martes, 19 de septiembre de 2017

Pensamiento Administrativo de segunda generación (8): Jordana de Pozas y el origen de la expresión ‘vuelta a Colmeiro’

En 1944  escribía Luis  JORDANA DE POZAS, (…) En contraste con los programas que regían enonces en todas nuestras Facultades, se dio, el caso de que coincidiéramos en insertar en los nuestros, lecciones enteras dedicadas a los orígenes y evolución de las Ciencias administrativas en nuestro país. Iniciamos así la que yo calificaba de "vuelta a Colmeiro", necesaria después de la misión imprescindible de incorporar al acervo nacional el producto del trabajo de maestros e investigadores extranjeros, llevada a cabo insuperablemente por profesores como Posada, Royo Villanova y Gascón y Marín (…)
En general los  autores identifican la vuelta a Colmeiro con el mérito de este en su dedicación al estudio histórico de las instituciones administrativas, y parece obviarse la cuestión de la necesidad de una  teoría unitaria.  Así ALVAREZ GENDIN señala  (….) será preciso llegar al siglo XX para que se lance la idea de la “vuelta a von Stein (Smend, Forsthoff), de alguna manera similar a la “vuelta a Colmeiro” patrocinada en España por Jordana de Pozas en los años 40. Ese movimiento defiende, en definitiva, la consideración, junto al Derecho, de lo existente por debajo de las formas jurídicas, es decir, la realidad económica, sociológica que las normas jurídicas pretenden vaciar, la perspectiva histórica que evidencie su origen y evolución para lograr, en consecuencia, un criterio para determinar si es oportuno o inoportuno su mantenimiento (…)
LÓPEZ RODÓ señalaría al efecto que (…) La visión histórica de la Administración con frecuencia es reflejo de cuestiones de mayor alcance, estrechamente compenetradas con las peculiaridades de cada comunidad política. De ahí el interés de seguir el «movimiento de vuelta a Colmeiro», esa inteligente llamada del profesor Jordana de Pozas en favor de la investigación histórica en el campo de la Administración Pública. Difícilmente puede entenderse nuestra Administración actual sin recordar la azarosa historia político - social del XIX, el planteamiento por descubrir el verdadero ser de España, como resultaría igualmente incomprensible la Administración americana sin tener presente el dogma de la democracia (…)
 
Leyendo el obituario de García de Enterría al profesor Jordana de Pozas,  se destaca entre otras virtudes académicas ser el  verdadero heredero de los ilustrados de quien estudiará de ellos la «Ciencia de la policía» y muy especial mente la aplicación de la idea de fomento de Javier de Burgos al Derecho Administrativo le debemos no sólo los fundamentos de nuestros sistema de seguridad social actual, la  creación de la  Revista de Administración  Pública y la puesta en marcha de unos Cursos libres de Administración, al lado de los de Sociología y Ciencia Política. Él  aglutinará  eficazmente, en torno a su auctoritas reconocida sin reservas, esos nuevos equipos de distintas procedencias universitarias y formativas. El va a ser el punto común de referencia de un conjunto de estudiosos más heterogéneo y va a acertar a conciliarlo y a alentarlo en la tarea común de profundizar y desarrollar las ciencias administrativas”.
 
Sobre Jordana de Pozas puede verse en AA.VV  Luis Jordana de Pozas. Creador de Ciencia Administrativa, Facultad de Derecho Universidad Complutense,Madrid,2000 que esta obra homenaje es escrita solo por juristas y sin ninguna referencia a sus trabajos sobre su creación o divulgación de la Ciencia Administrativa  y en especial sobre su trabajo acerca de  Los cultivadores españoles de la Ciencia de la Policía, donde da cuenta de los españoles del S. XVIII que divulgaron parte  de las obras de Policía de De La Mare Tomas de Valeriola),  de Von Justi (Antonio Puig y Gelabert ) de Von Bielefeld (Valentín de Foronda)  y que tiene  notable interés en sede de Administración Pública Comparada ya que en aquella época en la Ciencia de Policía era ignorada en España al tener  su propia tradición  sobre los estudios de Gobierno  y Administración en lo que se ha llamado Gobierno Político y Económico del Reino.
 
Jordana de Pozas  fue autor a demás de  otros trabajos sobre la materia administrativa  como  El desarrollo de la historia de la Administración Pública (actas del I Simposium de historia de la Administración); Bravo Murillo y los funcionarios públicos; El XIII coloquio internacional de ciencias administrativas; El XI Congreso Internacional de Ciencias Administrativas; La reunión del instituto internacional de Ciencias Administrativas de 1955, en Oxford; El problema de los fines de la actividad administrativa; Las organizaciones internacionales de carácter administrativo general; Las tendencias actuales del régimen local en Europa; El principio de unidad y sus consecuencias políticas y administrativas; El problema de los fines de la actividad administrativa; Significación del Estatuto en la Historia del Municipalismo Español; Cincuentenario del Estatuto Municipal: Estudios conmemorativos, 1975; Además su conocido Ensayo de una teoría del fomento en el Derecho administrativo.

