martes, 29 de diciembre de 2009

Buena administración y buen gobierno (1): La Praxis

A lo largo de este años y consecuencia de los últimos acontecimientos nos hemos referido a la corrupción en varias entradas del blog y si habría que sintetizar el discurso es que los políticos son un reflejo de la sociedad y ésta ha caído en una deriva de progreso economicista que genera serias disfunciones. Hemos citado argumentos desde diversas áreas para sostener que el modelo de progreso que se nos ha vendido en los últimos 25 años ha generado serias disfunciones en el homo oeconomicus y en el homo administrativus, cuando posiblemente, el hombre occidental en toda su historia no ha gozado de un soporte vital como el actual para poder desarrollar su dimensión integral, incluida la espiritual. Recordemos que a lo largo de la historia mientras unos se mataban miserablemente para lograr su supervivencia, otros con los estómagos llenos y protegidos por murallas, se dedicaban a filosofar. Ahora, pudiendo como nunca, ni filosofa la mayoría de la sociedad, ni los que a veces lo hacían, en virtud de su status social.
El libro de F. Quevedo y D. Forcada titulado ‘El negocio del poder. Así viven nuestros políticos’, a lo largo de 245 páginas realiza un retrato de los políticos españoles y se estructura en tres partes muy con títulos muy sugerentes; ¿Estos son los mejores?, Todo por un sueño, El dinero público no es de nadie. A lo largo de estos títulos da cuenta de todos los desmanes que se han realizado en los últimos tiempos (desde el caso Gurtel, hasta las cacerías y pescas en alta mar; los coches y despachos de lujo, la operación Marbella, los euro-forrados, los pensionazos y en general la falta de claridad y transparencia en las cuentas de algunas instituciones). Todo ello viene avalado con datos de publicados, nombres y apellidos. El libro tiene su inspiración en otros precedente italiano de los periodistas S. Rizzo y G.C. Stella que describe los desmames y privilegios de nuestros vecinos italianos en la obra ‘La Casta. Así se han convertido en intocables los políticos italianos’.
Al leer la recensión de la obra en la revista Acontecimiento nº 93de 2009 lo primero que me ha venido a la memoria es la obra ‘El Estado’de Georges Burdeau, Catedrático de la Universidad de Paris, titulado, con capítulos tan sugerentes como el del Estado como soporte del poder político, o El Estado como meta política. Un clásico que no hay que olvidar.
Tal y como vienen sucediendo las cosas en este país, no sabemos que es más grave, si la alta cifra que refleja que en estos cinco años atrás, ha habido cerca de 1000 detenidos por casos de corrupción en la Administración Pública o que algunos de estos personajes implicados en estos negocios, tras ser cesados, han sido castigados a dar clases en la Universidad, a ser miembros de Consejos de Administración de Fundaciones, Cajas de Ahorro, o empresas públicas o privadas.
Y si fuera poco ahora no hay dinero público para mantener en cada municipio, provincia o región los palacios de congresos, las diversas universidades, auditorios, polideportivos, televisiones sin audiencias, por no hablar de los grandes eventos que empequeñecen a sus megalómanos valedores. En suma y síntesis esta práctica política no es buena desde el punto de vista del buen gobierno y la buena administración, pues ni se ocupa de los intereses generales y además no es sostenible, porque si existe masa crítica que lo demande ni es sostenible porque tampoco disponemos de los inputs necesarios. Dicho en roman paladino, suena a pelotazo político, que chirría frente a la racionalidad que debe primar en las decisiones públicas.

