pericia de un gerente. Aunque el estado de la Ciencia en la Administración puede llamarse inexacto, también es una ciencia aunque no en el sentido lato de las ciencias físicas o naturales (…)
Afirmación que realiza en contra de la profesionalización  en función de la siguiente argumentación;

Ciencia:

· Definición: Conjunto de conocimientos ordenados y sistematizados, de validez universal, fundamentados en una teoría referente a verdades generales.
· Objeto: Conocimiento del mundo búsqueda de la verdad.
· Método: Investigación. Observación. Experimentación. Encuesta.
· Fundamento: Leyes generales. Principios.

Técnica:

· Definición: Conjunto de instrumentos, reglas, procedimientos y conocimientos, cuyo objeto es la aplicación utilitaria.
· Objeto: Aplicación o utilidad práctica
· Método: Instrumentos. Procedimientos Conocimientos científicos.
· Fundamento: Principio y reglas de aplicación práctica.

Arte:

· Definición: Conjunto de técnicas y teorías, cuyo objeto es causar un placer estético a través de los sentidos. También se dice de la virtud, habilidad o disposición para hacer bien una cosa.
· Objeto: Belleza. Habilidad Expresión.
· Método: Técnicas. Teorías. Emotividad. Creatividad.
· Fundamento: Reglas.

La potestad autorganizativa,  la 'gestión'  de la administración y el principio de buena administración  (1)

 El poder de organizarse, como poder de hecho, pertenece a cualquier figura subjetiva. El Estado en su primer periodo de vida dotado del imperium también gozó del mismo, si bien la formalización jurídica de la potestad de organizarse es consustancial al Estado moderno y se desarrolló paralelamente a la introducción del principio de legalidad y los otros referentes a la organización pública como señala GIANNINI.L

Los principios que regulan la actuación de la Administración Pública española reconocen entre otros la potestad autorganizativa y ésta  alcanza, en definitiva, al diseño de toda la estructura organizacional (medios materiales y humanos) en cualquiera de los niveles político-administrativos (Artículo 10 LOFAGE; para las  CCAA en 147.2, c), 148.1, 1 CE y los concordantes de los Estatutos de Autonomía, y en la  Administración local en el artículo 4-1 LBRL)

 Los órganos consultivos o de resolución  de controversias  han venido afirmando que las Administraciones Públicas disfrutan de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras y de configurar o concretar organizativamente el estatus del personal a su servicio. El Dictamen del Consejo de Estado  de 13 de mayo  de 1961 afirmó que en último término el régimen administrativo y el laboral son técnicas de organización que pueden ser utilizadas indistintamente por la Administración Pública en la configuración del servicio. También el Tribunal Constitucional en sentencias  57/1990, 293/1993 y 9/1995 y 50/1999).  

La potestad autorganizativa permite  hacer uso de las técnicas jurídico-públicas o jurídico-privadas para la gestión de los servicios, establecer los niveles de línea media, tecnoestructura o de funciones directivas o predirectivas  y todas las funciones, roles o sistemas de coordinación para la optimización organizativa. En suma de disponer de la cobertura legal, su última ratio, estará amparada y también sometida al principio de Buena Administración y hoy  especialmente esta potestad  está sometida a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público la cual  en  su artículo 3 establece que las  Administraciones Públicas deberán respetar en su actuación  el  servicio efectivo a los ciudadanos, la racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión y eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.

Siempre que la Gestión Pública a través de la potestad autorganizativa ordene y racionalice los recursos disponibles conforme al principio de buena Administración, estará actuando con perspectiva de quehacer ético. Las ideas enlazadas de servicio-objetividad-interés general, desde las que  impone la CE a la Administración  que actúe con eficacia al servicio de los intereses generales, exige  al quehacer administrativo una obligación jurídica y ética, de gestionar eficazmente, para lo que se necesita de un marco jurídico y de  personas competentes que gestionen el conocimiento organizativo desde una racionalidad técnica al servicio de los proyectos políticos.

Este marco jurídico no es ajeno sino más bien es un epifenómeno de la teoría de la organización aplicada a la Administración Pública  y que a nuestro parecer es una de las grandes  subteorías de la Ciencia de la Administración.  