Pensamiento Administrativo de segunda generación (7): La vuelta a Colmeiro

La pretensión  unitaria de Ciencia Administrativa y Derecho Administrativo bajo una teoría universal/general  de la Administración Pública por parte de Colmeiro desaparecería pronto pues a siete años de la publicación de  Elementos del Derecho Político y Administrativo de España (sexta edición, Librería de los sucesores de escribano,Madrid, de 1881  SANTAMARÍA DE PAREDES, publicaría su Curso de Derecho Administrativo, según sus principios generales y la legislación actual de España en 1988 . En 1923  GASCÓN Y MARÍN haría lo propio en sus obras contribuyendo a llenar el panorama de los estudios sobre la Administración, desde el Derecho Administrativo, dotándolo  de una teoría general y de un sistema de conceptos, esbozados por los autores precedentes (Vid. Nociones de Derecho Político,1909; Tratado de Derecho Administrativo, 2 vols., 1917-1922; o  Administración Provincial: sus problemas, 1942).  En el Volumen  I de su  Tratado afirmaría Gascón que  el propósito de crear un Ciencia de la Administración  pasaría por formar un conglomerado de lo que hoy es objeto de otras ciencias (derecho, economía, política hacienda y aun de otras que suministraran recursos técnicos).
La ‘vuelta a Colmeiro’ se explica  no en una praxis  sino  únicamente en un  propósito teorético de este autor, en el  que Ciencia Administrativa y Derecho Administrativo son partes de una teoría de Administración Pública   en las que gozaban de un mismo trato con una igualdad, unidad, complementariedad y paridad. Incluso diríase, que en expresiones como “La ciencia es absoluta: el derecho es relativo” puede leerse en Colmeiro  una prevalencia de la ciencia administrativa pura como una suerte de previa filosofía inspiradora, y a la par, una guía de racionalidad instrumental de medios a fines propia de la teoría de la organización.
No puede obviarse la historia y Colmeiro se pronuncia en una época en la que el Derecho Administrativo ya es un claro ganador en Europa y en especial en España. Recuérdese  que en la Europa  continental el Derecho Público  ganó la batalla a la Ciencia de la Administración, pues no sólo el pensamiento administrativo jurídico se ocupaba también de aspectos de la Ciencia de la Administración – como se ve claramente en la década ilustrada española -  sino también debido al monopolio ejercido por los juristas sobre el examen de las cuestiones relativas al Estado y a su estructura administrativa, propia de  los países europeos de cultura jurídica y tradición administrativa napoleónicas. Así en la mayor parte de los países europeos, la Administración Pública fue concebida como un instrumento en manos del poder público,frente al que los ciudadanos, debían poder protegerse dotándoles de medios de reacción contra el Estado, por lo que, el Derecho Administrativo monopolizó los estudios sobre Administración. Con ello el problema esencial era entonces proteger los derechos de las la luchas académicas por el predominio de la nueva área de conocimiento. Se ha señalado un origen  remoto de la malquerencia de los juristas y que  se remontaría   a 1843, cuando un proyecto de ley de alonso martinez para crear una Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas no llegó a cristalizar por las presiones de las Facultades de Derecho.
Piénsese en todo caso la paradoja de que la primera escuela de Administración Pública publica del mundo fue española abierta en 1843 – en  Francia en   1848 – en la que se desarrolló una Ciencia de la Administración autónoma, pero sin disociación  de lo político.  Fue Gómez de la Serna, siendo Subsecretario de Gobernación, quien  promovió  la creación de una Escuela  especial para los estudios de Administración. En 1841 propuso  la creación de una  Facultad nueva, con la denominación de administrativa, en la cual se comprenderán los estudios necesarios para  los que hayan de servir al Estado en todos los destinos públicos, civiles y administrativos. El proyecto fracasó como consecuencia de la caída del Gobierno si bien la regencia de Espartero retomó la idea, canalizándola a través de una escuela especial, que se crea por Decreto de 29 de diciembre de 1842. Esta escuela con sede en Madrid estaba destinada a los funcionarios públicos, necesitados de estudios previos para el desempeño de cargos importantes de la Administración pública. En ella se enseñaría el derecho político, el internacional, la economía política, la Administración y el Derecho Administrativo. A los funcionarios que ingresaran en la Administración a partir de 1 de enero de 1845 deberían acreditar su suficiencia en los estudios de de esta nueva escuela, centro donde impartiría Posada Herrera sus famosas Lecciones de Administración como catedrático en la institución y que serían publicadas en 1843 gracias a la labor de tres alumnos de la primera promoción, a la sazón taquígrafos del diario de sesiones del Senado. 

lunes, 11 de septiembre de 2017

Pensamiento administrativo de segunda generación (6): Colmeiro y la distinción entre Ciencia de la Administración y el Derecho Administrativo