domingo, 20 de diciembre de 2009

Funciones Públicas, negocios privados

Una de las causas que hicieron posible el éxito de los secuestro de los aviones que sirvieron para los ataques del 11-M, fue la gestión de las funciones de control, policía e inspección, en el servicio de seguridad en el transporte aéreo en los Estados Unidos de Norteamérica. Éstas estaban en manos de las propias compañías aéreas y los trabajadores que las desempeñaban estaban en condiciones muy precarias, muy desmotivadas con escasa formación y con una rotación de personal muy frecuente. (Se ha señalado que el trabajo estaba considerado en el ranking por debajo de las cadenas de comida rápida debido a las penosas condiciones laborales; fines de semana, turnos de noche, stress…) Una evaluación posterior al evento terrorista desveló que cerca de 750.000 personas venían accediendo a los aviones sin ningún tipo de control sobre si portan armas, si tenían antecedentes criminales u otras circunstancias relevantes.
Este acontecimiento dio lugar a la creación ad experimentum de una Agencia federal dependiente del Ministerio de Transportes (Transportation Safety Administration), que implica que el control de equipajes y seguridad quedará en manos de 28.000 empleados federales. (Véase la revista especializada Avión Revue de Octubre y noviembre de 2001).
En la control y seguridad del transporte los diversos modelos nacionales utilizan técnicas y estatutos jurídicos distintos.
En el sistema de transporte urbano parisino RATP (Régie autonome de transports parisiens) se utilizan diversas clases de Agentes Públicos con funciones cuya distinción no es clara, como sucede con el GPSR (Groupe de protection et de sécurité des réseaux ) y el SPSM (Service de protection et de sécurité du métro) con una dependencia funcional u orgánica de la Prefectura de París o del ente de transporte autónomo. Igualmente la policía nacional francesa cuenta un servicio especial de policía regional del transporte. En materia de aeropuertos la Inspección General de la Administración, en informe de 2003 reveló una superposición de las competencias de los diferentes responsables de la seguridad: Policía de Fronteras , Gendarmería, Aduanas, Aeropuertos de París y empresas privadas. Ante la multiplicación de responsabilidades que afecta a la toma de decisiones, se recomendó la fijación de competencias y que las casi 10.000 personas que prestan servicios de seguridad en los aeropuertos parisinos de Roissy-Charles de Gaulle y de Orly quedarán bajo la autoridad de un subprefecto especial.
En España se utilizan formulas mixtas de personal privado-agentes públicos (Oficina de seguridad aeroportuaria de AENA) y hemos visto que los servicios de protección y seguridad de los edificios y otros bienes de las Instituciones que diversas Administraciones han sido desempeñados por compañías de seguridad privada.
En la actualidad existen Administraciones donde las funciones vinculadas a la potestad pública son desempeñadas por personal laboral. Incluso, se ha utilizado al personal laboral para funciones de autoridad en el sentido más estricto del concepto, cuales las del ejercicio de la fuerza pública. El Decreto nº 254/1993 del Gobierno valenciano de 30 de diciembre por el que se establecen las bases para el acceso a los cuerpos de policía local de la Comunidad Valenciana de los Auxiliares de Policía. En el mismo (artículo 1 y 2) se establece las funciones de estos auxiliares pueden ser desempeñadas por funcionarios de carrera o por personal laboral fijo.
Esta categoría creada por el artículo 13 de la Ley 2/1990, de 4 de abril, de Coordinación de Policías Locales de la Comunidad Valenciana sigue manteniéndose en la nueva ley 6/1999, de 19 de abril, de Policías Locales y de Coordinación de las Policías Locales de la Comunidad Valenciana, si bien felizmente sometidos al estatuto funcionarial (artículo 18) y sin que puedan portar armas de fuego. Esta figura prevista ya en el Artículo 51 Ley orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, no puede en ningún caso dejarse al personal laboral, justificándose en que no portan armas de fuego pues sus funciones sí implican claramente el ejercicio de potestades públicas, además de estar en contradicción con el artículo 172 del Texto Refundido de Disposiciones vigentes en materia de Régimen Local aprobado por RD-leg 781/86, de 18 de abril que establece que pertenecerán a la subescala de servicios especiales, los funcionarios que desarrollen tareas que requieran una aptitud específica, y para cuyo ejercicio no se exija, con carácter general, la posesión de títulos académicos o profesionales determinados. Se comprenderán es esta subescala y sin perjuicio de las peculiaridades de cada Corporación, las siguientes clases: (...) Policía Local y sus auxiliares (...).
Igualmente vemos que ha habido la misma contradicción en las funciones de gestión recaudatoria, las de inspección y o sanción (ORA)
Hemos visto abusos en los contratistas privados para funciones de protección de personal VIP e instalaciones en la guerra de Irak, como también han habido abusos imperdonables en militares al servicio de misiones de paz de la ONU. También habría quien cuestionaría si la fe pública podría relegarse a personas privadas, o asimismo en los supuestos de Administración participada, referida a los supuestos de participación ciudadana en las funciones administrativas (bien orgánica, funcional o cooperativa) y cuya fuente de legitimación se encuentra en el propio Ordenamiento Jurídico.
Todas estas situaciones no sólo son cuestiones de Derecho administrativo, también y mucho tiene su reflejo en la gestión de lo Público. Cuando el artículo 251-1 de la Ley 30/2007, de 30 octubre, de Contratos del Sector Público dispone que en ningún caso podrán prestarse por gestión indirecta los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos, se define por un modelo que conlleva serias consecuencias en esta materia.
Lo que si que debe llamar siempre la atención es si, detrás de decisiones públicas contra legem que justifiquen por cualquier razón estas excepciones, existan negocios privados.

