sábado, 5 de agosto de 2017

La potestad autorganizativa,  la 'gestión'  de la administración y el principio de buena administración  (y 3)

DE VALLES consideró  que  no se pueden calificar como ciencias administrativas aquellas ciencias técnicas que suministran a la  Administración Pública  los presupuestos para resolver cuestiones administrativas y que GIANNINI calificó como disciplina administrativa específica. 
Para KLIKSBERG la respuesta a la controversia es la del estatus   científico  como consecuencia de que la ‘ciencia’  supone  una actitud de conocer, de investigar, de buscar el porqué de algo. Ciencia significa comprensión y explicación de la realidad. El científico presupone que la realidad existe de modo tal que es comprensible y explicable a nivel de las categorías de raciocinio humano. La ciencia no crea las cosas ni los objetos, por el contrario las cosas y los objetos están y la ciencia busca solamente conocerlos, explicarlos y predecir su comportamiento. La ‘técnica’ es un complemento de la ciencia, su objetivo es la operación de la realidad o bien su transformación, a través de normas o procedimientos que se ejercitan sobre la realidad de los objetos. La técnica trata de obtener determinadas modificaciones en las cosas, o determinado comportamiento de los individuos. La relación es que el conocimiento técnico se estructura, a partir del conocimiento científico. De su parte  el ‘arte’  no busca explicaciones ni comprensión como la ciencia ni tampoco transformación u operatividad. La actividad artística trata de trascender el nivel de la mera utilización en la relación del hombre con los hombres y con el medio. La actividad artística no transforma de por sí la realidad. Pero tampoco se limita, salvo en formas mecánicas del arte, a copiarla. El artista interpreta la realidad a través de la subjetividad concreta, y con ella le añade el rasgo de originalidad.
L. WHITE uno de los pioneros en EEUU escribiría  (...) Se asume que es principalmente un arte, pero se le da importancia a la tendencia a transformarse en ciencia. (…) Pero en “La Administración Pública como Profesión debido a la expansión del número de  profesionales en la administración (en 1830, algunos abogados, ingenieros y médicos y muy pocos científicos, el resto era milicia o administrativos obreros sin capacitación técnica ni profesional;  3600 eran en 1896  y 35000 en 1930), optó por opinar que en el sentido fayoliano forman ahora una profesión,  al  concurrir los elementos esenciales de esta; conjunto de conocimientos organizados en progreso y perfección contante; facilidades  para la capacitación formal del conocimientos, reconocimiento oficial y objetivo de la cualificación profesional; Organización profesional (colegial) ; código ético. Esta opción teórica  reflejó la crítica a la falta de profesionalidad y continuidad de muchos nombramientos políticos del gobierno, sobre  todo en el ápice superior, si bien elogió el surgimiento de modalidades profesionales en puestos intermedios (vg. inspección educativa local) y la ley federal de categorías de  1923. 
También en  1937  Marshall DIMOCK  además de sostener la condición de ‘filosofía’ apostaría por la  profesionalización.  Diría que (...) La Administración se refiere al “qué” y al “cómo” del gobierno. El “qué” es la sustancia, el conocimiento técnico de un campo, que capacita al administrador para llevar a cabo su tarea. El “cómo” son las técnicas de gerencia, los principios que llevan al éxito los programas cooperativos, Cada uno de estos dos elementos es indispensable; juntos forman la síntesis que se llama administración (...)
En 1970  DUHALT  KRAUSS  señaló que la Administración Pública es una profesión porque cumple con tres requisitos básicos: Está basada en un marco teórico de conocimiento de tipo científico;  este cúmulo de conocimiento de tipo científico tiene una aplicación práctica; y  la actividad que aplica prácticamente los conocimientos de tipo científico debe responder a una necesidad social.
Una pequeña pero suficiente muestra sobre la naturaleza de la gestión de la Administración Pública ha quedado expuesta.  Parece que todo el dilema esta en el debate sobe 'qué' es Administración Pública  y ´cómo' se administra. En la esquizofrenia y disonancias cognoscitivas apuntadas por Dhal, O’kelley o  Braibant  entre teoría y praxis o cuestiones epistemológicas de mayor fuste. 
Sea lo que sea se hace pues un buen uso de la  potestad autorganizativa si un organismo modifica sus competencias funcionales y orgánicas para prevenir acontecimientos de seguridad nacional (vg. RD 766/2017, de 28 de julio, por el que se reestructura la Presidencia del Gobierno)  pero si lo hace para cambiar cromos con partidos de la coalición gubernamental, para quitarse  de en medio a personas o para ocupar en otras instituciones a personas que han perdido su mandato político (vg…..) , entonces hay una perversión del privilegio. La racionalidad de este privilegio es la misma que prevé el estatuto de los trabajadores al otorgar al empresario la facultad de la dirección y control de las  actividades laborales, es una racionalidad instrumental  de medios a fines aplicada a la Administración Pública .

