La Ciencia de la Administración en la construcción de la idea de la Europa social (1)

En Orihuela, los pasados días 20 y 21 de abril 2010 y en La Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas de la Universidad Miguel Hernández, se celebraron las I jornadas sobre la historia política de Europa organizadas por el Área de Ciencia Política y de la Administración de dicha Universidad y la Secretaria Autonómica de Relaciones con el Estado y la Unión Europea de la Generalitat Valenciana. En mi intervención mesa redonda sobre ‘La idea de Europa’ tuve oportunidad de hablar de ,“La aportación de la Ciencia de la Administración a la historia administrativa de Europa” Dicha mesa moderada por Irene Belmonte Martín, Profesora de Ciencias Políticas y de la Administración de la Universidad Miguel Hernández, intervinimos ; D. Alejandro Diz Gómez, Profesor de Historia de las Ideas de la Universidad Rey Juan Carlos, D. Carlos Flores Juberías, Profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Valencia y Cónsul de Macedonia y un servidor. D. David Bunikoswki, Profesor de Torun School of Banking de Polonia, no pudo intervenir por el cierre del espacio aéreo provocado por la nube del volcán islandés bajo el glaciar Eyjafjallajökull.
Di cuenta de la importancia de la historia administrativa Europa y sus fundamentos destacando algo que creo que está en cuestión a raíz de la situación económica actual y que ha sido recogido por el sociólogo norteamericano Norman Birnbaum, al manifestar que "Una crisis que puso en duda el futuro del capitalismo acabará por poner en duda el futuro del Estado".
“Toda historia es necesariamente una historia administrativa” señaló E. Gladden, para quien un estudio de historia administrativa debería centrarse en cuatro aspectos fundamentales;
· las formas históricas de Gobiernos,
· el papel de los funcionarios,
· el desarrollo de técnicas administrativas básicas, y
· el surgimiento de servicios públicos básicos.
Tratando de seguir estas indicaciones observamos unos hitos históricos al que no es ajena la Ciencia Administrativa, bien ex ante o ex post.

Primer acto.- La Administración pública moderna y la lengua de los derechos

García de Enterría describió sobre la revolución francesa, como un nuevo periodo social y político que supuso una ruptura con el ancien regime sustentado en un sistema de privilegios, al proclamar la libertad universal, y pretender crear un hombre nuevo. La Administración moderna conlleva una nueva lengua de los derechos y la aparición de un nuevo derecho público y subjetivo.Se trata de una revolución, también lingüística en el sentido de institucionalizar nuevos conceptos para un nuevo estilo de vida, una lengua de los derechos, que daría un nuevo sentido y alcance a las ideas y conceptos de ‘igualdad’, ‘libertad’, ‘derecho’, ‘ley’, ‘poder’ ‘asamblea’ ’constitución’, ’responsabilidad’ de tal manera que el lenguaje mismo serviría de instrumento del cambio político y social con un nuevo Derecho Público, anclado en el principio de legalidad como requisito del ejercicio del poder y a la vez de la garantía de los derechos y libertades que institucionalizarían derechos subjetivos, instrumentos presentes en la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1879. Montesquieau en la advertencia del autor a la edición de 1757 del Espíritu de las Leyes diría que “Yo he tenido ideas nuevas: ha habido necesidad, por tanto de encontrar nuevas palabras o de dar a las antiguas nuevas significaciones”. El propio García de Enterría habla de 418 palabras que cambiaron el mundo.

Segundo acto.- Los principios de Administración Pública de Bonnin.

En 1808 aparecería la obra del Francés Charles Jean Bonnin, quien adaptaría la Administración Pública a la ideas de la revolución francesa considerando la existencia de una suerte de principios fundamentados en:

1) su origen en la asociación o comunidad,
2) la conservación de la comunidad es el principio de la Administración,
3) la Administración es el Gobierno de la comunidad y
4) la acción social es su carácter y su atribución la ejecución de las leyes del interés general.
Bonnin aunque pugnó porque las funciones administrativas fueran temporales y revocables -Debido a su percepción sobre los vicios derivados de la perpetuidad de cargo en el absolutismo-, formuló en definitiva las líneas esenciales de la carrera administrativa moderna, anclada en una formación específica para el Agente Público.

