martes, 27 de septiembre de 2016

Lo Público y la Administración Pública ( y 3)



La actual contextualización exige de un noción de lo público que vincule  a la acción de gobierno a y a su función administrativa. Es difícil el reto que se plantea cuando vemos que en nombre del interés público se hace y se deshace con tanta discrecionalidad como desafuero. Nuestra  constitución no habla de lo público, en  su artículo 103 se señala que  la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y ya es sabido que las ideas del interés general o público  son considerados como conceptos jurídicos indeterminados  y que, de suyo suelen plantear   problemas de interpretación en el  caso concreto. Interpretación que si bien la hace el Gobierno-Administración Pública y luego puede ser revisada en sede jurisdiccional.
Recuérdese a García de Enterría al señalar en su obra la La lucha contra las  inmunidades del poder en el derecho administrativo  que afirmaba  que (…)Lo peculiar de estos conceptos jurídicos indeterminados es que su calificación en una circunstancia concreta no puede ser más que una: o se da o no se da el concepto ;o hay utilidad pública o no la hay; …. Tertium non datur. Hay, pues, y esto es esencial, una unidad de solución justa en la aplicación del concepto a una circunstancia concreta. Aquí está lo peculiar del concepto jurídico indeterminado frente a lo que es propio de las potestades discrecionales, pues lo que caracteriza a éstas es justamente la pluralidad de soluciones justas posibles como consecuencia de su ejercicio(…)

Ya sabemos la litigiosidad que provoca la idea de interés general, las difusas fronteras entre lo público y lo privado, y las conductas desviadas de su fin. La pregunta  de Frederickson siendo siendo actual, máxime si se considera que los  desideratos de Bonnin o Stein, fueron buenos nutrientes.    

Lo Público y la Administración Pública (2)




En la moderna Ciencia de la Administración  vemos como en los  capítulos VI y VII de la edición de 1838 de los Principios de Administración Pública  de Bonnin,  éste distingue  entre  relaciones  administrativas públicas o civiles. Las públicas serán aquellas  por las cuales los administradores están en  relación necesaria con   la sociedad,  y por las que la sociedad los toca en todos los actos personales cuya reunión forma el interés común. La importancia de la Administración Pública responde a que la esencia de su contenido son las relaciones sociales de todos, diría.
Para Bonnin lo que fundamenta que a la administración moderna se le denomine pública es que (…)  como resultado de la administración general del Estado,  pone en relación a los ciudadanos con la sociedad (…) Lo público de la Administración Pública, que es fundamental en su sentido y actividad, Bonnin lo define así; (…)  La asociación entre lo social y lo público de la Administración Pública significa que no es un cuerpo extraño a la sociedad y los habitantes de las mismas, sino que es un conjunto de poderes y recursos que de modo colectivo aprovecha para alcanzar a favor de los ciudadanos la felicidad pública (…).
Para la Teoría de la Administración Pública de Von Stein  de 1865 el Estado puede lograr la identidad entre la vida espiritual de su propio organismo y la de cada uno de los individuos. Esta participación ciudadana en las tareas de la administración pública ocupa buena parte de los trabajos administrativos de von Stein. Fue de este modo como el Estado se convirtió en un concepto organizador de integración disciplinaria de la ciencia de la administración pública, toda vez que lo comunitario se había personificado en él, haciendo de lo público algo a su imagen y semejanza. El nuevo Estado, como una expresión del interés público y de la actividad ciudadana, personificó desde entonces al pueblo reunido en las repúblicas que entonces emergían.
La influencia de Hegel en la idea del concepto puro del Estado de Von Stein conlleva un movimiento hacia la libertad que se contrapone al movimiento hacia la servidumbre que caracteriza a la sociedad. El Estado ideal no se deja arrastrar por la clase dominante, como en el Estado real, pues se contradice con su situación de dominio. En La doctrina del poder ejecutivo de  1859 diría que (…) No podemos quedarnos en la idea de un Estado desiderativo hay que abordar el estudio de un Estado activo (…)  y en su Verwalstunsglehre afirmaría que   (…) toda Ciencia Administrativa no puede aparecer sino como consecuencia y expresión de una concepción general del  Estado. La noción de Estado de derecho no contiene nada que pueda promover al estudio de la esencia y contenido de la administración interna; la noción de Estado de derecho quiere el derecho. La oposición contra el poder  de policía debían encontrar en este fenómeno un aliado fiel, y así se comprende que, desde comienzos del S XIX, la verdadera ciencia administrativa casi desaparezca de la ciencia del Estado en su conjunto, de la literatura y de las universidades (…).