En esta área disciplinaria están involucradas la planeación, teleología y coordinación organizativa, ya que en el fin perseguido implica ya un ejercicio de prognosis y cooperación para evitar la duplicación de esfuerzos, incremento del costo y producción de tensiones internas. La administración como racionalidad, cooperación, organización y manejo, sigue conservando su dimensión fáctica, su fidelidad conceptual y su raíz etimológica y el origen de su sentido histórico. La buena Administración puede contribuir a que los diversos bienes de la civilización o de la vida sean distribuidos ampliamente. Algunos de las oportunidades actuales en la Administración pública,  consiste en la integración de la Administración pública con las otras ciencias sociales. En suma es una actividad que conlleva arte, ciencia y racionalidad.

 TEAD   pensaría  que   era un arte   ‘del más alto rango’. Es una  ‘una de las bellas artes’.   Para él (…) El arte de la de la Administración    se apresta de ciencia y es parte importante del mismo del mismo facilitar condiciones particularmente en la gestión de expertos y, en general, en las relaciones humanas, que hagan el más completo uso de todo lo que  la Ciencia de la Administración  debe ofrecer (…)

Esta tarea implica ciertamente un arte que requiere una gran habilidad, discernimiento y fortaleza moral. La administración es un arte porque requiere un importante conjunto de talentos especialmente dotados en pro de una creación de colaboración que es trascendental para el gobierno del vivir civilizado de hoy. Siguiendo a HOPER añadiría que   la Ciencia de la Administración  depende completamente para su éxito del arte con que se aplican sus descubrimientos.

Para  Tead  la administración (…) es el esfuerzo comprensivo para dirigir, guiar o integrar los esfuerzos humanos que se centran en algunos fines o metas específicos. Supone el conjunto de las actividades necesarias de aquellos individuos, a quienes en una organización, corresponde ordenar, fomentar y facilitar los esfuerzos unidos de un grupo de individuos reunidos para facilitar ciertos fines establecidos (…) Ha de existir una buena administración si se quiere que los esfuerzos unidos sean razonablemente productivos y armoniosos. La esencia de la administración está íntimamente ligada a la idea de organización,  es el nombre dado a una función amplia y esencial en toda sociedad que se realiza a través de numerosas  organizaciones.   Dentro de ellas es la  responsable del establecimiento de objetivos, propósitos, metas o fines para llevar a cabo las diferentes etapas organizativas y operacionales y para asegurar un funcionamiento adecuado hacia el propósito deseado.  En teoría general de la organización la 'Administración'  es el proceso y órgano responsable de la determinación que los fines de una organización y sus elementos directivos deben esforzarse en conseguir. Es aquella función, dentro de una organización, que es responsable del establecimiento de objetivos, propósitos, metas o fines para llevar a cabo las diferentes etapas organizativas y operacionales y para asegurar un funcionamiento adecuado hacia el propósito deseado.

El proceso que según TEAD ha de seguirse para el logro de una eficaz organización es el siguiente.

1) Definir y establecer los propósitos.

2) Realización de un plan general para la estructuración organizativa.

3) Reclutar y  organizar la estructura directiva.

4) Preparar la fijación de autoridad y responsabilidad y la de su ejercicio delegado.

5) Dirección y supervisión del proceso. 

6) Aseguramiento de la eficacia organizativa.

7) Establecimiento de comités para la coordinación funcional de superior e inferior categoría.

8) Estimulo y motivación del personal.

9) Obtención de una exacta valoración de la producción final en relación a los objetivos.

10) Considerar el futuro y los cambios y adaptaciones constantes.

viernes, 21 de julio de 2017

Pensamiento Administrativo de segunda generación (3): Blunstchli y la función de  policía

Bluntschli, igualmente al tomo  II,   libro IV  se ocupó en el capítulo V de la  "organización y funciones principales  del poder de policía"  y este aspecto es de especial interés para entender el tránsito hacia la nueva Ciencia de la Administración  y el deslinde entre los aspectos políticos y los nuevos meramente administrativos, pues en la segunda mitad del siglo XIX, aún  la ciencia de la policía coexistía con la administración. A pesar de que ideológicamente se había declarado su defunción. Parece que en un momento de desarrollo de la Administración Pública y la privada (sociedad civil, desarrollo del capitalismo industrial,…) es importante mantener un rol publico de vigilancia del orden y de la seguridad, y a la par el de procurar la prosperidad, y no limitar al  Estado a  mero garante de un ordenamiento jurídico como se sostenía por el derecho administrativo (vg. Von Arentin). 
     Todo parece indicar que la autonomia administrativa en ese momento es muy parca aún y la cuestión de la ‘policía’ ha sido muy poco aclarada - la doctrina entiende ambitos distintos - y defiende, la utilidad de un hacer más allá del derecho en el fin  del Estado, ya que la policía no es peligrosa para la libertad ni amenazadora para el derecho cuando se interesa en pro del bien común, aunque sí cuando se desempeña inepta é ilegítimamente su cargo. El autor mantiene la pertinencia en la función administrativa de sus dos aspectos ( positivos y negativo) y se posiciona opuesto a que la  policía haya sido diferenciada de las funciones tutelares y técnicas, y que Rossler identifica con la administración strictu sensu- , por ser contrario a la  unidad de la administración pública.
Es propio del tiempo decimonónico que el monopolio de la violencia esté en manos del Estado y que la coacción y la fuerza externa sean elementos definitorios de la administración pública, como aplicación y ejercicio de la autoridad del Estado. La solución como hace Von Mohl, Bluntschli sitúa a la policía dentro del Estado de derecho, pero al margen del Derecho Administrativo.


