miércoles, 21 de junio de 2017

Normatividad para la Administración Pública:  De los principios de Administración Pública a los proverbios de Simon (y 4)

Un año después, SIMON en el apéndice de Administrative Behavior  titulado "What is an administrative science?" advetiría  que la ciencia administrativa debe estar basada en la verificación y tener significados reales y comprobables. En su propósito de construir una administración con bases científicas, presentó su teoría de la decisión y como otros tantos científicos sociales pretendió establecer un vocabulario y un marco conceptual básico para, a partir de ellos, formar una ciencia. 
Simon  asociado al conductismo, orientó sus estudios al replanteamiento general de la Ciencia de la  Administración, introduciendo  en la literatura el positivismo lógico.  Despreciando la metafísica orillando la ética, puso el énfasis en el empirismo y el análisis lógico y riguroso. Establecería una marcada distinción entre cuestiones de hecho (que «son») y cuestiones de valor (que «deben» ser). En su obra posterior Administración Pública referida a la Administración USA s Unidos estudiaría los tres aspectos de más interés sobre la organización de las grandes estructuras gubernamentales; el aspecto humano de la  administración Pública, es decir, la psicología de las personas que ocupan puestos administrativos; la relación entre política y Administración, y el papel de la Administración en la función política. El estudio descansaría fundamentalmente en los conceptos de identificación y grupo de trabajo, y constituye la base de su moderna teoría dinámica y realista de la Administración  y  a la vez hace referencia a la lucha que sostienen los organismos administrativos para sobrevivir a los cambios políticos.

En resumen la pretensión de  normatividad de la Ciencia de la Administración quedó afectada según las etapas de la Administración Pública americana han sido;

Ø Era Ortodoxa (1887 y 1945);   La Administración Pública se desarrolló la mayor parte del tiempo en el seno de la Ciencia de la Administración.
Ø Era Política (1946-1963); La Administración Pública se desarrolló bajo la Ciencia Política.
Ø Era de los Programas (1964-1980);  centrada en el estudio y proposición de productos específicos de acción gubernamental.

Otras distinciones prefieren hablar dentro de la era política de tres enfoques dominantes; ‘político’, ‘conductista’ o de ‘políticas públicas’. Pero  la era política con Waldo y Simon y Dahl a la cabeza supuso un seria y acertada crítica a los  presupuestos científicos de la era ortodoxa, sobre todo por la falsabilidad de la dicotomía  Política-Administración y la impredictibilidad del comportamiento humano en las organizaciones. 
Esta situación volvería a repetirse con el posterior  enfoque de las Ciencias de políticas (políticas públicas)  - en el que el objeto del estudio de la Administración Pública son sus productos – con  sus      dos escuelas; la sinóptica y la antisinóptica, de las que ya hablamos en su día. De los derroteros europeos ya hemos visto que la cuestión ha seguido más la controversia ente lo jurídico y lo organizativo, teniendo mucha influencia el hecho de que ni Fayol ni Weber fueran de notable y general influencia en el conocimiento y en el debate como nutrientes domésticos.

Cfr.

FAYOL, H. Administration Industrielle et Générale, Dunod, Paris, 1921
FAYOL, H. La industrialisation de l`ÉTat, Dunod, Paris, 1921 
 FAYOL,H. “The Administrative theory in the State” Discurso pronunciado en el 2º congreso internacional de Ciencia Administrativa, de Bruselas de 13 septiembre de 1923;
GULICK,L- URWICK.L Y OTROS  Ensayos sobre la Ciencia de la Administración (coord. L. Gulick,y  L. Urwick),  ENAP, Madrid, 1973;
MOONEY,J. Los Principios de la Organización, 1946.
SIMON, H.,Los Proverbios de la  Administración” en   PAR, 61-1,1946.
SIMON, H.,Administrative Behavior.A Study of Decision-Making Process in Administrative Organization, MacMillan, New York, 1947.

Normatividad para la Administración Pública:  De los principios de Administración Pública a los proverbios de Simon (3)

Este entusiasmo  académico duraría poco pues las propuestas de los diversos  ‘principios científicos de  Administración’ vistas supra serían severamente cuestionados por Herbert SIMON  en 1946 en su trabajo Los Proverbios de la Administración  al  demostrar que tales principios están bastante lejos de servir como fundamentos científicos, pues más que enunciados fácticos, no eran más  máximas y parábolas.  
Así afirmaría que  (…) la administración no puede estar fundada en proverbios, sino que debe establecer vínculos entre la teoría y la realidad: entre la "filosofía de sofá" y la experimentación.
 La mayor parte de las proposiciones que integran el cuerpo de la actual teoría administrativa comparten, por desgracia, este defecto de los proverbios. Casi para cada principio podemos encontrar uno contradictorio, no menos plausible y aceptable.
 … Es un defecto fatal de los principios actuales de la administración el que, como proverbios, ocurran en pares. Para casi cada principio, uno puede   encontrar uno contradictorio igualmente plausible y aceptable. Aunque los dos principios del par llevarían a recomendaciones organizacionales exactamente opuestas, no hay nada en la teoría que nos indique cuál es apropiado aplicar.