Lo Público y la Administración Pública (1)

H.G. Frederickson  en Hacia una teoría del público para la Administración Pública (Gestión y Política Pública, vol1-1, 1992) se cuestiona que debe entenderse por lo público para la Administración Pública, ante la falta general de un concepto.
En aras de ofrecer una teoría general del público para la Administración Pública, analiza cinco perspectivas sobre lo público;
a) los grupos de interés o la interacción entre estos (en el marco dela teoría pluralista dominante en los ’60 y ’70 ex Dahl y Truman)
b) el consumidor utilitarista de placer, felicidad e interés (en el marco del public choice y la teoría económica de la democracia – Buchannan, Tullock y Downs en los ‘60
c)El parlamento-gobierno (en el marco dela teoría de la representatividad democrática popular pueblo)
d) El cliente -administrado- (en el marco de la teoría de la burocracia representativa de Lipsky – Street level bureaucracy
e) El ciudadano (en el marco de la teoría de la Administración Pública moderna, al considerar a los ciudadanos como el público)

Entre estas posiciones el autor no considera a ninguna suficiente aunque sí oportunas cada una de ellas. Por ello opta por una teoría de lo público para la Administración Pública en la que se  den estos requisitos
- basarse  en la constitución;
- en la idea de un ciudadano virtuoso
- capacidad del sistema de responder a todas los intereses, tanto colectivos organizados como los incipientes individuales
- un servicio público benevolente con el ciudadano

La lectura que hace Frederickson confronta con los estándares explicativos en la  politología de los últimos tiempos, y por lo tanto la Administración Pública  no puede desdeñarlos. Contempla las posiciones más relevantes sobre la decisión publica, el pluralismo, ella elección publica, la racionalidad limitada, … Añade el autor  elementos para un buen gobierno y una buena Administración Pública democrática fruto del progresos del modelo político del bienestar occidental

martes, 19 de julio de 2016

La ¿nueva política? y el viejo botín de la Administración (y 2)




Por aquel entonces Max Weber diría que si el Estado quiere modernizarse y ponerse a la altura de su tiempo debe contar con unos medios idóneos en su seno que la dirijan (políticos) y que la manejen (funcionarios) y que él representaría mediante una contradicción entre  los tipos ideales o construidos vs. el tipo real o promedio. Idealización que responde al desideratum  de racionalidad instrumental de adecuación de medios a  fines.

Para su correspondencia con la novela galdosiana y la reforma municipal precitada merece  destacarse estas, también literales afirmaciones sobre el comportamiento político-administrativo; (…)El séquito de los príncipes guerreros o  el de los héroes  revolucionarios   viven del botín, el robo, las confiscaciones, las contribuciones o imponiendo el uso forzoso de medios de pago carentes de valor, procedimientos todos esencialmente idénticos. Sin embargo, éstos son, necesariamente, fenómenos excepcionales.  En la economía cotidiana sólo el patrimonio posibilita la independencia…Quien vive para la política tiene que ser además económicamente libre, esto es, sus ingresos no han de depender del hecho de que él consagre a obtenerlos todo o una parte importante de su trabajo personal y sus pensamientos. Plenamente libre en este sentido es solamente el rentista, es decir, aquel que percibe una renta sin trabajar, sea que esa renta tenga su origen en la tierra, como es el caso de los señores del pasado o los terratenientes y los nobles de la actualidad (…)