Cfr.

CASTEJÓN PAZ, B.,-RODRIGUEZ ROMAN, E., Derecho Administrativo y Ciencia de la Administración, Tomo I, Marqués del Duero, Madrid, 1969.
DIMOCK,M.,  "The Study of Administration" en  American Political Sciencie Review, 31-1,1937.
GIANNINI,M.S., “Identificación de las disciplinas dirigidas al estudio de los aspectos no jurídicos de la acción administrativa “ en La organización técnica de la ap, 1954.
HOPER, F.C.,  Maganement  Survey, Pitman  Publishing,  1948.
DE VALLES, A.  “El problema teórico y didáctico de las Ciencias administrativas”, en Revista de Administración  Pública , 22,1957. 
KLIKSBERG, B.,  El pensamiento organizativo. De los dogmas a un nuevo paradigma gerencial, ed. tesis, buenos aires, 1990.
TEAD, O., El arte de la Administración, Instituto de Estudios políticos, Madrid, 1964. 
VALLADARES RIVERA, R., Administración general,T.1, Editorial Universitaria, Tegucigalpa, 1985.
WHITE, L., Introduction to the Study of Public Administration, Nueva York, McMillan,1926.
Recensión de The Study of Public Administration de D. Waldo  por  Gregorio Laso Vallejo en Documentación Administrativa, 41,1962.

La potestad autorganizativa,  la 'gestión'  de la administración y el principio de buena administración  (2)


Al preguntarnos  si la Administración es ¿Ciencia, Técnica o Arte o Profesión? hoy ha aumentado la dificultad de su respuesta, ante un supuesto ejercicio artístico  de lo político, que con más o menos aciertos contingentes, queda  muy alejado del resto de propuestas. 
Nos quedamos por el momento con las propuestas teoréticas clásicas  diversas  y aún validas y complementarias ante la insuficiencia epistemológica que proporciona la falta de referentes empíricos comparados con suficiencia para una teoría general inductiva.  WALDO consideraría a la Administración como una forma de tecnología y diría que no existe una definición o explicación suficientemente satisfactoria. ¿Qué es Administración pública? En verdad, diría no existe una buena definición de Administración pública. Pueden considerarse dos definiciones típicas: la Administración pública es a)  la organización y dirección de hombres y materiales para lograr los fines del Gobierno,  b) es el ‘arte y la ciencia’ de la dirección aplicada  a los asuntos del Estado.
Para TEAD  (…) implica ciertamente un arte que requiere una gran habilidad, discernimiento y fortaleza moral. La administración es un arte porque requiere un importante conjunto de talentos especialmente dotados en pro de una creación de colaboración que es trascendental para el gobierno del vivir civilizado de hoy (…)
Para VALLADARES RIVERA, (…) la administración es indudablemente un arte y que la aplicación artística de los conocimientos seguirá siendo tal vez la mayor pericia de un gerente. Aunque el estado de la Ciencia en la Administración puede llamarse inexacto, también es una ciencia aunque no en el sentido lato de las ciencias físicas o naturales (…)
Afirmación que realiza en contra de la profesionalización  en función de la siguiente argumentación;