viernes, 18 de diciembre de 2009

Evaluación para el desempeño: Aviso a navegantes

En el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) una de las estrellas es la evaluación del desempeño y su conexión con el sistema retributivo y su reflejo en la carrera profesional. Muchas expectativas han puesto tirios y troyanos en ello, pero cuidado con los cantos de sirena o espejismos. En la revista internacional de Ciencias administrativas (nº 74-2), se recoge un trabajo sobre la experiencia francesa de la retribución vinculada al desempeño y la motivación en el trabajo. La autora Virgin Forest de la Universidad de Lyon da cuenta, de que si bien en teoría los beneficios son muchos, los estudios empíricos subrayan el efecto mitigador e incluso negativo de esta forma retributiva en la motivación de los funcionarios.

El trabajo parte de estudio empírico realizado en EE.UU, Inglaterra y Francia y revela diversas disfuncionalidades en el sistema de evaluación de diversa índole. Unos estudios reflejan que la implementación del sistema revela dificultades para una auténtica evaluación, los métodos analíticos no son siempre justos. Otros consideran que el extra económico a percibir no compensa el sobreesfuerzo, al igual que el sistema resulta contrario al trabajo en equipo y generador de celos. Y esto no es sólo propio del sistema público, también sucede en el sector privado.

Revela el trabajo que las motivaciones de servicio público - que según Perry Wise es la predisposición de un individuo a responder a motivos basados principal o exclusivamente en instituciones públicas, - están más presentes en el desempeño del trabajo. Concretamente en Suecia y Francia a la cabeza, se antepone el interés del servicio al económico, y particularmente en las de actuaciones dirigidas hacia la equidad y protección a los débiles .

Es más en lo que respecta a los directivos se muestra claramente de que este estimulo económico no es el factor decisivo para la motivación, que sí se produce con otros instrumentos como la ampliación de tareas o métodos de gestión más participativos.

Ahora que se está estimulando el desarrollo e implementación del EBEP al socaire de nuevas leyes que requieren una nueva administración como quedo expresado en la IV conferencias de Presidentes celebrada en Madrid el pasado 14 de diciembre, deberíamos tener en cuenta estas experiencias comparadas a la hora de diseñar nuestro nuevos modelos de carrera profesional.

Seamos cautos a la hora de diseñar e implementar el modelo evaluativo y no nos pase como con el sistema de calidad, que supuso un trabajo burocrático extra para los empleados en detrimento de sus funciones principales. La cuestión no es sencilla sobre todo cuando no se dispone de medios. ¡ Pensemos despacio pues, y alejémonos de isomorfismos que generen desacoples en nuestros sistemas ¡.

La Administración siempre presente: Estado y Sociedad (y 2).

El ex secretario de la ONU Koffi Annan en reciente entrevista ha señalado que “ ha quedado al descubierto es esa supuesta idea de que el mercado es el que sabe... Dejémoslo en manos del mercado: eso también ha desaparecido. Estamos, pues, en una situación muy fluida. Algunos políticos se alegran de que los Gobiernos vuelvan a intervenir. Pueden cumplir su papel, pero lo van a cumplir en un momento en el que la población está muy preocupada, el desempleo es alto y sigue subiendo y la gente no cree necesariamente que los Gobiernos estén de su parte.”