En el trabajo cuestionaría en concreto  la validez de los principios más comunes que aparecen en la bibliografía  sobre la administración, tales como estos:
I) La eficiencia administrativa aumenta por una especialización de la tarea entre el grupo.
II) La eficiencia administrativa aumenta si se dispone a los miembros del grupo en una determinada jerarquía de autoridad.
III) La eficiencia administrativa aumenta si se limita el alcance del control, en cualquier punto de la jerarquía, a un número pequeño.
IV) La eficiencia administrativa aumenta si se agrupa a los trabajadores, con propósitos de control, según propósito, proceso, clientela y lugar. 
Además de la crítica contraargumentativa concreta a cada uno de estos cuatro principios afirmaría en general que (…) dado que esos principios parecen relativamente sencillos y claros, diríase que su aplicación a problemas concretos de la organización administrativa sería concreta, y que su validez podría someterse con facilidad a la prueba empírica. Sin embargo, no parece ser el caso.
… Podrá objetarse que la administración no puede aspirar a ser una "ciencia"; que por la naturaleza misma de su tema no puede ser sino un "arte". Esta objeción, sea verdadera o falsa, no tiene nada que ver con nuestro actual examen. Sólo la experiencia podrá responder la cuestión de hasta qué punto pueden hacerse "exactos" los principios de la administración. Pero no puede haber discusión sobre si deben ser lógicos o ilógicos. Ni siquiera un "arte" puede basarse exclusivamente en proverbios (…)
Este argumento termina con la pretensión normativa de los principios por no ser ‘lógicos’ ni aplicables, además de  acientíficos. Pues añadiría  (…) El proceso administrativo es (o puede ser) «ciencia aplicada» desde la  construcción de un marco teórico a partir de las siguientes premisas: 
a) Para que una ciencia pueda desarrollar principios, debe contar con conceptos por tanto, la primera tarea de la teoría administrativa debe ser construir un conjunto de conceptos que posibiliten la descripción de las situaciones administrativas en términos de una aplicación teórica.
b) Para ser científicamente válidos los conceptos deben ser operativos. Corresponde determinar los hechos observables y verificables empíricamente, abarcando  los conocimientos referentes a los servicios, a los órganos, a las personas y a la acción de las Administraciones Públicas.

Normatividad para la Administración Pública:  De los principios de Administración Pública a los proverbios de Simon (2)  



 Una síntesis de estos principios  sería  que para WILLOUGHBY   una   “gerencia administrativa”,  suponía la idea de un departamento general de administración y  necesidad de un nuevo tipo de “institución descentralizada” para introducir más “eficiencia” y dinamismo a la acción pública fuera de la estructura de Gobierno Central. 
 GÜLICK en un trabajo intitulado "Notas sobre la Teoría de la Organización"  dirigido al Comité Brownlow  del congreso USA diría (…)Ante la dispersidad reinante sobre el contenido de " administración " y " gestión ¿Cuál es el trabajo del jefe del ejecutivo ?¿Cuáles son los elementos funcionales de la obra de un director ejecutivo: POSDCORB es la respuesta y su elementos son los siguientes : (P)Planificación, (S) dotación de personal ,(D)dirección, (C) coordinación , (R) presentación de informes y (B) elaboración de presupuestos(...). Frente al esquema Fayoliano la propuesta supuso la sustitución de la Administración por la de personal (S) y la de control por información(R).  Para Gulick – como para los posteriores neoestructuralistas de la teoria organizativa -el factor personal es indispensable  para hacer que una empresa sea distinta a otra.  Gülick  adoptó  una visión gerencialista de la Administración Pública  afirmando   que en la Ciencia de la Administración sea esta privada o pública, el bien básico es la eficiencia pues el objetivo fundamental de esta ciencia es que se haga el trabajo con el menor gasto posible. La eficiencia es así, el axioma número uno en la escala de valores de la administración, lo que lleva a la Administración Pública a un conflicto aparente con otros elementos de la escala de valores de la política y de los  otros principios de Gestión Pública tales como la eficacia, la equidad o la legalidad.  
 De su parte  URWICK  siguió el esquema principal de Fayol comparándolo  con las  propuestas de Taylor,Follet y Mooney destacando las coincidencias, trabajo  que  sirvió a la sistematización, colección, consolidación y correlación de los principios de administración similares a pesar de las diferentes contingencias.
MOONEY señalo  como universalizables los  principios de organización centrados en la dirección del esfuerzo humano para el logro de un objetivo. Entre estos principios se encontrarían el del principio  Staff & line’ que permite la asistencia constante del grupo técnico al jefe activo por vía de consejo  y en las funciones de planeamiento,información y supervisión. Mientras que el staff  asesora, la ejecución operativa se produce en la línea.  En Mooney impera la distinción entre  la técnica de la administración como arte de dirigir e inspirar las personas desde una profunda e inteligente comprensión humana, de la técnica de organización que relaciona funciones o deberes en un conjunto coordinado. Organizar es un orden lógico anterior a administrar. Desde estas distinciones y lógica hay unos principios en la organización tales como el de ‘coordinación’, el  ‘gradual’  el ‘funcional’.

Con estos antecedentes podría decirse;

·     Este enfoque supone una  ‘Teoría de la organización aplicada a la  Administración Pública’, en la que hay una  especial relevancia en la Teoría administrativa del Estado de Fayol y el posterior  POSDCORB acuñado por Gülick a modo de síntesis de una gestión universal aplicada. Fayol y Gülick fueron muy influyentes en USA y difundieron el término Ciencia Administrativa y considerados, a la par, como la escuela clásica o neoclásica de la teoría de la organización  y  su gran  convicción sobre la universalidad de sus “principios administrativos”, contribuyó en mucho a acrecentar el prestigio de estos y de las  subsecuentes teorías administrativas generales y de negocios como marcos teóricos buenos para la cura de cualquier tipo de enfermedades administrativas, bien en el contexto público o privado,industrial o agrícola. 
·     La escuela neoclásica (Urwick, Gulick, Mooney, Walker, Finer, Steane,..), se desarrolló desde la estela de la teoría fundante (clásica) de la administración científica/general de  Taylor/Fayol.  Sus principios  aplicados buscaban la racionalidad técnica de  la búsqueda de eficacia/eficiencia en la relación organizativa de medios a fines que seguiría un doble enfoque; de una parte la dicotomía política-Administración Pública  y de otra, el enfoque científico en el manejo de esta última, 
·     Este enfoque técnico o de la función administrativa es normativo en cuanto a que  establece  su universalidad, su teorización de causalidad, sus  proposiciones, definiciones, axiomas o reglas de acción para el éxito organizativo.  
·     La historia ha demostrado los resultados de  cuando el momento político ha querido utilizar las propuestas sobre Administración Pública  aplicada. Es el caso del Staff & line– con origen en Sieyes -  extendido a toda la Europa continental y que supone la distinción entre las funciones activa,deliberativa y consultiva con órganos específicos a cada función y que Tocqueville  calificaría  como principal descubrimiento de la administración moderna con respecto al ancien regime (La seule grand découverte); la burocracia estructuralista por doquier, la administración científica de Taylor en USA y por los bolcheviques en la URSS; el Estado industrial fayolista en Francia; el New Deal de Roosevelt;  los principios de Whiloughby  en  muchos países latinoamericanos que preconizaban a fines de la década de 1940, nuevas formas de intervención y organización del Estado;  la Leibstende Verlwaltung en la reconstrucción alemana occidental; el PODSCORB; …)