Ciencia:

· Definición: Conjunto de conocimientos ordenados y sistematizados, de validez universal, fundamentados en una teoría referente a verdades generales.
· Objeto: Conocimiento del mundo búsqueda de la verdad.
· Método: Investigación. Observación. Experimentación. Encuesta.
· Fundamento: Leyes generales. Principios.

Técnica:

· Definición: Conjunto de instrumentos, reglas, procedimientos y conocimientos, cuyo objeto es la aplicación utilitaria.
· Objeto: Aplicación o utilidad práctica
· Método: Instrumentos. Procedimientos Conocimientos científicos.
· Fundamento: Principio y reglas de aplicación práctica.

Arte:

· Definición: Conjunto de técnicas y teorías, cuyo objeto es causar un placer estético a través de los sentidos. También se dice de la virtud, habilidad o disposición para hacer bien una cosa.
· Objeto: Belleza. Habilidad Expresión.
· Método: Técnicas. Teorías. Emotividad. Creatividad.
· Fundamento: Reglas.

La potestad autorganizativa,  la 'gestión'  de la administración y el principio de buena administración  (1)

 El poder de organizarse, como poder de hecho, pertenece a cualquier figura subjetiva. El Estado en su primer periodo de vida dotado del imperium también gozó del mismo, si bien la formalización jurídica de la potestad de organizarse es consustancial al Estado moderno y se desarrolló paralelamente a la introducción del principio de legalidad y los otros referentes a la organización pública como señala GIANNINI.L

Los principios que regulan la actuación de la Administración Pública española reconocen entre otros la potestad autorganizativa y ésta  alcanza, en definitiva, al diseño de toda la estructura organizacional (medios materiales y humanos) en cualquiera de los niveles político-administrativos (Artículo 10 LOFAGE; para las  CCAA en 147.2, c), 148.1, 1 CE y los concordantes de los Estatutos de Autonomía, y en la  Administración local en el artículo 4-1 LBRL)

 Los órganos consultivos o de resolución  de controversias  han venido afirmando que las Administraciones Públicas disfrutan de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras y de configurar o concretar organizativamente el estatus del personal a su servicio. El Dictamen del Consejo de Estado  de 13 de mayo  de 1961 afirmó que en último término el régimen administrativo y el laboral son técnicas de organización que pueden ser utilizadas indistintamente por la Administración Pública en la configuración del servicio. También el Tribunal Constitucional en sentencias  57/1990, 293/1993 y 9/1995 y 50/1999).  

La potestad autorganizativa permite  hacer uso de las técnicas jurídico-públicas o jurídico-privadas para la gestión de los servicios, establecer los niveles de línea media, tecnoestructura o de funciones directivas o predirectivas  y todas las funciones, roles o sistemas de coordinación para la optimización organizativa. En suma de disponer de la cobertura legal, su última ratio, estará amparada y también sometida al principio de Buena Administración y hoy  especialmente esta potestad  está sometida a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público la cual  en  su artículo 3 establece que las  Administraciones Públicas deberán respetar en su actuación  el  servicio efectivo a los ciudadanos, la racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión y eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.

Siempre que la Gestión Pública a través de la potestad autorganizativa ordene y racionalice los recursos disponibles conforme al principio de buena Administración, estará actuando con perspectiva de quehacer ético. Las ideas enlazadas de servicio-objetividad-interés general, desde las que  impone la CE a la Administración  que actúe con eficacia al servicio de los intereses generales, exige  al quehacer administrativo una obligación jurídica y ética, de gestionar eficazmente, para lo que se necesita de un marco jurídico y de  personas competentes que gestionen el conocimiento organizativo desde una racionalidad técnica al servicio de los proyectos políticos.