 
En la segunda de sus obras  Elementos del Derecho Político y Administrativo de España de 1881 (6ª edic), repite sus posiciones  en la parte dedicada a los elementos del derecho Administrativo
 En el capítulo I titulado  ‘De la Ciencia Administrativa’, diría que
(…) esta es  el conjunto de principios que regulan la acción del poder público a quien pertenece promover y fomentar el bien común, en sus múltiples relaciones con los intereses particulares. Su objeto son las personas en cuanto miran al bien público, su fin la utilidad común, y sus medios de acción los poderes encargados de ejecutar las leyes. Así la  ciencia administrativa enseña la manera de proveer a las necesidades públicas materiales o orales, presentes o futuras, tanto las relativas a la conservación del hombre, como las que importan a su perfección y mejora (…)
 
Para Colmeiro la Ciencia Administrativa contiene verdades absolutas y reglas fijas y constantes de universal aplicación a los pueblos, derivadas de la filosofía, la moral, la jurisprudencia, el derecho público, la historia, la economía política, la estadística, la medicina y otros ramos del saber humano y  parte de esta doctrina se refiere a señalar los medios más eficaces y poderosos de fomentar el bien y combatir el mal representado en la ignorancia y miseria de los pueblos, y  otra parte muestra cómo debe organizarse el poder administrativo para lograr con menos coste aquellos resultados – y que ya hemos visto en su formulación de cuatro principios o caracteres  universales - .
En el capítulo III  dedicado al Derecho Administrativo manifiesta que  las leyes administrativas verifican los principios de la ciencia dictando preceptos de equidad, estableciendo reglas de orden, confiriendo derechos e imponiendo obligaciones, todo con relación al bien público. De esta manera lo natural se convierte en positivo, lo universal en particular y lo absoluto en 'relativo.
El Derecho Administrativo será, pues, aquella parte del derecho público que regula la acción y competencia de las autoridades encargadas de ejecutar las leyes de interés común y determina las relaciones del estado con sus miembros, o los derechos y deberes  recíprocos de la administración y los administrados.  El derecho administrativo difiere del político en que éste ordena y  distribuye los poderes constitucionales y establece los fundamentos de la administración.
 
Se presenta por Colmeiro una visión de la Administración bajo la lectura de la política, de ciencia administrativo-organizativa y desde el derecho. Sus objeciones  sobre la Ciencia de la Administración pura encuentra ya posiciones críticas que luego en la historia del pensamiento administrativo son recogidas por ejemplo por Herbert  Simon en sus  proverbios en cuanto a la imposibilidad de universalizar principios o  por el contrario, sobre la providencia administrativa omnipresente en el pensamiento fabiano de Sidney Webb (nutriente del laborismo ingles y del posterior welfare state).
Y a la vez insiste en la regla general sobre el principio de subsidiariedad de la actuación gubernamental – como haría  Bluntschli  - y especialmente el pensamiento anglosajón sobre el Estado  o la doctrina social de la Iglesia católica.  

Pensamiento administrativo de segunda generación (5): Colmeiro y los caracteres universales de la organización de la Administración Pública.

 
Y ya en el siguiente capítulo V se pronuncia también sobre los 'Caracteres generales de la Administración' pero con la advertencia del carácter contingente de la misma al señalar que (…) La ciencia administrativa enseña pocas reglas fijas y verdades absolutas para dirigir según ellas la acción del gobierno que vela por los intereses públicos. Mil géneros de necesidades todas distintas, la movilidad constante de los elementos sociales, su combinación tan varia, frecuentes perturbaciones y circunstancias imprevistas hacen que tal nación exija cuidados muy diversos respecto de otra al parecer semejante, y que un pueblo hoy no se administre de igual manera mañana.
… Por eso la ciencia de la administración debe ser variable en los pormenores, y el poder que la aplica muy flexible (…)
 
En cuanto a la dificultad de teorizar con carácter  general afirmaría,
 
(…) dos obstáculos insuperables impiden formar esta síntesis, a saber:
1.  Que la mayor parte de las cuestiones administrativas son complejas, de suerte que no se pueden resolver aplicando un solo criterio.
2. Que la Administración desciende a los pormenores de la vida civil, variables cada día y aun cada hora, por cuya razón la autoridad procede por vía de reglamentos, asimismo variables como las necesidades públicas que los provocan; de donde  resulta que tal vez la inflexibilidad de los principios cede ante el tacto ó la prudencia del gobierno, en cuya difícil combinación estriba el don del acierto (...)
Agrupando las ideas afines podremos, sin embargo, desentrañar lo que hubiere de más común en su variedad y de más constante en su fluctuación y  si la ciencia enseña tan poco en cuanto a la acción general de la administración, algo de más concreto se descubre en las doctrinas tocantes a la organización administrativa, de tal manera que a cuatro pueden referirse todas las condiciones orgánicas de la administración  y los ‘caracteres propios de la organización administrativa  de cualquier Estado’.
 
1.° Que la administración sea análoga a las instituciones políticas.
2.° Que sea esencialmente activa.
3.° Que  sea  independiente.
4.° Que  sea responsable.
 