Normatividad para la Administración Pública:  De los principios de Administración Pública a los proverbios de Simon (1)


Supongamos que un gestor de lo público plantea ¿Qué hacer con un  político que no es apto para una dirección pública, ni por aptitud ni por actitud?. La Ciencia de la Administración  primigenia en su normatividad diría, que lo cambien por otro apto. En su tiempo el Barón Karl Von Stein, ministro de Federico Guillermo III de Prusia, recomendaba que para mantener el espíritu activo de la Administración, sería conveniente además de fusilar cada tres años a algunos ministros, consejeros y generales , el  despedir a todos los funcionarios de más de 50 años. Al final fue Napoleón quien le despidió de su país.
 La Ciencia de la Administración actual consecuente con una lectura de La organización política democrática, social y de derecho diría por boca de alguien; “esto es una cuestión preadministrativa, es política y pertenece a la teoría de la democracia. Nosotros los de gestión Pública le podemos enseñar que es el POSDCORB,  que habilidades debe tener un gestor público, mecanismos de organización neoestructuralistas o de staff & line, la gestión científica de las políticas, cómo hacer un ROF operativo, una evaluación del desempeño, ….”
Por eso cuando J. Bourgon ex presidenta emérita de la escuela de Canadá del servicio Público en  la  Braibant Lecture del Congreso internacional de ciencias administrativas de  2006  propone  su  “Gobierno receptivo, responsable y respetado como nutrientes de  nueva teoría de la Administración Pública”, ante  el fracaso de la NPM y la obsolescencia de la Administración Pública tradicional , se le objeta  por POLLIT , que  Bourgon está más en la búsqueda de una nueva teoría de la democracia liberal, que sobre la propia Administración.  Lo que se justifica porque  desde el punto de vista tradicional los aspectos de ciudadanía, participación han sido vistos como cuestiones políticas y no administrativas. 
De ahí nos parece que todas las propuestas en torno a la gobernanza, el gobierno abierto, la transparencia, las propuestas de Trust in Goverment,  la lucha contra la corrupción, el buen gobierno, … suponen un momento  político previo como nutrientes de algo que sería objeto de estudio aplicativo por la Ciencia de la Administración. 
La pretensión de normatividad y aplicabilidad está más presente en el enfoque técnico del manejo de la Administración Pública, sobre todo en  el modelo teórico de la  Administración Pública  ortodoxa americana (Wilson, Goodnow y Whiloughby, White) que se basó, entre otros, en los siguientes presupuestos principales:

1. La dicotomía política-administración es una verdad autoevidente y deseable.
2. La Administración debe ser neutral y estar bajo el control de la política mediante la delimitación de la discrecionalidad de los funcionarios y el ajuste estricto de sus actos al proceso debido.
3. La Administración pública constituye un campo con contenido propio; su objeto se localiza en la burocracia gubernamental, específicamente en el Poder Ejecutivo.
4. El fin último de la Administración Pública es la eficiencia, entendida como el logro de objetivos con el menor gasto de recursos y mano de obra.
5.  Existen principios a los cuales se puede llegar inductivamente tomando como base la experiencia organizativa del hombre.
6. La tarea del jefe ejecutivo es planificar, organizar, administrar el personal, dirigir, coordinar, informar y presupuestar.
7. El método científico debe aplicarse en la clasificación de cargos y en la selección, remuneración y promoción del personal público.
8. El rendimiento de los trabajadores es una forma de  comportamiento social.
En esta dinámica  la denominada ‘era ortodoxa’  se afianza en los ’30 con una generación que argumentó con supuestas bases científicas, que existía un determinado número de ‘principios’ que podían guiar el análisis científico. Sus postulados tuvieron gran aceptación tanto en la administración privada como en la pública. Mientras que Willoughby Principios  de  Administración Pública (1926) Gülick hablaría de “Principios de administración” (1937), Urwick sobre de “Elementos de  administración” (1943)  o  Mooney  acerca de “Principios de organización” (1946).