Y diría sobre ella

·      La policía es el verdadero centro y la más clara expresión de la administración del Estado.Hoy distinguimos más claramente entre la policía y las funciones puramente técnicas y de tutela que no tienen poder coercitivo.
·      En la esencia de la policía debe distinguirse dos direcciones principales, una 'negativa' encaminada a hacer desaparecerlos daños que amenazaren a la sociedad, y  removerlos obstáculos que al libre movimiento de la misma se pusieren y que se denomina conservativa por dedicarse a defender la seguridad del país y, otra 'positiva', que tiene por objeto la busca diligente del bien común, a la que  suele llamarse productiva, o policía de prosperidad
·      El organismo dela policía no debe, por tanto, constituirse de modo que las dos direcciones o tendencias que hemos dicho aparezcan enteramente separadas la una de la otra, y mucho menos de suerte que aparezcan reñidas entre sí hasta el punto de hacer inútil e ineficaz la institución.
·      Hay,  en la policía dos tendencias distintas por cada una de las cuales recibe nombre especial; una la 'preventiva', palabra que da a entender el cargo que tiene la policía de prevenir los daños que en lontananza amenazaren a la sociedad y de atajarlos con útiles disposiciones; y la segunda la 'represiva', en cuya virtud le reconocemos el derecho y obligación de reprimir severamente los atentados contra la pública seguridad, y de remediar los males que ya hubieren sobrevenido.
·      Un resumen sinóptico de la sistematización que hace Bluntschli sería el que  distingue entre;

I. La alta policía política o sea policía del Estado; toda aquella vigilancia que para la existencia y seguridad interior de un Estado debe desplegarse. 

II. La policía individual o sea la vigilancia, desplegada en defensa de la existencia y seguridad del derecho de los particulares. Se comprende bajo este aspecto título:
-       Policía de provisiones. 
-       Policía sanitaria (medios materiales y pernales).
-       Cuerpo de seguridad al cual pertenece la vigilancia(gendarmería,alguaciles, polizontes, serenos,bomberos…) Señala aquí Bluntschli que el oficio de la policía no es  desempeñar cargos administrativos ni de justicia, sino la vigilancia del orden y de la seguridad. Como hiciera Francia en esos momentos  el resto de países habían  comenzado a retirar a la autoridad de policía el derecho de imponer castigos, otorgándolo sólo a los jueces, para evitar los abusos del poder de policía.

III.  La policía de la cultura, y cuyas  subdivisiones particulares eran;
-       policía de las costumbres (tutela, censura,tabernas, tiendas,  bibliotecas casas de juego y burdeles) 
-       la política sobre la prensa
-       El cuidado de la vida social del pueblo, de sus diversiones y su comercio personal (Edilidad, policía social.)
-       Policía de protección y de beneficencia (pobres de nacimiento,huérfanos de familia; los niños ilegítimos menores, viejos, enfermos, imposibilitados y arruinados )  

IV. Policía del Estado y de la economía social. Que incluye;
-       Inspección de cauces de  aguas, la construcción de puertos de mar, faros para la  navegación.
-       Inspección de los caminos y vías públicas,  construcción de  puentes.
-       La vigilancia sobre las fuentes y plazas públicas.
-       La policía sobre la economía social