Annan ha indicado que vivimos una era de la confusión, en el sentido de que hay menos certezas. En la guerra fría. Los dos lados estaban muy seguros. Y había reglas. Ahora no tenemos esa certeza. No hay reglas, no hay seguridades. Se están produciendo grandes cambios que resultan inquietantes para la gente e inquietantes para los líderes.

Sigue diciendo que “la política actual también ha cambiado mucho, debido a la televisión e Internet, y todo es instantáneo, y un líder está constantemente siendo evaluado, constantemente siendo criticado, y es muy fácil movilizar a la gente en contra o a favor de alguien, y los líderes se vuelven muy precavidos; de hecho, algunos dicen que vivimos en un mundo en el que los líderes leen y no dirigen. Leen las encuestas en vez de dirigir...”

Lo curioso pero no extraño es que desde finales de los ’80 hasta principios del 2000, toda una suerte de autores han venido advirtiendo sobre la necesidad de un cambio de modelo económico por motivos de sostenibilidad ecológica, medioambiental, estructural, social, psicológica. Así nos lo advirtieron entre otros U. Beck en ‘La sociedad del riesgo global y en la individualización’; A. Giddens en ‘Un mundo desbocado’; A. Gorz, en la ‘ Metamorfosis del Trabajo’; H. Kung en ‘Una ética mundial para la economía y la política’; Mc Ewan en ‘¿Neoliberalismo o democracia? Y S. George en su ‘Informe Lugano’.

Todas estas obras podrían refundirse en lo que dijera la ya desaparecida politóloga Susan Strange en su libro ‘La retirada del Estado’ , cuando frente a la pregunta de si se retira el Estado quien gobierna el mundo económicamente, se contesta: las multinacionales, los cárteles, las mafias, las consultoras …

El eurobarómetro 2009 sobre corrupción con ocasión de la celebración del Día Internacional contra la Corrupción propuesto por Naciones Unidas deja constancia de que las estadísticas muestran que, pese a que la UE en su conjunto es percibida como una parte activa y efectiva en la lucha contra la corrupción, la percepción pública sobre los esfuerzos de ciertos Estados miembros por combatir la corrupción, ha bajado. Hemos visto que estos cinco años atrás en nuestro país ha habido cerca de 1000 detenidos por casos de corrupción en los que si bien predominan los políticos de los partidos gobernantes de turno, también hay funcionarios coadyuvantes o en solitario.

Ulrich Beck, en un artículo de abril de 2008 intitulado De la fe en el mercado a la fe en el Estado que merece su transcripción liberal manifestaba “Incluso los neoliberales más radicales suplican ahora el intervencionismo del Estado en economía y mendigan las donaciones de los contribuyentes. Eso sí, cuando había beneficios, los consideraban diabólicos. Primer acto de la obra La sociedad del riesgo global: Chernóbil. Segundo acto: la amenaza de la catástrofe climática. Tercer acto: el 11-S. Y en el cuarto acto se abre el telón: los riesgos financieros globales. Entran en escena los neoliberales del núcleo duro, quienes ante el peligro se han convertido de repente desde la fe en el mercado a la fe en el Estado. Ahora rezan, mendigan y suplican para ganarse la misericordia de aquellas intervenciones del Estado y de las donaciones multimillonarias de los contribuyentes que, mientras brotaban los beneficios, consideraban obra del diablo. Qué exquisita sería esa comedia de los conversos que se interpreta hoy en la escena mundial si no tuviera el resabio amargo de la realidad. Porque no son los trabajadores, ni los socialdemócratas o los comunistas, ni los pobres o los beneficiarios de las ayudas sociales quienes reclaman la intervención del Estado para salvar a la economía de sí misma: son los jefes de bancos y los altos directivos de la economía mundial”.