jueves, 15 de junio de 2017

Ciencia de la Administración Pública normativa ( y 3) : Ciencia unitaria

Es de notoria importancia que cultivadores de la Ciencia de la Administración  significados de los tiempos gozosos de los ’50 del S. XX como  o  DE FINETTI (1955),  GASPARRI, (1959), LEGAZ LECAMBRA, ( 1943) , ALVAREZ GENDIN (1958) o MONTORO PUERTO (1968)  apostaran por la construcción de una ciencia unitaria compatible con la complejidad de contenido y de métodos en la que habrán de estudiarse aspectos jurídicos y no jurídicos, y poder romper con  la incomunicabilidad con el derecho y con el monopolio de este  sobre la Administración Pública, ya que el fenómeno administrativo excede en mucho de lo jurídico y desde afirmaciones tales como que; la Ciencia de la Administración   es la filosofía del Derecho Administrativo; o que este es lege data mientras que la Ciencia de la Administración   es el lege ferenda;  o que la teoría general del Derecho Administrativo puede  ser considerada como un capítulo de la Ciencia de la Administración. Se trataba de facilitar   el camino normal de la vuelta a la unidad, ya que de un tronco común surgieron, si bien con la pretensión de darle un contenido más amplio de los que se tuvo en el cameralismo o postcameralismo.  
Estas tesis  han sido también contempladas  recientemente por SCHMIDT-ASSMANN en su Teoría General del Derecho Administrativo como sistema (2003) al afirmar que  lo que permite, desde una religación Derecho Constitucional-Derecho Administrativo, encontrarse con la europeización del Derecho Administrativo, la nueva Gestión Pública y demás fenómenos emergentes, toda vez que se contempla al Derecho Administrativo como una ciencia de dirección y vertebración de los procesos sociales. A tal fin se ordena la difusa realidad administrativa con categorías clasificaciones, generando una formación de conceptos-clave o puente entre el Derecho Administrativo y la Ciencia de la Administración, extrayendo ideas ordenadoras e integradoras, pues ambas disciplinas ejercen una función auxiliadoras respecto de la otra sin que quepa prelación o preferencia entre ellas. Hay que pasar del enfoque multidisciplinar al interdisciplinar, elaborando y construyendo sistemáticamente conceptos asociativos que puedan hacer de puente entre ambas disciplinar, para sintetizar las claves interpretativas del diálogo científico, conceptos tales como dirección, comunicación o responsabilidad. 
Salvo lo que ya hablamos en su día sobre la necesidad de una nueva teoría para la Administración Pública en el seno del congreso del IIAS de 2006, poco más sabemos de este aspecto. Lo cierto o lo aparente al menos, pare mí,  es que esta posibilidad de ciencia unitaria es más lejana aún que antaño, no sólo por la diversidad, fragmentación y desconocimiento de lo que queda de la Ciencia de la Administración y desde luego de la poca comunicabilidad interna y para con el Derecho.  Las ciencias de políticas supusieron cierto aire de unidad epistemológica, pero lamentablemente  ha seguido el mismo camino o peor. Creo que la razón es la  misma para ambas; el  fenómeno  político-administrativo se ha convertido en algo extraordinariamente complejo, tal como consonantemente  hoy sucede con el ser humano.
En breve nos ocuparemos de otros aspectos relevantes a esa materia.

Ciencia de la Administración Pública normativa (2): La fallida  vuelta a Stein o Colmeiro



Es conocido que la Ciencia de la Administración moderna en sus orígenes  precedió en el tiempo al Derecho Administrativo y ocupó a la Ciencia Política en muy buena parte en sus tiempo pioneros. Tras el divorcio de la ciencia unitaria sobre la Administración Pública que comprendía Administración y derecho. Bonnin   penetró en ambos aspectos  pues a la misma obra  intitulo De la importancia y necesidad de un Código Administrativo, ,  en  1808 y Principios de Administración Pública para servir al estudio de las leyes administrativas y en consideración a la importancia y necesidad de un Código Administrativo seguido de un  Proyecto de  Código Administrativo, en 1809.  Pero hay que notar que él insistiría en estar más próximo a un planteamiento filosófico  y sociológico que en el jurídico-administrativo,  y por ello escribiría en 1821 un libro intitulado Doctrina social.  Otros  autores inmediatos se centraron en la óptica jurídica  y aportarían avances en el conocimiento de la Administración Pública, como Gerando (Institutes du Droit Administratif); Macarel (Cour d'administration et de Droit Administratif);  Cormenin (Questions de Droit Administratif ) y Achule de Salvandy, como Ministro de Instrucción Pública, creó cátedras  permanentes de Derecho Administrativo en todas las Facultades de Derecho francesas y lanzó, entre otras ideas, el proyecto de iniciar un estudio profundo y completo de la Ciencia Administrativa. La historia de Von Stein en 1865 siguió el curso francés ante las reticencias sociales e intelectuales de proveer un exceso de poder, que permitiera el retorno al denostado pasado. Mejor un derecho controlador, se pensó, con olvido de la complementariedad de establecer prescripciones sobre el mejor gobierno y al Nos encontramos pues con autores que consideraron inseparables ambas disciplinas (Ciencia de la Administración  y Derecho Adminitrativo)  como Orlando o  Ferraris - quienes distinguieron por ejemplo entre administración jurídica y administración social -  o Meucci - quien  lo hizo entre elemento técnico o material o elemento jurídico o formal. Pero  no pudieron con la resistencia ya es5tablecida sólidamente por los precitados  Macarel, Di Bernardo , De Gerando,Vivien o Batbie  quienes distinguirían  la Ciencia de la Administración  del Derecho Administrativo por cuanto la primera establece lo que debe ser y la segunda lo que es, distinguiendo así entre leyes y principios.
Pero en el tiempo ya del S. XX Lorenz von Stein fue  revitalizado  en Alemania por RUDOLF SMEND  y su doctrina de la integración en 1923, - y otros menos conocidos como Peters,Kotgern y Norden – preconizándose una  ‘vuelta a Stein’ que suponía además de la unidad disciplinar el reconocimiento de su innegable impronta democrática ya en el S. XIX. 
De manera análoga JORDANA DE POZAS (1944) suscitó una  ‘vuelta a Colmeiro’ como como aplicación domestica de aquella reivindicación de  Stein para abordar el estudio de la  Administración Pública  como algo unitario.  COLMEIRO  (Derecho Administrativo Español, 1876)  se dolía de la falta de una Teoría General de la Administración Pública, habiéndose señalado en esta dinámica por GARCIA DE ENTERRÍA (1961)  que no es extraño que tras una extensa dolorosa cuaresma, hoy vuelva hablar de retornos a Stein, el cameralismo o entre nosotros algo ingenuamente a Colmeiro.