Se ha señalado por la doctrina que la  Ciencia de la Administración es deudora en Alemania y en general de Gaspar Bluntschli, pero especialmente la americana le debe mucho, no obstante su especificidades en el inicio de esta. Wilson en su Estudio de la Administración Pública de 1887 recepciona su pensamiento para su nueva Administración  americana sumida en la corrupción de los partidos por mor del spoil system  y, afirma
(…) Pero, ¿dónde ha crecido esta ciencia? Sin duda, no de este lado del océano… Ésta ha encontrado sus doctores en Europa. No es creación nuestra; es una ciencia extranjera
 …. Por otra parte, sería fácil mostrar otros ejemplos, como el de la influencia de Stein en Prusia, donde el liderazgo de un estadista imbuido de un auténtico espíritu público transformó unos cargos arrogantes y pasajeros en instrumentos de gobierno justo imbuidos del espíritu público.
... Eminentes escritores alemanes insisten en ello como cosa sabida. Bluntschli, por ejemplo, propone separar la administración tanto de la política, como del derecho (…)

Pensamiento Administrativo de segunda generación (2): Blunstchli y la separación de la Administración  de  la Política

Bluntschli, en el libro 11 de la precitada obra,  se pregunta ¿Qué es la Administración?   que hasta entonces se comprendía bajo en la expresión 'policía'  - para afirmar que comenzar diciendo que esta expresión; 
·      Ha anulado en parte la de policía, pero no ha sido puesta en claro sino por la escuela moderna, y todavía se toma en diferentes sentidos, comprendiendo, según los casos, un círculo más o menos extenso de atribuciones y de actividades.
·      Es opuesta a la Constitución o a la ley y  designa la actividad concreta y variada del Estado, considerada en el detalle, por oposición al orden público y jurídico general y permanente.
·      La ley y la Administración se oponen como la voluntad general y la voluntad particular; como el orden general y la disposición especial: la ley fija los principios y los límites de la administración, la cual se mueve libremente en este cuadro legal, no siendo una simple aplicación de la ley.  
La Administración se opone también a la política, ésta comprende entonces la alta dirección general del Estado; aquélla, la actividad detallada inferior; la una es la misión del hombre de Estado, la otra la de los funcionarios técnicos. Pero matiza que (…) esta oposición es naturalmente muy elástica. La política no puede marchar sin el concurso de  la Administración, y muchos actos administrativos toman un carácter político por su importancia general. El hombre de Estado se remitirá a la administración generalmente, para muchas cosas, pero en ciertas circunstancias no hay acto administrativo, por insignificante que sea, que no deba llamar su atención. …el gobierno decide sobre la paz y la guerra, y la administración organiza y regula los detalles de estos actos(…

· La Administración, se opone también a la justicia civil,  penal y administrativa: la una protege el derecho perturbado, la otra busca y realiza la utilidad.
· En sentido estricto se puede distinguir en Administración civil en general de ciertas ramas más especiales de administración técnica, como: la administración militar,  financiera, de trabajos públicos,  y de instrucción pública.
· La palabra administración tiene también con frecuencia un sentido amplio y no se limita a la esfera de la vida pública. Existe también una administración privada que tiene su base en el derecho privado, y se deja al arbitrio de los particulares (familia, sociedad, religión,…)  
· La Administración Pública, revestida de fuerza coercitiva, extiende su acción por donde quiera que las necesidades o la seguridad de la nación lo exigen, siendo su verdadera esfera la del imperium y la de la jurisdictio, que no puede abandonar a la administración privada. 
· El Estado puede exigir a sus funcionarios pruebas de capacidad, y una educación científica y práctica; vigila e inspecciona su acción, les pide cuenta de ella y les declara responsables. 
· Pero la administración pública tiene también sus peligros. Una vez afirmada y tranquila llega a ser con frecuencia un vicio ordinario de la burocracia, la corrección en la forma y la negligencia en el fondo, y es a veces arbitraria, parcial o impotente para darse cuenta exacta de los intereses privados

Nótese de una parte que uno de los prohombres  - para la era ortodoxa americana en especial  - por la separación política-Administración, declara que,  existe   oposición –como sucede con la justicia civil, penal y administrativa - pero a la par,  la política y la administración son entendidas como funciones paralelas y complementarias del Estado y la oposición entre ambas no debe ser muy rígida sino 'elastica'.

A la par sostiene que el Estado goza del bienestar de la sociedad y padece sus males, y la sociedad necesita con frecuencia del auxilio del Estado, por lo que en la división entre la sociedad y el Estado,  Bluntschli sostiene  una  oposición no radical, por lo que el estadista debe poner sus ojos igualmente en los intereses generales y los intereses individuales, apostando por una suerte de subsidiariedad estatal respecto de la administración privada, cuando  predomine el interés privado y las fuerzas que suministra la sociedad sean suficientes, oponiendo asimismo  a una exagerada supervisión del Estado sobre la administración privada, porque asfixiaría la libertad – siguiendo aquí a Vivien - . Bluntschli afirmaría que el comunismo reivindica la autoridad del Estado para el beneficio de la comuna, "para la muchedumbre grosera".