Para Colmeiro dichos caracteres conduce  a exponer una serie de principios y doctrinas relativas a la Administración pura que hallaran conveniente desarrollo y aplicación oportuna en su obra. La teoría  abrirá las puertas de la práctica y la Ciencia de la Administración iluminara el Derecho Administrativo.
En síntesis aquí reside la idea de una  Teoría General de la Administración Pública en la que los principios que al fundamentan  exigen diferenciar entre Ciencia de la Administración  y Derecho Administrativo, manifestando al respecto que ;
(…) Hasta aquí hemos considerado únicamente la ciencia pura o la administración en abstracto; pero desde ahora concretamos nuestros estudios a España, y damos principio a la exposición de su derecho administrativo.
Si la ciencia de la administración inquiere las relaciones naturales del estado con sus miembros y enseña los principios que deben guiar al soberano cuando intenta someterlas a un régimen legal, las leyes administrativas verifican la teoría dictando preceptos de equidad, estableciendo reglas de orden, confiriendo derechos e imponiendo obligaciones. Hay, pues, entre la ciencia y el derecho administrativo una diferencia tan esencial y profunda, como existe entre las relaciones naturales y las legales de la Administración con los administrados. La ciencia es absoluta: el derecho es relativo (...)
 
En el libro II dedicado al Derecho Administrativo  afirma Colmeiro que este ha existido siempre, porque la Administración no ha  faltado nunca. El cuidado de administrar es tan antiguo como  la sociedad, y su ejercicio una condición esencial de toda existencia colectiva.
Diría pues  (…) Lo único que debemos a nuestra época es la clasificación de las leyes relativas á la administración pública, el aislamiento de sus principios y la deducción de una serie de consecuencias pertenecientes á este nuevo orden de ideas: en suma, al espíritu analítico del siglo somos deudores de la teoría en cuanto á las doctrinas, y del sistema en cuanto á la organización. Sucedió con la Administración lo que con la economía pública, que antes de ser conocido el nombre, se practicaban sus máximas con más o menos acierto; y en esta parte de la ciencia que pudiéramos llamar latente, más bien sentida que explicada, es don' de se puede inquirir la historia y buscar los materiales del derecho moderno (…).
 

Pensamiento administrativo de segunda generación (4) :Colmeiro y la denuncia de ausencia de una Teoría General de la Administración Pública.

Continuando con lo denominamos pensamiento de segunda generación hay que detenerse en la figura de Manuel  Colmeiro  quien  fue jurista  y economista español, profesor en la Universidad de Santiago de Compostela y en la de Madrid, además de  Inspector general de Instrucción Pública, diputado, senador,  fiscal del Tribunal Supremo y  uno de los precursores y sistematizadores del Derecho Administrativo en España.
COLMEIRO mantuvo  una  armonía entre Ciencia de la Administración y Derecho Administrativo, pero sin  un entusiasmo  hacia el mesianismo  de la Ciencia de la Administración  ni hacia el  intelectualismo  de Francia de aquél entonces, más allá de   citas  escasas y muy puntales.
COLMEIRO   criticó la falta de una Teoría General de la Administración Pública,  anticipándose a  otros autores en ese déficit (Langrod, Gasparri o Lessona) y su posición queda expresada en dos obras;
En su ‘Derecho Administrativo Español’ (4ª edic, Imprenta  E. Martínez, Madrid,1876)    dedicó su primera  parte a la Ciencia Administrativa,  ya que para él el Derecho Administrativo es la Ciencia de la Administración aplicada a un sistema positivo. La obra se ha  calificado de feliz armonía entra ambas disciplinas y  muestra de ello puede verse en estas afirmaciones;   (…) La acción administrativa debe ejercerse sobre los hombres y las cosas … La acción administrativa debe proteger la satisfacción de los sentimientos amigos de la sociedad, combatir los enemigos y moderar los propensos a un fácil abuso … El orden social exige que en vez de una pluralidad egoísta, reine en la sociedad la unión armónica de todos los intereses; y en vez del tumulto de las hostilidades individuales triunfe un gobierno unitario y una administración moderadora (…)
La obra  dispone de dos tomos cuyo contenido es el siguiente ;
 
·     Libro I. De la Ciencia Administrativa (dedicado al  Estado, Gobierno, Administración,  Acción administrativa, Caracteres generales de la administración, y  centralización )
·     Libro II. Del Derecho Administrativo.
·     Libro III. De la Organización y atribuciones de las autoridades administrativas.
·     Libro IV. De la materia administrativa (íntegramente ocupa el tomo II)
 
En la introducción indica que cuatro ciencias auxilian principalmente el estudio de la Administración: el derecho político, la jurisprudencia civil la economía pública y la estadística. La primera le señala sus fuentes, la segunda le traza sus límites, le comunica sus principios la tercera y la última comprueba los resultados con multitud de datos y noticias.
Siguiendo pues su sistematización en el capítulo III referirá a la  'Administración' en estos términos;
 