Ciencia de la Administración Pública (1): Lo   normativo

En ciencias sociales se emplea el término de  ‘normativo’ para indicar un deseo, una prescripción sobre  a los efectos de una acción social, en cuanto a medios o fines. Lo normativo no se limita a lo juridificado positivamente en textos legales, sino que puede encontrase en costumbres, teorías, manuales,  acuerdos, …. 
El código de conducta de los agentes públicos o las normas sobre dirección pública que se recogen en los textos legales de función pública española son Ciencia de la Administración  normativa y también derecho. Pero los ejemplares Axiomas de Whitehall son Ciencia de la Administración  normativa pero no son derecho.  Morison se refiere a ellos en 1926 como una tradición del servicio civil británico y una teoría y práctica del gobierno parlamentario inglés como paradigma de la separación política-Administración anclada en una relación experto-hombre común, según la cual fundamentalmente  el funcionario debe presentar a su jefe político todos los argumentos a favor y en contra de un decisión de manera completa e imparcial y una vez se ha tomado la decisión, el funcionario debe llevarla a cabo con total lealtad más allá de sus preferencias.
Einzing en  1948  en The Front Offcie goes socalist da cuenta que el seguimiento de los  Axiomas  permitió la aplicación gradual del socialismo en Gran Bretaña, desde 1945 que no vino  acompañada de purgas entre los directores, ni siquiera en las formas menos drásticas de los reajustes generales. Mientras se designaban políticos que sabían poco o casi nada del trabajo a  hacer, el gobierno era lo suficientemente realista como como para preferir ejecutivos de gran experiencia a cargo de  las empresas nacionalizadas.
Por ejemplo, esta norma  de funcionamiento de ofrecer  argumentos a favor o en contra de una decisión  - sine ira et studio diría Weber - por ejemplo no está recogida en las normas jurídicas que en España hablan de la dirección pública  o en los ROF  para los puestos de funciones predirectivas. Es más me consta  haber escuchado a un jefe de área decir  que “lo que nos piden  de arriba es vestir al santo”.    
El caso es que esta semana he podido leer que la preocupación de los españoles por los casos de corrupción política se ha disparado en las últimas semanas y ya es uno de los principales problemas para el 54,3% de los ciudadanos. Ha aumentado  12,3 puntos más que un mes antes, según el barómetro del CIS último correspondiente al mes de mayo. La inquietud de los españoles por la corrupción y el fraude pasa del 42% en  abril al 54,3%  en mayo  mientras que la preocupación por el paro también repunta,  y se sitúa en el 71,3%, frente al 69,6% del mes anterior, aunque  el paro sigue como principal preocupación de los ciudadanos, mencionada por el 71,3%. Como tercera inquietud se mantienen los  "problemas de índole económica", y  la cuarta posición la siguen ocupando los políticos en general, con el 18,1 % (20,9% un mes antes). 
Con relación al problema políticos dos hechos de muy alta relevancia para el sistema democrático se han producido en  menos de un mes; el atentado contra el ex primer ministro  de Grecia y el ocurrido contra congresistas en EEUU en Virginia  y con relación a la democracia real en España cuando se cumplen 40 años desde las  elecciones de 1977 se afirma que  los ciudadanos se sienten todavía decepcionados con el nivel de democracia alcanzado en España, especialmente  por la situación política, la mala valoración de los políticos y el elevado nivel de corrupción en la clase política. Así se señala que menos de la mitad de los españoles (el 47,9%) se sienta satisfecho con el nivel de democracia y, el 44,1% de los encuestados piensa que el resultado aún es insatisfactorio.  Con respecto a los jóvenes de entre 18 y 30 años son los más insatisfechos, pues el 49,2% de los encuestados en esta franja de edad suspende el régimen político desde la Transición y solo un 35% lo considera aceptable. 
Todos estos datos sociológicos como métodos de análisis cuantitativos y cualitativos son elementos que revelan la capacidad de un gobierno para afrontar los problemas más sustanciales para la gobernabilidad de un país. La Ciencia de la Administración  (Aucoin, 1995) normativa diría que  para una buena gestión de lo público  se necesita  un  ‘Buen Gobierno’ y   ello  significa que un gobierno ejecutivo sea;  a) políticamente responsable  y b) capaz de formular e implementar políticas públicas sustantivamente valiosas.
Pero ya en el Madrid de 1838 se podía  sobre gestión político-administrativa normativa, BOURBON-BUSSET  en su Filosofía política o elementos de la Ciencia de Gobierno y de  Administración  siguiendo a Sócrates diría que  la mayor impostura es querer dirigir y gobernar a los hombre sin tener talento para ello. Se preguntaría por ello  ¿en que se funda pues la filosofía política, ese arte de gobernar, tan bello, tan difícil y tan noble?.
Para Bourbon  - para la función administrativa - “ el magistrado encargado de la administración interior debe velar por la educación física ay moral de los niños, la construcción de caminos, canales, mercados en pro del comercio, asegurar mediante reglamentos las buenas costumbres mercantiles, la correspondencia de la moneda nacional con las extrajeras, el amor a las letras ya  las artes, arraigar en el corazón de la juventud el amor a las buenas costumbres y a la virtud, dirigiendo sabiamente los estudios y, por último, hacer del amor a la patria la más sólida de todas las virtudes, estrechando de este modo los vínculos de la familia” .
De su parte – para la función política – “el jefe de un Estado o el principal ministro contrae todo a la unidad de acción, enlazando entre sí las partes que le parecen distintas, para que la legislación, la religión y el poder ejecutivo concurran todos a un mismo fin. Domina  a los hombres y a las cosas, sujeta los sucesos a sus cálculos, y perfecciona, anima y dirige a un mismo tiempo los resortes visibles u ocultos de la maquina política”.
Siempre se ha hecho poco caso a la Ciencia de la Administración, su fracaso explica el éxito del Derecho Administrativo. Siendo haz y envés de una misma realidad, al menos hay un mínimo que puede exigirse y de la multitud de actos y actividades invalidas o injustas, algunas son reparadas. La ultracionalidad eficiente es el máximo en la Ciencia de la Administración, como el despilfarro o malversación lo es al Derecho Aministrativo y otros concomitantes.    Los méritos de este último y de los pretores guardianes de hoy son una realidad que amerita la bondad política en el  equilibrio de poderes  pero lamentablemente conllevan la consecuencia de una administración ineficaz y sobre todo muy ineficiente por el alto coste de las contiendas judiciales y sus externalidades e internalidades negativas de todo tipo. Pero este es otro escenario social explicable por Mendeville en su peculiar teoría económica de la  Fábula de las abejas de 1705, que excede del propósito de la entrada.