Este marco jurídico no es ajeno sino más bien es un epifenómeno de la teoría de la organización aplicada a la Administración Pública  y que a nuestro parecer es una de las grandes  subteorías de la Ciencia de la Administración.  

En esta área disciplinaria están involucradas la planeación, teleología y coordinación organizativa, ya que en el fin perseguido implica ya un ejercicio de prognosis y cooperación para evitar la duplicación de esfuerzos, incremento del costo y producción de tensiones internas. La administración como racionalidad, cooperación, organización y manejo, sigue conservando su dimensión fáctica, su fidelidad conceptual y su raíz etimológica y el origen de su sentido histórico. La buena Administración puede contribuir a que los diversos bienes de la civilización o de la vida sean distribuidos ampliamente. Algunos de las oportunidades actuales en la Administración pública,  consiste en la integración de la Administración pública con las otras ciencias sociales. En suma es una actividad que conlleva arte, ciencia y racionalidad.

 TEAD   pensaría  que   era un arte   ‘del más alto rango’. Es una  ‘una de las bellas artes’.   Para él (…) El arte de la de la Administración    se apresta de ciencia y es parte importante del mismo del mismo facilitar condiciones particularmente en la gestión de expertos y, en general, en las relaciones humanas, que hagan el más completo uso de todo lo que  la Ciencia de la Administración  debe ofrecer (…)

Esta tarea implica ciertamente un arte que requiere una gran habilidad, discernimiento y fortaleza moral. La administración es un arte porque requiere un importante conjunto de talentos especialmente dotados en pro de una creación de colaboración que es trascendental para el gobierno del vivir civilizado de hoy. Siguiendo a HOPER añadiría que   la Ciencia de la Administración  depende completamente para su éxito del arte con que se aplican sus descubrimientos.

Para  Tead  la administración (…) es el esfuerzo comprensivo para dirigir, guiar o integrar los esfuerzos humanos que se centran en algunos fines o metas específicos. Supone el conjunto de las actividades necesarias de aquellos individuos, a quienes en una organización, corresponde ordenar, fomentar y facilitar los esfuerzos unidos de un grupo de individuos reunidos para facilitar ciertos fines establecidos (…) Ha de existir una buena administración si se quiere que los esfuerzos unidos sean razonablemente productivos y armoniosos. La esencia de la administración está íntimamente ligada a la idea de organización,  es el nombre dado a una función amplia y esencial en toda sociedad que se realiza a través de numerosas  organizaciones.   Dentro de ellas es la  responsable del establecimiento de objetivos, propósitos, metas o fines para llevar a cabo las diferentes etapas organizativas y operacionales y para asegurar un funcionamiento adecuado hacia el propósito deseado.  En teoría general de la organización la 'Administración'  es el proceso y órgano responsable de la determinación que los fines de una organización y sus elementos directivos deben esforzarse en conseguir. Es aquella función, dentro de una organización, que es responsable del establecimiento de objetivos, propósitos, metas o fines para llevar a cabo las diferentes etapas organizativas y operacionales y para asegurar un funcionamiento adecuado hacia el propósito deseado.

El proceso que según TEAD ha de seguirse para el logro de una eficaz organización es el siguiente.

1) Definir y establecer los propósitos.

2) Realización de un plan general para la estructuración organizativa.

3) Reclutar y  organizar la estructura directiva.

4) Preparar la fijación de autoridad y responsabilidad y la de su ejercicio delegado.

5) Dirección y supervisión del proceso. 

6) Aseguramiento de la eficacia organizativa.

7) Establecimiento de comités para la coordinación funcional de superior e inferior categoría.

8) Estimulo y motivación del personal.

9) Obtención de una exacta valoración de la producción final en relación a los objetivos.

10) Considerar el futuro y los cambios y adaptaciones constantes.