(…) La Administración considerada como ciencia, o la Administración pura, es «el conjunto de principios y reglas que determinan la, acción del poder público encargado de promover y fomentar el bien común, en sus múltiples y variadas relaciones con los derechos é intereses particulares.
…Y así como la religión determina nuestras relaciones para con Dios, la moral nuestra conducta privada, la justicia los derechos civiles y la política exterior el derecho común de las gentes, así la ciencia administrativa  estudia y señala las que deben existir entre el Estado y el individuo en todos los pormenores de la vida social.
…La Ciencia de la Administración abraza todos los intereses, las necesidades todas de la sociedad. Fomentar el bien, combatir el mal, ora nazcan de causas físicas, ora procedan de un origen moral, son los grandes problemas que se propone resolver (…)
 
Sobre el papel protector, omnipresente, solícito, custodio y demás equivalentes diría,
 
(…)La Administración como poder o la Administración aplicada acompaña al hombre desde la cuna hasta el sepulcro; y todavía antes y después de estos linderos del mundo, tiene deberes que cumplir, porque espera a las generaciones en las puertas de la vida y vela por su reposo en la mansión de los muertos.
La Administración activa es una verdadera providencia de los Estados, pues debe ser sabia, previsora, paternal y estar siempre despierta y presente en todas partes. Parece un ángel tutelar del hombre, porque a cada paso que damos en la sociedad corresponde un acto administrativo que nos. ampara ó nos reprime; de suerte que, en medio del mayor aislamiento de nuestros vecinos conciudadanos, cuando viajamos por un despoblado y nos consideramos solos en la tierra o lejos de la protección de toda autoridad, la administración nos sigue a donde quiera y asiste de continuo a nuestro lado (...)
 
El objeto de la Administración,   (…) son las necesidades materiales y  morales de los pueblos (…)
 
Y su fin, (…)  satisfacerlas con la mayor amplitud y a costa de sacrificios tan leves cuanto fuere posible (...)
Esto como  principio demanda  las siguientes explicaciones según el autor;
 
I. Por necesidades morales no se entienden sólo las relativas al corazón, sino además las que nacen del pensamiento ó las necesidades intelectuales.
II. La Administración no se limita a satisfacer las necesidades existentes, sino que también precave las futuras, pues uno de los caracteres de la acción administrativa es participar antes del régimen preventivo que del represivo más análogo a la naturaleza de la acción
III. En el número de estas necesidades no se cuentan sólo aquellas cuya satisfacción es de rigor para conservar la sociedad, puesto que también se comprenden las relativas a su progreso hasta llegar al mayor grado de perfección posible dentro de la imperfección propia de la naturaleza humana.
IV. Cumple a la Administración no acudir a la satisfacción de otras necesidades que las públicas, y de éstas, sólo atiende a las que no pueden abandonarse sin inconveniente y sin peligro a la actividad individual.
 
Aquí advertirá sobre una Regla general: “el gobierno jamás debe hacer lo que la sociedad sabe y puede hacer por sí misma”

domingo, 3 de septiembre de 2017

Estrategia, Innovación y Rendición de Cuentas en la Administración Pública


 Estrategia, innovación y rendición de cuentas en la Administración pública es el titulo del curso de formación específica semipresencial del centro de formación permanente de la Universidad Politécnica de Valencia (CFP-UPV) que organizado por el Departamento de Organización de Empresas se impartirá  del 18/09/17 al 15/12/17 conforme a la información que dejamos constancia al final del post.
El curso con una óptica de teoría y práctica organizativa aplicada a las Administración Pública expuesta por personal académico (Grado de Administración de Empresas y Gestión y Administración Pública de la UPV y de Ciencias políticas de la UCH-CEU)  así como  funcionario-directivo de la Administración local valenciana. Los grandes temas a tratar versan sobre
  • La distinción entre política y técnica
  •  La reputación pública
  •  Modelos de Gestión, Colaboración público-privada y Gestión del cambio
  • Innovación, Modelos de negocio e Intraemprendedurismo público
  •  Las políticas públicas, Generación de ideas, Diseño y Evaluación
  •  Rendición de cuentas


Para abordar los temas  se realizarán tres sesiones presenciales y el resto serán online mediante el oportuno  material  y una evaluación final consistente en un trabajo donde se apliquen todos los conocimientos adquiridos


sábado, 5 de agosto de 2017

La potestad autorganizativa,  la 'gestión'  de la administración y el principio de buena administración  (y 3)