Considerando que en todas las operaciones de la naturaleza se forma por escalas y el avance natural consiste en elevarse gradualmente de lo simple a lo complejo. Bonnin consideraría ejes de la organización administrativa, la división territorial y la ‘marcha gradual en la formación del Agente.

Tercer Acto.- El Rechstaat (Estado de Derecho).

Von Mohl lo definió en 1829 como un «Estado de la razón», aunque el término fue utilizado con anterioridad por la doctrina alemana (Adam Müller en 1809) si bien en un sentido muy impreciso. Von Mohl examinaría las posibilidades de actuación de la Administración en cuanto brazo ejecutivo del Estado liberal, pues pensaba que en el Estado se encierra toda la vida del hombre.
La esencia del concepto es que todo el ejercicio público de autoridad está basado en el principio de legalidad. Esta idea iría extendiéndose por toda Europa como un reguero de pólvora.

Cuarto Acto.- Von Stein y su Teoría para la Administración moderna

Lorenz Von Stein en su perspectiva sociológica tuvo muy en cuenta la aspiración de sectores sociales conseguir influencia sobre el Estado debido a las desigualdades en la economía. Para él el Estado debe estar sobre la sociedad promover las reformas sociales, pues el poder del Estado es un instrumento para entender y mejorar la sociedad. Parta evitar que las fracturas entre clases sociales originen una revolución, ese modelo de Estado ha de estar por encima de los intereses de todos los sectores sociales. Von Stein lo concretará en la Monarquía Social que actuando en el interés común, introduciría las reformas necesarias para evitar desorden y confrontación social. Estas ideas dieron origen al modelo de Estado social, como un estado que iniciaría una reforma a fin de mejorar la calidad de la vida de las clases bajas, evitando así, "el proceso de las clases que buscan ascender socialmente"Para Von Stein la ciencia de la administración es una ciencia política. Punto de vista que confirma al concebir ‘la ciencia de la Administración Interna’ como una de las cinco ciencias políticas (asuntos exteriores, ejército, finanzas, administración de la justicia y administración interna). “Coordinadas todas en un sistema, en cuanto aspiran a un mismo fin y se informan en un mismo principio: esto es, la idea unitaria del Estado que actúa/labora (der arbeitende Staat). La Administración es el organismo mismo de la vida social en su relación con la existencia y el destino moral supremo de cada individuo. Von Stein decía que la Administración era el Estado trabajando, el Estado pensado en actividad.
Como uno de los pioneros del enfoque de la Ciencia de la Administración como una Ciencia del Estado –seguida por Von Mohl, Bluntschli, O. Mayer o C. Marx- nos diría que “se acerca con pasos rápidos la época en que la Teoría de la de la Administración será reconocida como las pandectas de la Ciencia del Estado.”
Pero, al no haber seguidores de época, se produjo por múltiples factores –algunos de mezquino recuerdo– la disolución o ruptura entre el derecho y la ciencia administrativa, a pesar de las bases para la unidad de una ciencia administrativa, que englobaría a la teoría y al derecho en el marco de un Ciencia unitaria del Estado.

Quinto acto.- Los estudios de Administración Pública de Woodrow Wilson.

W. Wilson en 1887 lo que hace a la Ciencia de la Administración pretende una Administración Pública para los EEUU al uso europeo, pero adaptada a su concepción de Estado federal. No es paradójico que Wilson plantee la distinción radical entre política y Administración y a la vez un paradigma de “buena administración”, inspirado en las burocracias francesa y prusiana. Lo primero que necesita para una Administración Pública acorde al desarrollo socioeconómico es una suerte de burocracia al uso weberiano, aunque repudie el sistema político totalitario, en el que se ha encarnado.
Lo que pretende Wilson es que lo que se hacía como un arte ahora se haga científicamente, por personas técnicamente capaces, bien formadas, por eso su otra preocupación es el estudio de la Administración Pública. Así puede comprobarse que en el último cuarto del siglo XIX se reformó la educación superior en EE.UU. y entre 1870 y 1880 las universidades norteamericanas adaptaron la Ciencia del Estado que se impartía en las universidades alemanas a fin de formar personas que fuesen capaces de buscar un método similar al de las ciencias naturales para el estudio de la política.