domingo, 7 de mayo de 2017

Legitimación democrática, eficacia  y desviación en  la  dirección pública ( y 2)

"La corrupción era una bomba de efectos retardados” es un artículo  del mes de marzo de este año en el El País en el que se da cuenta de la relación entre el malestar social, la mala situación política, los felices tiempos de los años del modelo de crecimiento español,y el estado de los grandes casos de corrupción (tarjetas black,Gürtel, Noos, Murcia,Taula,Lezo,Punica,Palau de la Música, EREs, …)
Esta praxis a la luz de una teoría normativa deductiva  adquiere el estatus de heteropráctica , es más puede incluso si esta praxis fuera lugar común más allá de contingencias regionales, podría convertir a la teoría en heterodoxa, por vía de la observación e inducción.

Posada Herrera en sus Lecciones de Administración de 1843, se distanciaba de los principios de Bonnin, no sólo por estar a favor de las atribuciones legislativas en el ejecutivo, sino  porque también consideraba que  no se puede separar la acción del gobierno, de la acción de la   administración. Fue consecuente con esta afirmación, un tanto heterodoxa por aquel entonces, pues como se puede leer en la gran enciclopedia Larousse cuando fue ministro de la Gobernación se le atribuyo el título de "el gran elector", dada la falta de escrúpulos y habilidad para que en las elecciones se mantuviera la victoria  gubernamental.

Señala García de Enterría que en Olivan  está prenunciada la teoría de la Administración Pública  de  Stein como acción de conformación social, pues conforme al esquema reformador  pretende acentuar el papel delo administrativo para objetivar el papel del Estado, manifestado en la permanencia de lo administrativo, estableciendo una zona común y neutralizada como obra de todos los partidos y no señuelo para dominación de grupo. Diríase que la obra de Oliván pretende informar y establecer cómo debe ser la Administración  española de su época, señalando las modificaciones que debería experimentar.
Resulta de lo más curioso que el administrativista Sebastián es el apologeta de la obra de Oliván, es su hermano Lorenzo  Martín-Retortillo (también reputado administrativista) quien desmitifica al personaje y a su obra presentándolo como demagogo, político interesado, clasista, y partidario de la exclavitud  al hilo de una investigación suscitadas por las sospechas sobre un  personaje con idéntico apellido descrito en una obra inglesa, de la que entresacamos lo que sigue en torno al  discurso de Olivan en las Cortes españolas en la sesión del 18 de mayo de 1836 al discutirse la ley electoral en lo  referente al nombramiento de los representantes ultramarinos,   (…) Sorprende, considerando a Oliván como uno de los padres y mentores de las ciencias administrativas en España, contemplar su pacífica y palpable condescendencia para con la esclavitud al defender, en definitiva,, junto a consoladoras e ineficaces lamentaciones generales, al partido  de los propietarios de esclavos (…)
Aplicando las reglas de los  principios  científicos, nos encontraríamos con una heteropraxis por parte del autor ortodoxo, y que tendrían su argumentación en la sociología comprensiva de los tipos ideales de weber o en determinadas posiciones del conductivismo politológico o del neoestructuralismo organizativo. En todo caso esta disociación cognoscitiva, es abundante en la politología y muy presente en el resto de las ciencias sociales, por no meternos en otros arcanos.-
Cfr.
 DE OLIVÁN ,A., De la administración Pública con relación a España,1842.
FORSTHOFF,E . “Concepto y esencia del Estado Social del derecho” en El Estado social,  CEC, Madrid, 1986.
MARTÍN-RETORTILLO BAQUER,S., Alejandro Oliván: Reflexiones sobre su vida y su obra, Civitas, Madrid,1997.
MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, L.,”Un retrato y discurso de  Alejandro Oliván” en RAP,57, 1968.
SIMON,H., ¿Por qué la Administración Pública? en  Revista de Economia Institucional,vol. 3-4, 2001.
WALDO, D., El Estudio de la Administración Pública, Aguilar,Madrid,1964.





Legitimación democrática, eficacia  y desviación en  la  dirección pública (1)



 Alejandro de Oliván  en su obra de 1842 De la administración Pública con relación a España afirmaría  que (…) Se ha dicho que el mejor Gobierno es el que está animado de mejores intenciones, y la proposición es ciertísima siempre que se suponga la inteligencia necesaria. No basta, en efecto, organizar la Administración pública; es preciso darle impulso, regularizar su movimiento e inspirarle el espíritu del bien, cuya acción e influjo puede decirse que no conocen límites, porque no tienen cuento las ocasiones y los instantes de satisfacer una necesidad. Supuesta la indispensable preparación de los funcionarios administrativos, y la instrucción de que arriba hicimos mérito, debe su carácter moral o buena intención hacer que en sus relaciones con los administrados sean pacientes, prestando oído a las quejas y reclamaciones, que exentos de orgullo rectifiquen y enmienden sus propios errores, que juzguen y aprecien los negocios, no las opiniones políticas de los interesados, y que no den crédito exclusivo a ningún partido o clase  de personas, por temor de hacerse parciales. Una decisión sin límites por el cumplimiento de su deber, una integridad que raye en vidriosa delicadeza, un ardiente deseo de la felicidad pública, un honrar sus puestos con virtudes privadas, tanto como virtudes públicas, una imparcialidad inalterable, una benevolencia activa, una constante solicitud, miramientos y hasta deferencia donde cupiese: esa buena intención es la que atrae y se capta la confianza, en que consiste la fuerza principal de la Administración, y que excusa y economiza mucha parte del mando. A este precio y con estas condiciones tienen también derecho los funcionarios públicos a la consideración y respeto de los ciudadanos, y a la protección que les dispensan las leyes, señalando proporcionado castigo a todo el que los ofendiese o, debiéndoles obediencia, se la denegasen (…). 