DE VALLES consideró  que  no se pueden calificar como ciencias administrativas aquellas ciencias técnicas que suministran a la  Administración Pública  los presupuestos para resolver cuestiones administrativas y que GIANNINI calificó como disciplina administrativa específica. 
Para KLIKSBERG la respuesta a la controversia es la del estatus   científico  como consecuencia de que la ‘ciencia’  supone  una actitud de conocer, de investigar, de buscar el porqué de algo. Ciencia significa comprensión y explicación de la realidad. El científico presupone que la realidad existe de modo tal que es comprensible y explicable a nivel de las categorías de raciocinio humano. La ciencia no crea las cosas ni los objetos, por el contrario las cosas y los objetos están y la ciencia busca solamente conocerlos, explicarlos y predecir su comportamiento. La ‘técnica’ es un complemento de la ciencia, su objetivo es la operación de la realidad o bien su transformación, a través de normas o procedimientos que se ejercitan sobre la realidad de los objetos. La técnica trata de obtener determinadas modificaciones en las cosas, o determinado comportamiento de los individuos. La relación es que el conocimiento técnico se estructura, a partir del conocimiento científico. De su parte  el ‘arte’  no busca explicaciones ni comprensión como la ciencia ni tampoco transformación u operatividad. La actividad artística trata de trascender el nivel de la mera utilización en la relación del hombre con los hombres y con el medio. La actividad artística no transforma de por sí la realidad. Pero tampoco se limita, salvo en formas mecánicas del arte, a copiarla. El artista interpreta la realidad a través de la subjetividad concreta, y con ella le añade el rasgo de originalidad.
L. WHITE uno de los pioneros en EEUU escribiría  (...) Se asume que es principalmente un arte, pero se le da importancia a la tendencia a transformarse en ciencia. (…) Pero en “La Administración Pública como Profesión debido a la expansión del número de  profesionales en la administración (en 1830, algunos abogados, ingenieros y médicos y muy pocos científicos, el resto era milicia o administrativos obreros sin capacitación técnica ni profesional;  3600 eran en 1896  y 35000 en 1930), optó por opinar que en el sentido fayoliano forman ahora una profesión,  al  concurrir los elementos esenciales de esta; conjunto de conocimientos organizados en progreso y perfección contante; facilidades  para la capacitación formal del conocimientos, reconocimiento oficial y objetivo de la cualificación profesional; Organización profesional (colegial) ; código ético. Esta opción teórica  reflejó la crítica a la falta de profesionalidad y continuidad de muchos nombramientos políticos del gobierno, sobre  todo en el ápice superior, si bien elogió el surgimiento de modalidades profesionales en puestos intermedios (vg. inspección educativa local) y la ley federal de categorías de  1923. 
También en  1937  Marshall DIMOCK  además de sostener la condición de ‘filosofía’ apostaría por la  profesionalización.  Diría que (...) La Administración se refiere al “qué” y al “cómo” del gobierno. El “qué” es la sustancia, el conocimiento técnico de un campo, que capacita al administrador para llevar a cabo su tarea. El “cómo” son las técnicas de gerencia, los principios que llevan al éxito los programas cooperativos, Cada uno de estos dos elementos es indispensable; juntos forman la síntesis que se llama administración (...)
En 1970  DUHALT  KRAUSS  señaló que la Administración Pública es una profesión porque cumple con tres requisitos básicos: Está basada en un marco teórico de conocimiento de tipo científico;  este cúmulo de conocimiento de tipo científico tiene una aplicación práctica; y  la actividad que aplica prácticamente los conocimientos de tipo científico debe responder a una necesidad social.
Una pequeña pero suficiente muestra sobre la naturaleza de la gestión de la Administración Pública ha quedado expuesta.  Parece que todo el dilema esta en el debate sobe 'qué' es Administración Pública  y ´cómo' se administra. En la esquizofrenia y disonancias cognoscitivas apuntadas por Dhal, O’kelley o  Braibant  entre teoría y praxis o cuestiones epistemológicas de mayor fuste. 
Sea lo que sea se hace pues un buen uso de la  potestad autorganizativa si un organismo modifica sus competencias funcionales y orgánicas para prevenir acontecimientos de seguridad nacional (vg. RD 766/2017, de 28 de julio, por el que se reestructura la Presidencia del Gobierno)  pero si lo hace para cambiar cromos con partidos de la coalición gubernamental, para quitarse  de en medio a personas o para ocupar en otras instituciones a personas que han perdido su mandato político (vg…..) , entonces hay una perversión del privilegio. La racionalidad de este privilegio es la misma que prevé el estatuto de los trabajadores al otorgar al empresario la facultad de la dirección y control de las  actividades laborales, es una racionalidad instrumental  de medios a fines aplicada a la Administración Pública .

Cfr.