En suma y síntesis es que los tiempo de la sociedad del conocimiento de la postmodernidad necesitan más democracia,, mas tolerancia, mas ética, mas solidaridad, nuevas formas de trabajo; más comunicación interpersonal, alternativas al capitalismo y su modelo de bienestar; un nuevo sentido de la responsabilidad política y económica hacia posturas más ideales y mejores principios éticos; rol y límites de la acción del Estado, y en ello no faltan propuestas. Por citar una próxima y de gran calado reflejaremos la de Edgar Morín instrumentada mediante la ponencia ¿Podemos reformar la administración pública? en el IX congreso internacional del Clad de 2004. Señala que el nuevo modelo de desarrollo pasa por un política de política de civilización y esta necesita de una suerte de bucle reformador, pues “Las reformas no son únicamente institucionales o sociológicas, son reformas mentales que necesitan un pensamiento distinto, una revisión de los términos aparentemente evidentes de la racionalidad, de la modernidad, del desarrollo. La reforma del Estado, la reforma del espíritu y la reforma de sociedad se necesitan mutuamente. La reforma del espíritu requiere una reforma de la educación que depende, en gran parte, de los Estados. Es decir que la reforma educativa podría ser promovida por el Estado. Pero solamente un Estado ya reformado podría iniciar esa reforma, y solamente una educación reformada podría formar los espíritus que llevarían a cabo la reforma del Estado. Existe, por lo tanto, una relación circular entre esas reformas que dependen una de otra

Ahora queda por ver el papel del Estado como promotor de un nuevo modelo económico y productivo, que conlleve transformaciones sociales realmente innovadoras.

Si hay una idea que no ha quedado siempre clara a lo largo de la historia es la delimitación entre el Estado y la sociedad pues ha prevalecido una delgada línea roja entre uno y otro, si bien tal vez podría dibujarse más gruesa en el tiempo del Estado liberal o el totalitario. Curiosamente los excesos o los defectos del estado han sido los que han marcado las diferencias entre uno y otro, cuando en realidad el Estado no sino la forma política de organizarse una comunidad, si bien no es la única pues se organiza mediante otros instrumentos asociativos. En Roma, comunidad y Estado no se identificaban, porque a esa comunidad concreta se superponía el concepto abstracto de ’res publica’, es decir, el conjunto de intereses del populus.

Forsthoff, en su obra Der totale Staat de 1933, indica que el Estado total se diferencia del liberal en que éste es sin sustancia, el objetivo del Estado es la revolución, superadora de los intereses individuales, incluso los del partido, por ello, la Administración ha de ser neutral. Forthoff verá el Estado Total en el Estado social de la Republica federal alemana, y aunque coincidiera con Carl Schmitt en las veleidades con el régimen nazi de primera época, acabaría siendo contratado por el SPD y emitiendo dictámenes sobre diversos temas de derecho público, como el Tratado de Defensa militar y Función Pública, como puede verse en la obrita de 2008 de Sosa Wagner, F. Carl Schmitt y Ernst Forthoff: Coincidencias y confidencias.

Hay que repensar o actualizar la idea que recoge Lorenzo Martín-Retortillo en su magnífico estudio sobre “la configuración jurídica de la administración pública y el concepto de "daseinsvorsorge" de Forsthoff publicado en 1962, nos dice en ella que no todas las Administraciones contemporáneas pueden calificarse como Administraciones de la Daseinsvorsorge, pues con la variedad de circunstancias que presentan los diversos Estados, es muy posible, como en realidad sucede, que no en todas pueda obervarse el esfuerzo de llevar a cabo este cometido de la Daseinsvorsorge. Pero precisamente aquellas Administraciones que pueden calificarse con justeza como Administraciones de la Daseinsvorsorge es porque cuentan con los mecanismos y procedimientos suficientes para dar vida y hacer realidad esta idea. La Daseinsvorsorge supone la superación de la separación Estado-Sociedad que estaba, en cambio, implícita en la concepción del Estado liberal de Derecho.

Se habla ya de un nuevo Estado Cívico o Neoweberiano, Responsable,… pero parece que habrá de mostrar también un tinte neo republicano que vía participación, control, democratización recupere el sentido del Estado como interlocutor de primer orden de la sociedad. El problema tras esta crisis financiera no es ya si un Estado ha de ser mínimo o máximo, sino si lo éste está en comunión con la sociedad, y en segundo momento sino quién y cómo se gobierna ese Estado y cómo se controla eficazmente ese Gobierno y la acción racional y legítima de la Administración, para que ésta, estando presente para lo necesario no sea instrumento de manipulación al servicio de unos intereses, que no coinciden con los de la sociedad.