Prácticamente un siglo despues diría  FORSTHOFF  que la Administración pública ha de ser considerada como la más importante organización de cuantas actúan en el ámbito del ordenamiento estatal.

En la tradición americana, por esos tiempos WALDO  la calificaría  como un tipo de esfuerzo humano cooperativo que pone un alto grado de racionalidad. La Administración Pública es la organización y dirección de hombres y materiales para lograr los propósitos del gobierno; Administración Pública es el arte y la ciencia de la dirección aplicada a los asuntos del Estado y …  puede ser considerada como el mayor invento y artificio por el que los hombres civilizados en sociedades complejas tratan de controlar su cultura, por el que intentan alcanzar simultáneamente –dentro de los límites de su ingenio y conocimiento- los fines de estabilidad y los fines de la trasformación (…).
Su compatriota Herbert SIMON afirmó - en la voragine de la  NPM - en la conferencia de 1997 de la Sociedad americana de Administración Pública   que (…) es hora de dejar de difamar al servicio público. Cualquiera que sea la retórica sobe la burocracia, las organizaciones no son el enemigo. Son las herramientas más efectivas que los seres humanos hemos desarrollado para satisfacer las necesidades humanas. Pero para que sean cada vez más efectivas, necesitamos, en todos los niveles de talento, el tipo de compromiso, el sentido de responsabilidad y la identificación con la organización que observamos en quienes han dedicado su vida al servicio público con el mayor empeño (…)

Cuando se concibe todo este pensamiento como equivalente o coincidente  de una ortodoxia  plausible puede hablarse de una Teoría normativa general, desde la cual calificar la realidad contingente observada y sus efectos.Un nuevo caso en la ciudad de Valencia se añade a los más llamativos de este mes y parece que tiene que ver con la contratación del servicio de Valenbisi, otro tanto sucede también con las letrinas de la visita del Papa Benedicto XVI a Valencia, la operación Lezo en la Comunidad de Madrid ha amplificado la atención a la corrupción tras haber excedido en su impacto a varios poderes públicos con una imagen muy negativa del conjunto de las empresas españolas. La consecuencia es que en cuestión desconfianza institucional estamos a la cola de la UE. Los efectos han llegado a buena parte de la sociedad, no es que unos se enriquezcan ilícitamente sin más, es que hay trabajadores  y empresarios fuera del circuito económico porque no han podido o no han querido jugar limpio en el tema de la gestión indirecta de la contratación pública. Y esto afecta a sus hijos que reciben el impacto de la ruina familiar de la que no reciben su ayuda a la que tampoco pueden ayudar, tal y como esta el mercado de empleo. También afecta a la propia Administración Pública porque los recursos se desvían de otros destinos que pudieran crear valor público y empleos propios y de terceros.   Y desde luego para aquellos que crean en las bondades del liberalismo, su mercado, la libre competencia, la prohibición de  prácticas colusorias de la concurrencia, el mazazo es demoledor, por lo que no es de extrañar la cancha  que da al populismo político  que se nutre del mal ajeno.

viernes, 28 de abril de 2017

La zona púrpura ( y 3)


En los estudios weberianos  las referencias al sistema de mandarinato chino son uno de sus nutrientes, así en el  El político y el científico, diría  (…)El mandarín chino es - o mejor, fue originariamente - lo que fue el humanista de nuestro Renacimiento: un literato humanísticamente formado como conocedor de los monumentos literarios del pasado remoto. Leyendo el diario de Li Hung Chang nos encontramos con que lo que más le enorgullecía era el escribir poemas y ser buen calígrafo. Este grupo social, con sus convencionalismos construidos sobre el modelo de la China antigua, ha determinado todo el destino de ese país, y tal hubiera sido también quizás nuestro destino si los humanistas hubieran tenido en su época la más mínima posibilidad de lograr el mismo éxito que aquellos alcanzaron(…)
Siguiendo la filosofía de Confucio, los dirigentes de la dinastía Han (206 a. C - 200 d. c) se empeñaron en consolidar un sistema que permitiera gobernar la extensión y la complejidad del Imperio, reforzando una estructura jerárquica y renovando el sistema educativo para el servicio público. Ya existiría cierta carrera administrativa de mérito que se distribuiría en nueve grados de cargos y cuatro clases de administradores (mandarinato) que respondían ante la mala gestión. Podemos encontrar un sistema de selección  así como la existencia de un   Libro de los exámenes, dedicado a la formación de la burocracia. Fue posteriormente el emperador Yangdi, de la dinastía Sui, el que en 606 d.c. estableció de un modo oficial y definitivo el Keju o sistema de exámenes imperiales competitivos que continuarían en los 1.300 años siguientes.

Los exámenes  tenían lugar en enormes instalaciones especiales divididas en celdas individuales donde se encerraba a los candidatos durante los tres días y noches que duraba la prueba. El candidato no podía abandonar su celda. Todo el sistema estaba pensado para evitar la trampa y el favoritismo. Así, para excluir la posibilidad de que los examinadores reconociesen la letra del candidato y eso influyera en su juicio, todos los exámenes escritos eran recopiados de nuevo por escribas profesionales, de tal modo que la identidad del candidato permaneciese irreconocible.

El mecanismo produjo una clase gobernante meritocrática y culta, elegida solo en función de sus méritos y talento. Esta burocracia proporcionó al Imperio Chino una gran  estabilidad  pues a  pesar de las rebeliones, conquistas extranjeras y cambios de dinastía, los funcionarios permanecieron en sus puestos de trabajo y aseguraban la continuidad y la eficiencia de la administración.