CASTEJÓN PAZ, B.,-RODRIGUEZ ROMAN, E., Derecho Administrativo y Ciencia de la Administración, Tomo I, Marqués del Duero, Madrid, 1969.
DIMOCK,M.,  "The Study of Administration" en  American Political Sciencie Review, 31-1,1937.
GIANNINI,M.S., “Identificación de las disciplinas dirigidas al estudio de los aspectos no jurídicos de la acción administrativa “ en La organización técnica de la ap, 1954.
HOPER, F.C.,  Maganement  Survey, Pitman  Publishing,  1948.
DE VALLES, A.  “El problema teórico y didáctico de las Ciencias administrativas”, en Revista de Administración  Pública , 22,1957. 
KLIKSBERG, B.,  El pensamiento organizativo. De los dogmas a un nuevo paradigma gerencial, ed. tesis, buenos aires, 1990.
TEAD, O., El arte de la Administración, Instituto de Estudios políticos, Madrid, 1964. 
VALLADARES RIVERA, R., Administración general,T.1, Editorial Universitaria, Tegucigalpa, 1985.
WHITE, L., Introduction to the Study of Public Administration, Nueva York, McMillan,1926.
Recensión de The Study of Public Administration de D. Waldo  por  Gregorio Laso Vallejo en Documentación Administrativa, 41,1962.

La potestad autorganizativa,  la 'gestión'  de la administración y el principio de buena administración  (2)


Al preguntarnos  si la Administración es ¿Ciencia, Técnica o Arte o Profesión? hoy ha aumentado la dificultad de su respuesta, ante un supuesto ejercicio artístico  de lo político, que con más o menos aciertos contingentes, queda  muy alejado del resto de propuestas. 
Nos quedamos por el momento con las propuestas teoréticas clásicas  diversas  y aún validas y complementarias ante la insuficiencia epistemológica que proporciona la falta de referentes empíricos comparados con suficiencia para una teoría general inductiva.  WALDO consideraría a la Administración como una forma de tecnología y diría que no existe una definición o explicación suficientemente satisfactoria. ¿Qué es Administración pública? En verdad, diría no existe una buena definición de Administración pública. Pueden considerarse dos definiciones típicas: la Administración pública es a)  la organización y dirección de hombres y materiales para lograr los fines del Gobierno,  b) es el ‘arte y la ciencia’ de la dirección aplicada  a los asuntos del Estado.
Para TEAD  (…) implica ciertamente un arte que requiere una gran habilidad, discernimiento y fortaleza moral. La administración es un arte porque requiere un importante conjunto de talentos especialmente dotados en pro de una creación de colaboración que es trascendental para el gobierno del vivir civilizado de hoy (…)
Para VALLADARES RIVERA, (…) la administración es indudablemente un arte y que la aplicación artística de los conocimientos seguirá siendo tal vez la mayor pericia de un gerente. Aunque el estado de la Ciencia en la Administración puede llamarse inexacto, también es una ciencia aunque no en el sentido lato de las ciencias físicas o naturales (…)
Afirmación que realiza en contra de la profesionalización  en función de la siguiente argumentación;

Ciencia:

· Definición: Conjunto de conocimientos ordenados y sistematizados, de validez universal, fundamentados en una teoría referente a verdades generales.
· Objeto: Conocimiento del mundo búsqueda de la verdad.
· Método: Investigación. Observación. Experimentación. Encuesta.
· Fundamento: Leyes generales. Principios.

Técnica:

· Definición: Conjunto de instrumentos, reglas, procedimientos y conocimientos, cuyo objeto es la aplicación utilitaria.
· Objeto: Aplicación o utilidad práctica
· Método: Instrumentos. Procedimientos Conocimientos científicos.
· Fundamento: Principio y reglas de aplicación práctica.

Arte:

· Definición: Conjunto de técnicas y teorías, cuyo objeto es causar un placer estético a través de los sentidos. También se dice de la virtud, habilidad o disposición para hacer bien una cosa.
· Objeto: Belleza. Habilidad Expresión.
· Método: Técnicas. Teorías. Emotividad. Creatividad.
· Fundamento: Reglas.

La potestad autorganizativa,  la 'gestión'  de la administración y el principio de buena administración  (1)

 El poder de organizarse, como poder de hecho, pertenece a cualquier figura subjetiva. El Estado en su primer periodo de vida dotado del imperium también gozó del mismo, si bien la formalización jurídica de la potestad de organizarse es consustancial al Estado moderno y se desarrolló paralelamente a la introducción del principio de legalidad y los otros referentes a la organización pública como señala GIANNINI.L

Los principios que regulan la actuación de la Administración Pública española reconocen entre otros la potestad autorganizativa y ésta  alcanza, en definitiva, al diseño de toda la estructura organizacional (medios materiales y humanos) en cualquiera de los niveles político-administrativos (Artículo 10 LOFAGE; para las  CCAA en 147.2, c), 148.1, 1 CE y los concordantes de los Estatutos de Autonomía, y en la  Administración local en el artículo 4-1 LBRL)

 Los órganos consultivos o de resolución  de controversias  han venido afirmando que las Administraciones Públicas disfrutan de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras y de configurar o concretar organizativamente el estatus del personal a su servicio. El Dictamen del Consejo de Estado  de 13 de mayo  de 1961 afirmó que en último término el régimen administrativo y el laboral son técnicas de organización que pueden ser utilizadas indistintamente por la Administración Pública en la configuración del servicio. También el Tribunal Constitucional en sentencias  57/1990, 293/1993 y 9/1995 y 50/1999).  