Su maestro, Lorenz Von Stein, como promotor del Estado social y conocidos  los efectos de la revolución de 1848 mantuvo sus  prejuicios  en la lucha clase como instrumento de cambio, abogando por una reforma desde arriba, con la figura ideal del ‘Monarca Social’


Pensamiento Administrativo de segunda generación (1): Blunstchli y La pretensión científica de la Ciencia política y su separación de la Administración Pública

Bluntschli, Colmeiro, González Posada son insignes pensadores de Ciencia administrativa desde el enfoque socio-político  del S. XIX, que podrían calificarse de segunda generación pro el tiempo en que escriben sus obras y por ser  posteriores y seguidores o continuadores de  aquellos de los que solemos hablar ordinariamente como los pioneros de la Ciencia de la Administración  moderna por compartir una pretensión científica o cuasicientífica en aquel momento muy significativa en el marco del nacimiento de las ciencias sociales. 
Solemos utilizar un orden cronológico desde Bonnin, pasando por el pensamiento de la década prodigiosa española hasta Stein, como triduo al que solemos dar igual importancia. En el contexto europeo señalamos siempre dos hechos de extrema relevancia histórica y muy especialmente para la Ciencia de la Administración; la revolución política de 1789 y la revolución social de 1848. En el americano es  Wilson  el  pionero en la más joven nación americana infradesarrollada en la cuestión administrativa, para  el progreso que comienza en esa época. 
En el caso de Juan Gaspar Bluntschli nacido en Zurich en 1807 y Doctor en Derecho a los veintidós años de edad y perteneciente a la escuela histórica de Savigny, su  ciudad  le debe su Código civil  y luego enseñó en  Munich  y Heidelberg hasta 1861.
Su  Derecho Público Universal de 1852 fue el instrumento de la difusión de su pensamiento administrativo - del cual su parte tercera apareció en italiano como el título de La Politica como Ciencia en 1876. También destacan su Teoría del Estado moderno (1875-1876) en la que expresa una teoría organicista extrema.
Su Derecho Público Universal contiene dos aspectos importantísimos a nuestro juicio; de una parte afirma la cientificidad de la ciencia política y desde tal consideración estudia  el rol específico de la administración, examinando los servicios y las funciones públicas, el nombramiento de los funcionarios, sus derechos y deberes, su relación con el  gobierno, los ministros.  
Dos órganos de gobierno son de especial atención, el Estado – sobre el que puntualiza las relaciones con la  iglesia y con la   ciencia y el arte -  y el municipio  urbano y  rural, y de manera  especial el ámbito de la policía. 
Sobre el primer aspecto pretendió establecer el carácter real y científico de la política y en el  libro XI sobre la Administración Pública, aconsejó que se separara  la administración tanto de la política como del derecho, pues  (…) La política, dice, es una actividad del Estado "en cosas grandes y universales", al paso que "la administración, en cambio", es "la actividad del Estado en cosas individuales y de poco momento. La política es, pues, el dominio especial del estadista, y la administración lo es del funcionario técnico" ...”La Administración Pública es la ejecución detallada y sistemática del derecho público. Cada aplicación especial, particular, de la ley general, es un acto de administración (…).
Diría que la ciencia del Estado, tiene por objeto conocer y a comprender el Estado en su esencia, en sus manifestaciones y en su desarrollo. Para el autor no están comprendidas en esta Ciencia  algunas ciencias auxiliares para su conocimiento, tales como la historia, La estadística, la economía política, el estudio de la sociedad, pero sí la política y el derecho público.  El ‘derecho público’ estudia al Estado en su regular existencia, en su orden normal, y manifiesta su organismo, las condiciones permanentes y fundamentales de su vida, las reglas de su existencia y la necesidad de sus relaciones. La ‘política’ estudia al Estado en su vida y desarrollo y muestra las aspiraciones públicas, los caminos que conducen al fin propuesto, y los medios de realizarlo; La política es, pues, la vida del Estado, el acto practico del gobierno. El derecho público es a la política lo que el orden a la libertad. El primero se pregunta, si lo que es se halla ajustado a derecho; la segunda, si la acción propuesta se conforma el fin.
Ambas ciencias tienen un aspecto moral, porque el Estado es un ser moral cuyos principios  tienen una base más ancha en la naturaleza humana, una causa más alta en el orden divino del mundo y los fines sobrenaturales del hombre. Sin el soplo vivificador dela política, el cuerpo del Estado quedaría convertido muy pronto en un cadáver; sin el fundamento y las limitaciones del derecho, se perdería la política en  egoísmo sin freno y en un furor fatal de destrucción. El estudio científico del Estado puede emprenderse tomando diferentes puntos de vista y por diversos métodos, distinguiéndose principalmente dos racionales (método filosófico y el histórico), y dos irracionales  fruto de la exageración de los dos primeros (La abstracta ideología, y el exclusivo empirismo)
La mayor parte de los autores han seguido exclusivamente uno u otro método, y sólo algunos hombres de genio han sabido reunirlos y combinarlos (cita a Aristóteles o  Cicerón, Maquiavelo, Montesquieu) y otros han caído en el error de la ideología (cita a  Rousseau, Bentham y Platon). El historiador verdadero da a la filosofía su justo valor; el verdadero filósofo pide consejo a la historia.