La Administración siempre presente sólo se justifica si sirve como mecanismo estable para encauzar las demandas sociales, que sean legítimas, racionales y necesarias para el progreso integral humano. Nuestro modelo social de bienestar debe mucho a la Ciencia Administrativa y de momento sólo desde sus postulados políticos y económicos se vienen superando las crisis. El Estado de Derecho debe mucho a Von Mohl, el Estado social a Von Stein y el del bienestar a Forshtoff, todos ellos pusieron las bases de nuestra sociedad moderna desde la Ciencia Administrativa. Ésta últimamente está muy atenta a las transformaciones que merece el Estado como se refleja en las conferencias Braibant que anualmente se celebran en el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas. Esperemos sus frutos.

La Administración siempre presente: Gobiernos liberales y políticas Keynesianas (1).

Una noticia de hoy revela que en Francia se destinarán 35.000 millones de euros para el plan nacional "gran empréstito", que servirá para financiar proyectos de inversión a largo plazo e impulsar la competitividad de la economía hacia un nuevo modelo de desarrollo, entre los que tienen especial protagonismo los sectores de la enseñanza superior, la investigación y la innovación, el desarrollo de pequeñas y medianas empresas innovadoras, la biotecnología en el sector agropecuario, las tecnologías energéticas sin carbono o la industria aeronáutica y espacial.
Qué paradoja que el liberalismo haya demostrado que para sobrevivir ha de recurrir a las recetas de su antagónico modelo socialdemócrata. Esto que no sorprende en Francia dada su tradición administrativa sí puede chocar con otras experiencias comparadas al menos desde el punto de vista de la dogmática política.
El domingo pasado falleció el premio Nobel de economía Paul A. Samuelson y que junto al también desaparecido fallecido J.K Galbraith han representado posturas centristas y prokeynesianas. En unos de sus últimos artículos, aparecido en el último trimestre del año 2008 , señaló : "En el fondo de este caos financiero, el peor en un siglo, encontramos el capitalismo libertario del laissez faire que predicaban Milton Friedman y Friedrich Hayek, al que se permitió desbocarse sin reglamentación. Esta es la fuente primaria de nuestros problemas de hoy. Hoy estos dos hombres están muertos, pero sus envenenados legados continúan" y “no cabe duda de que la crisis mundial de 2008 lleva en su etiqueta las palabras made in USA”.
Más allá de dogmatismos que el liberalismo no ha respetado, ni tampoco su antagonista precitado, lo que ha terminando imponiéndose es el pragmatismo de conveniencia, pues lo que la economía política rechaza racionalmente, se legitima en las políticas económicas.
En nuestra opinión se reduce a la necesidad de un modelo social en el que el estado actúa mediante la Administración, y lo hace con especial énfasis en momentos de crisis de gobernabilidad con amenaza de fracturas sociales. El esquema lógico que conlleva su algoritmo y formulación administrativa es, que un hecho político – revolucionario o no – conlleva a determinar el Rol del Estado – hoy más o menos intervencionista – y de aquí al tipo de sistema Administrativo. En función de todo esto se llevará a cabo la política de Gestión Pública o la Gestión Pública de las políticas. Es decir una técnica instrumental para una filosofía. Supone tener siempre presente la vieja, pero seminal idea, del padre de la Ciencia Administrativa moderna Von Stein de la idea unitaria del Estado que actúa (Der arbeitende Staat). Ideas que se desarrollarían con posterioridad por E. Forshoff y su teoría de la procura existencial. El primer desarrollo conceptual de un Estado constitucional social lo sitúa Forsthoff en la obra de Lorenz Von Stein asociado a una nueva legitimación de la monarquía social, en la que correspondería a la Administración el cuidado de la satisfacción de las necesidades sociales. Así lo aconsejó Von Stein para evitar fracturas en el modelo liberal de Estado.