Estos mandarines confeccionaban el calendario, organizaban el transporte y el intercambio, supervisaban la construcción de caminos, canales, diques, represas, y estaban a cargo de todas las obras públicas, especialmente aquellas destinadas a prevenir las sequías e inundaciones; construían las reservas contra el hambre y alentaban todo tipo de proyectos de irrigación. Eran arquitectos, ingenieros, maestros, administradores y gobernantes a un mismo tiempo.

Otros estudios reflejan los deméritos empíricos  de la  burocracia china   como era el miedo a asumir responsabilidades ya que la principal preocupación del burócrata chino era evitar todo tipo de compromiso, para cual  se las arreglaba para delegar sus responsabilidades en algún subordinado que pudiera servir de chivo expiatorio si llegaba el caso.  Se trataba en todo caso de un sistema  jerárquico y autoritario, paternal y a la par  tiránico, que se ocupaba del bienestar en forma absolutista; en suma, un Estado totalitario, reglamentador e intervencionista en la que el comercio, la minería, las construcciones, los ritos, la música, las escuelas y, en realidad, toda la vida pública y gran parte de la vida privada estaban bajo su dominio. Otra expresión histórica más entre la tiranía y el despotismo ilustrado.

Ningún sistema es perfecto ni en su ortodoxia y la mayoría sobre la realidad heteroprácticos y posiblemente muchas propuestas para mejorar la calidad política puedes ser  contrarias a las normas sobre la legitimación  democrática del gobierno, pero también sabemos que bajo el paraguas de la democracia se han cometido atrocidades equivalentes a los regímenes totalitarios. Pero esto es otro debate, ahora solo se trata de la zona purpura, que tanto reparo necesita, aquí y allá.

Para profundizar

Martínez Legorreta, O., "El servicio civil en la China imperial" en  Economía, Sociedad y Territorio, vol. V,18, , pp. 411-453, 2005

Balazs, E., Civilización china y burocracia, Sur, Buenos Aires,1966.

Mosterin, J. El ejemplo de la meritocracia china, El País, 06.12.2005,


La zona púrpura (2)


Ya señalamos que unos de nuestros referentes Yehezkel Dror al analizar la necesidad de capacidades y conocimientos del alto funcionariado, no confiaba en  los  test de personalidad, dada la poca fiabilidad especifica que suponen las pruebas hasta ahora practicadas, por lo que apostaba  por  otro modelo  normativo   ( Cfr. https://blog.uchceu.es/ciencias-politicas/mejorar-la-decision-publica-javier-pinazo/)

En el año 2008 se redactó un protocolo sobre la “carta de buenas prácticas de gobierno” que la Generalitat y las tres diputaciones provinciales de la Comunidad enviaron a los alcaldes. Se trataba de cumplir con el  derecho a la buena Administración  regulado en el titulo segundo del Estatuto de Autonomía, mediante las siguientes actuaciones:

·       Autocumplimiento de la GVA de tales compromisos a través de su control conjunto mediante mecanismos de calidad
·       La articulación de un observatorio o comisión de evaluación, con una amplia participación de los actores
·       Fomento del Estado de Derecho «para garantizar la igualdad de todos los ciudadanos, la equidad, imparcialidad y previsibilidad».
·       trasparencia y rendición de cuentas.
·       compromiso ético, articulado  en un código de conducta política, que plasmara el compromiso de actuación ética de los cargos elegidos democráticamente con la sociedad, con la Administración, con los partidos políticos que representan y con los miembros de su gobierno autonómico o local
·       Compromiso con el déficit cero  y con una gestión financiera justa y equitativa, orientada a la consecuencia del bienestar de la ciudadanía

 Puede leerse en prensa que los autores de la misma, casi en su totalidad,  cumplen penas de prisión por corrupción, política y fiscal, o están siendo investigados por pertenencia a banda criminal.
En contra de las suspicacias de Dror  se afirma en otros foros que en la actualidad  cualquier ciudadano que desee aspirar a un puesto en una organización, empresa o incorporarse a determinados puestos  tiene que pasar por una serie de evaluaciones psicométricas y de conocimiento, así como entrevistas personalizadas y hasta tests anticorrupción, en aras de determinar si el candidato es tanto capaz como digno de confianza para  el puesto  Y se afirma que  los avances en la psiquiatría han llegado a tal
nivel, que a través de escáneres cerebrales se puede predecir al evaluar la fisiología cerebral las conductas psicópatas, depresivas o enfermizas para poder tratarlas y medicarlas a tiempo respecto.
 En esta línea se pregunta que , si llevar a una nación, estado o ciudad a buen puerto requiere de un perfil de altísimo nivel de capacidad, salud mental, estructura ética y moral, así como de inteligencia intelectual, política y emocional, ¿por qué no se ha  formulado mecanismos para  filtrar a los personajes que llevamos al poder?  
Este filtro, se dice que tal vez  ahorraría el trabajo de emitir leyes regulando la desconfianza, y evitar como las severas pérdidas económicas del erario público.
Ya Charles Merriam  - uno de los padres de las Ciencias de políticas  y desde la promoción  del   conductismo en la ciencia política, escribió en 1926 una suerte de  listado de  atributos que los líderes políticos deberían poseer:

·       Inusual sensibilidad para la dirección de tendencias sociales e industriales.
·       Percepción rápida y aguda de los posibles cursos de acción de la comunidad, con una consecuente rápida acción.
·       Facilidad para combinar grupos y compromisos, diplomacia política en ideas, políticas y distribución de cargos.
·       Facilidad para los contactos personales con una gran variedad de tipos de personas.
·       Facilidad para la expresión intensa de los sentimientos e intereses de grandes grupos de votantes.
·       Coraje semejante al del comandante militar.

Reecomendaba igualmente el examinar a fondo los comienzos del líder, sus orígenes ancestrales, sus padres, sus compañeros de juventud, su medio, su vida de juventud y su educación, entretenimiento, intereses e ilusiones, incluyendo la historia médica y todo dato biológico y psicoanalítico posible; deberíamos indagar sus rasgos intelectuales y temperamentales usando todos los mecanismos de la psicología moderna, la psiquiatría y el sentido común.