miércoles, 21 de junio de 2017

Normatividad para la Administración Pública:  De los principios de Administración Pública a los proverbios de Simon (y 4)

Un año después, SIMON en el apéndice de Administrative Behavior  titulado "What is an administrative science?" advetiría  que la ciencia administrativa debe estar basada en la verificación y tener significados reales y comprobables. En su propósito de construir una administración con bases científicas, presentó su teoría de la decisión y como otros tantos científicos sociales pretendió establecer un vocabulario y un marco conceptual básico para, a partir de ellos, formar una ciencia. 
Simon  asociado al conductismo, orientó sus estudios al replanteamiento general de la Ciencia de la  Administración, introduciendo  en la literatura el positivismo lógico.  Despreciando la metafísica orillando la ética, puso el énfasis en el empirismo y el análisis lógico y riguroso. Establecería una marcada distinción entre cuestiones de hecho (que «son») y cuestiones de valor (que «deben» ser). En su obra posterior Administración Pública referida a la Administración USA s Unidos estudiaría los tres aspectos de más interés sobre la organización de las grandes estructuras gubernamentales; el aspecto humano de la  administración Pública, es decir, la psicología de las personas que ocupan puestos administrativos; la relación entre política y Administración, y el papel de la Administración en la función política. El estudio descansaría fundamentalmente en los conceptos de identificación y grupo de trabajo, y constituye la base de su moderna teoría dinámica y realista de la Administración  y  a la vez hace referencia a la lucha que sostienen los organismos administrativos para sobrevivir a los cambios políticos.

En resumen la pretensión de  normatividad de la Ciencia de la Administración quedó afectada según las etapas de la Administración Pública americana han sido;

Ø Era Ortodoxa (1887 y 1945);   La Administración Pública se desarrolló la mayor parte del tiempo en el seno de la Ciencia de la Administración.
Ø Era Política (1946-1963); La Administración Pública se desarrolló bajo la Ciencia Política.
Ø Era de los Programas (1964-1980);  centrada en el estudio y proposición de productos específicos de acción gubernamental.

Otras distinciones prefieren hablar dentro de la era política de tres enfoques dominantes; ‘político’, ‘conductista’ o de ‘políticas públicas’. Pero  la era política con Waldo y Simon y Dahl a la cabeza supuso un seria y acertada crítica a los  presupuestos científicos de la era ortodoxa, sobre todo por la falsabilidad de la dicotomía  Política-Administración y la impredictibilidad del comportamiento humano en las organizaciones. 
Esta situación volvería a repetirse con el posterior  enfoque de las Ciencias de políticas (políticas públicas)  - en el que el objeto del estudio de la Administración Pública son sus productos – con  sus      dos escuelas; la sinóptica y la antisinóptica, de las que ya hablamos en su día. De los derroteros europeos ya hemos visto que la cuestión ha seguido más la controversia ente lo jurídico y lo organizativo, teniendo mucha influencia el hecho de que ni Fayol ni Weber fueran de notable y general influencia en el conocimiento y en el debate como nutrientes domésticos.

Cfr.

FAYOL, H. Administration Industrielle et Générale, Dunod, Paris, 1921
FAYOL, H. La industrialisation de l`ÉTat, Dunod, Paris, 1921 
 FAYOL,H. “The Administrative theory in the State” Discurso pronunciado en el 2º congreso internacional de Ciencia Administrativa, de Bruselas de 13 septiembre de 1923;
GULICK,L- URWICK.L Y OTROS  Ensayos sobre la Ciencia de la Administración (coord. L. Gulick,y  L. Urwick),  ENAP, Madrid, 1973;
MOONEY,J. Los Principios de la Organización, 1946.
SIMON, H.,Los Proverbios de la  Administración” en   PAR, 61-1,1946.
SIMON, H.,Administrative Behavior.A Study of Decision-Making Process in Administrative Organization, MacMillan, New York, 1947.