La potestad autorganizativa permite  hacer uso de las técnicas jurídico-públicas o jurídico-privadas para la gestión de los servicios, establecer los niveles de línea media, tecnoestructura o de funciones directivas o predirectivas  y todas las funciones, roles o sistemas de coordinación para la optimización organizativa. En suma de disponer de la cobertura legal, su última ratio, estará amparada y también sometida al principio de Buena Administración y hoy  especialmente esta potestad  está sometida a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público la cual  en  su artículo 3 establece que las  Administraciones Públicas deberán respetar en su actuación  el  servicio efectivo a los ciudadanos, la racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión y eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.

Siempre que la Gestión Pública a través de la potestad autorganizativa ordene y racionalice los recursos disponibles conforme al principio de buena Administración, estará actuando con perspectiva de quehacer ético. Las ideas enlazadas de servicio-objetividad-interés general, desde las que  impone la CE a la Administración  que actúe con eficacia al servicio de los intereses generales, exige  al quehacer administrativo una obligación jurídica y ética, de gestionar eficazmente, para lo que se necesita de un marco jurídico y de  personas competentes que gestionen el conocimiento organizativo desde una racionalidad técnica al servicio de los proyectos políticos.

Este marco jurídico no es ajeno sino más bien es un epifenómeno de la teoría de la organización aplicada a la Administración Pública  y que a nuestro parecer es una de las grandes  subteorías de la Ciencia de la Administración.  

En esta área disciplinaria están involucradas la planeación, teleología y coordinación organizativa, ya que en el fin perseguido implica ya un ejercicio de prognosis y cooperación para evitar la duplicación de esfuerzos, incremento del costo y producción de tensiones internas. La administración como racionalidad, cooperación, organización y manejo, sigue conservando su dimensión fáctica, su fidelidad conceptual y su raíz etimológica y el origen de su sentido histórico. La buena Administración puede contribuir a que los diversos bienes de la civilización o de la vida sean distribuidos ampliamente. Algunos de las oportunidades actuales en la Administración pública,  consiste en la integración de la Administración pública con las otras ciencias sociales. En suma es una actividad que conlleva arte, ciencia y racionalidad.

 TEAD   pensaría  que   era un arte   ‘del más alto rango’. Es una  ‘una de las bellas artes’.   Para él (…) El arte de la de la Administración    se apresta de ciencia y es parte importante del mismo del mismo facilitar condiciones particularmente en la gestión de expertos y, en general, en las relaciones humanas, que hagan el más completo uso de todo lo que  la Ciencia de la Administración  debe ofrecer (…)

Esta tarea implica ciertamente un arte que requiere una gran habilidad, discernimiento y fortaleza moral. La administración es un arte porque requiere un importante conjunto de talentos especialmente dotados en pro de una creación de colaboración que es trascendental para el gobierno del vivir civilizado de hoy. Siguiendo a HOPER añadiría que   la Ciencia de la Administración  depende completamente para su éxito del arte con que se aplican sus descubrimientos.

Para  Tead  la administración (…) es el esfuerzo comprensivo para dirigir, guiar o integrar los esfuerzos humanos que se centran en algunos fines o metas específicos. Supone el conjunto de las actividades necesarias de aquellos individuos, a quienes en una organización, corresponde ordenar, fomentar y facilitar los esfuerzos unidos de un grupo de individuos reunidos para facilitar ciertos fines establecidos (…) Ha de existir una buena administración si se quiere que los esfuerzos unidos sean razonablemente productivos y armoniosos. La esencia de la administración está íntimamente ligada a la idea de organización,  es el nombre dado a una función amplia y esencial en toda sociedad que se realiza a través de numerosas  organizaciones.   Dentro de ellas es la  responsable del establecimiento de objetivos, propósitos, metas o fines para llevar a cabo las diferentes etapas organizativas y operacionales y para asegurar un funcionamiento adecuado hacia el propósito deseado.  En teoría general de la organización la 'Administración'  es el proceso y órgano responsable de la determinación que los fines de una organización y sus elementos directivos deben esforzarse en conseguir. Es aquella función, dentro de una organización, que es responsable del establecimiento de objetivos, propósitos, metas o fines para llevar a cabo las diferentes etapas organizativas y operacionales y para asegurar un funcionamiento adecuado hacia el propósito deseado.

El proceso que según TEAD ha de seguirse para el logro de una eficaz organización es el siguiente.

1) Definir y establecer los propósitos.

2) Realización de un plan general para la estructuración organizativa.

3) Reclutar y  organizar la estructura directiva.

4) Preparar la fijación de autoridad y responsabilidad y la de su ejercicio delegado.

5) Dirección y supervisión del proceso. 

6) Aseguramiento de la eficacia organizativa.

7) Establecimiento de comités para la coordinación funcional de superior e inferior categoría.

8) Estimulo y motivación del personal.

9) Obtención de una exacta valoración de la producción final en relación a los objetivos.

10) Considerar el futuro y los cambios y adaptaciones constantes.