Normatividad para la Administración Pública:  De los principios de Administración Pública a los proverbios de Simon (3)

Este entusiasmo  académico duraría poco pues las propuestas de los diversos  ‘principios científicos de  Administración’ vistas supra serían severamente cuestionados por Herbert SIMON  en 1946 en su trabajo Los Proverbios de la Administración  al  demostrar que tales principios están bastante lejos de servir como fundamentos científicos, pues más que enunciados fácticos, no eran más  máximas y parábolas.  
Así afirmaría que  (…) la administración no puede estar fundada en proverbios, sino que debe establecer vínculos entre la teoría y la realidad: entre la "filosofía de sofá" y la experimentación.
 La mayor parte de las proposiciones que integran el cuerpo de la actual teoría administrativa comparten, por desgracia, este defecto de los proverbios. Casi para cada principio podemos encontrar uno contradictorio, no menos plausible y aceptable.
 … Es un defecto fatal de los principios actuales de la administración el que, como proverbios, ocurran en pares. Para casi cada principio, uno puede   encontrar uno contradictorio igualmente plausible y aceptable. Aunque los dos principios del par llevarían a recomendaciones organizacionales exactamente opuestas, no hay nada en la teoría que nos indique cuál es apropiado aplicar.

En el trabajo cuestionaría en concreto  la validez de los principios más comunes que aparecen en la bibliografía  sobre la administración, tales como estos:
I) La eficiencia administrativa aumenta por una especialización de la tarea entre el grupo.
II) La eficiencia administrativa aumenta si se dispone a los miembros del grupo en una determinada jerarquía de autoridad.
III) La eficiencia administrativa aumenta si se limita el alcance del control, en cualquier punto de la jerarquía, a un número pequeño.
IV) La eficiencia administrativa aumenta si se agrupa a los trabajadores, con propósitos de control, según propósito, proceso, clientela y lugar. 
Además de la crítica contraargumentativa concreta a cada uno de estos cuatro principios afirmaría en general que (…) dado que esos principios parecen relativamente sencillos y claros, diríase que su aplicación a problemas concretos de la organización administrativa sería concreta, y que su validez podría someterse con facilidad a la prueba empírica. Sin embargo, no parece ser el caso.
… Podrá objetarse que la administración no puede aspirar a ser una "ciencia"; que por la naturaleza misma de su tema no puede ser sino un "arte". Esta objeción, sea verdadera o falsa, no tiene nada que ver con nuestro actual examen. Sólo la experiencia podrá responder la cuestión de hasta qué punto pueden hacerse "exactos" los principios de la administración. Pero no puede haber discusión sobre si deben ser lógicos o ilógicos. Ni siquiera un "arte" puede basarse exclusivamente en proverbios (…)
Este argumento termina con la pretensión normativa de los principios por no ser ‘lógicos’ ni aplicables, además de  acientíficos. Pues añadiría  (…) El proceso administrativo es (o puede ser) «ciencia aplicada» desde la  construcción de un marco teórico a partir de las siguientes premisas: 
a) Para que una ciencia pueda desarrollar principios, debe contar con conceptos por tanto, la primera tarea de la teoría administrativa debe ser construir un conjunto de conceptos que posibiliten la descripción de las situaciones administrativas en términos de una aplicación teórica.
b) Para ser científicamente válidos los conceptos deben ser operativos. Corresponde determinar los hechos observables y verificables empíricamente, abarcando  los conocimientos referentes a los servicios, a los órganos, a las personas y a la acción de las Administraciones Públicas.

Normatividad para la Administración Pública:  De los principios de Administración Pública a los proverbios de Simon (2)  



 Una síntesis de estos principios  sería  que para WILLOUGHBY   una   “gerencia administrativa”,  suponía la idea de un departamento general de administración y  necesidad de un nuevo tipo de “institución descentralizada” para introducir más “eficiencia” y dinamismo a la acción pública fuera de la estructura de Gobierno Central. 
 GÜLICK en un trabajo intitulado "Notas sobre la Teoría de la Organización"  dirigido al Comité Brownlow  del congreso USA diría (…)Ante la dispersidad reinante sobre el contenido de " administración " y " gestión ¿Cuál es el trabajo del jefe del ejecutivo ?¿Cuáles son los elementos funcionales de la obra de un director ejecutivo: POSDCORB es la respuesta y su elementos son los siguientes : (P)Planificación, (S) dotación de personal ,(D)dirección, (C) coordinación , (R) presentación de informes y (B) elaboración de presupuestos(...). Frente al esquema Fayoliano la propuesta supuso la sustitución de la Administración por la de personal (S) y la de control por información(R).  Para Gulick – como para los posteriores neoestructuralistas de la teoria organizativa -el factor personal es indispensable  para hacer que una empresa sea distinta a otra.  Gülick  adoptó  una visión gerencialista de la Administración Pública  afirmando   que en la Ciencia de la Administración sea esta privada o pública, el bien básico es la eficiencia pues el objetivo fundamental de esta ciencia es que se haga el trabajo con el menor gasto posible. La eficiencia es así, el axioma número uno en la escala de valores de la administración, lo que lleva a la Administración Pública a un conflicto aparente con otros elementos de la escala de valores de la política y de los  otros principios de Gestión Pública tales como la eficacia, la equidad o la legalidad.  
 De su parte  URWICK  siguió el esquema principal de Fayol comparándolo  con las  propuestas de Taylor,Follet y Mooney destacando las coincidencias, trabajo  que  sirvió a la sistematización, colección, consolidación y correlación de los principios de administración similares a pesar de las diferentes contingencias.
MOONEY señalo  como universalizables los  principios de organización centrados en la dirección del esfuerzo humano para el logro de un objetivo. Entre estos principios se encontrarían el del principio  Staff & line’ que permite la asistencia constante del grupo técnico al jefe activo por vía de consejo  y en las funciones de planeamiento,información y supervisión. Mientras que el staff  asesora, la ejecución operativa se produce en la línea.  En Mooney impera la distinción entre  la técnica de la administración como arte de dirigir e inspirar las personas desde una profunda e inteligente comprensión humana, de la técnica de organización que relaciona funciones o deberes en un conjunto coordinado. Organizar es un orden lógico anterior a administrar. Desde estas distinciones y lógica hay unos principios en la organización tales como el de ‘coordinación’, el  ‘gradual’  el ‘funcional’.

Con estos antecedentes podría decirse;

·     Este enfoque supone una  ‘Teoría de la organización aplicada a la  Administración Pública’, en la que hay una  especial relevancia en la Teoría administrativa del Estado de Fayol y el posterior  POSDCORB acuñado por Gülick a modo de síntesis de una gestión universal aplicada. Fayol y Gülick fueron muy influyentes en USA y difundieron el término Ciencia Administrativa y considerados, a la par, como la escuela clásica o neoclásica de la teoría de la organización  y  su gran  convicción sobre la universalidad de sus “principios administrativos”, contribuyó en mucho a acrecentar el prestigio de estos y de las  subsecuentes teorías administrativas generales y de negocios como marcos teóricos buenos para la cura de cualquier tipo de enfermedades administrativas, bien en el contexto público o privado,industrial o agrícola. 
·     La escuela neoclásica (Urwick, Gulick, Mooney, Walker, Finer, Steane,..), se desarrolló desde la estela de la teoría fundante (clásica) de la administración científica/general de  Taylor/Fayol.  Sus principios  aplicados buscaban la racionalidad técnica de  la búsqueda de eficacia/eficiencia en la relación organizativa de medios a fines que seguiría un doble enfoque; de una parte la dicotomía política-Administración Pública  y de otra, el enfoque científico en el manejo de esta última, 
·     Este enfoque técnico o de la función administrativa es normativo en cuanto a que  establece  su universalidad, su teorización de causalidad, sus  proposiciones, definiciones, axiomas o reglas de acción para el éxito organizativo.  
·     La historia ha demostrado los resultados de  cuando el momento político ha querido utilizar las propuestas sobre Administración Pública  aplicada. Es el caso del Staff & line– con origen en Sieyes -  extendido a toda la Europa continental y que supone la distinción entre las funciones activa,deliberativa y consultiva con órganos específicos a cada función y que Tocqueville  calificaría  como principal descubrimiento de la administración moderna con respecto al ancien regime (La seule grand découverte); la burocracia estructuralista por doquier, la administración científica de Taylor en USA y por los bolcheviques en la URSS; el Estado industrial fayolista en Francia; el New Deal de Roosevelt;  los principios de Whiloughby  en  muchos países latinoamericanos que preconizaban a fines de la década de 1940, nuevas formas de intervención y organización del Estado;  la Leibstende Verlwaltung en la reconstrucción alemana occidental; el PODSCORB; …)