…Como consecuencia de esta situación, la dirección de un Estado o de un partido por gentes que, en el sentido económico, viven para la política y no de la política, significa necesariamente un reclutamiento plutocrático de las capas políticamente dirigentes …el que tal dirección plutocrática exista no significa que el grupo políticamente dominante no trate también de vivir de la política y no acostumbre a utilizar también su dominación política para sus intereses económicos privados. No ha existido jamás ningún grupo que, de una u otra forma, no lo haya hecho (…)

Así para Weber el botín se forma ahora porque (…) el reclutamiento no plutocrático del personal político, tanto de los jefes como de los seguidores, se apoya sobre el supuesto evidente de que la empresa política proporcionará a este personal ingresos regulares y seguros…en el pasado, las remuneraciones típicas con que los príncipes, premiaron a sus seguidores fueron los feudos, las donaciones de tierras, las prebendas de todo género y, más tarde, con el desarrollo de la economía monetaria, las gratificaciones especiales. Lo que los jefes de partido dan hoy como pago de servicios leales son cargos de todo género en partidos, periódicos, hermandades, cajas del Seguro Social y organismos municipales o estatales (…)

(…)Toda lucha entre partidos persigue no sólo un fin objetivo sino también, y ante todo, el control en la distribución de los cargos. Todos los choques entre tendencias centralistas y particularistas en Alemania giran en torno al problema de quién ha de tener en sus manos la distribución de los cargos.  Los partidos políticos sienten más una reducción de su participación en los cargos que una acción dirigida contra sus propios fines objetivos (…).

Pues resulta también que Weber también conocía las desdichas del sistema de la vieja política que describe Don Benito al afirmar que (…)Hasta hace pocos años, en España se alternaban los dos grandes partidos, mediante elecciones fabricadas por el poder y siguiendo un turno fijo convencionalmente establecido para proveer con cargos a sus respectivos seguidores. En las antiguas colonias españolas, tanto con las elecciones como con las llamadas revoluciones, de lo que se trata siempre es de los pesebres estatales, en los que los vencedores desean saciarse (…).

Para el comentarista de Miau Galdós retrata a los políticos de su tiempo como figuras de una comedia de magia, mostrando un desprecio por la charlatanería y la politiquería y un interés en descender a los abismos de la pobreza, lo que representa una moral ciudadana poco aceptable para la clase gobernante,confortablemente instaurada en la corrupción.

La rabiosa actualidad político-administrativa de mediados de 2016 se comenta por sí sola y todo apunta que no habrá nueva política mientras se mantenga el viejo –cansino y rutinario - sistema del botín administrativo. Es más, el debacle económico de hoy minusvalora el gran mal social de la patrimonialización de la Administración Pública, pues ahora se presenta como una oportunidad de negocio para algunos o de supervivencia para todo un ejército de reserva.

La ¿nueva política? y el viejo botín de la Administración (1)


De ‘vieja’ y ‘nueva’ política habló Ortega  el 23 de marzo de 1914 en el Teatro de la Comedia de Madrid, al presentar a la Liga de Educación Política Española, como algo nuevo respecto del sistema canovista de entonces propio de la restauración Como lugar común, hoy de nuevo  se debate  sobre si estamos en otra ‘nueva política’ en España a la vista de nuevos actores políticos y sus relatos, o en realidad,  no hay más que viejas y cansinas rutinas populistas o demagógicas, con nuevos chamanes.

Cansina rutina es la de la política como lucha del botín administrativo, como ocasión de distribuir potestades exorbitantes  y atribuir unilateralmente recursos públicos. En el inicio de la  Ciencia Administrativa española encontramos bonitas alocuciones – calificadas de ingenuas o travestidas, por notables administrativistas - sobre  lo que se esperaba de aquella incipiente Administración deciomonónica, tales como (…)la Ciencia de la Administración como la ciencia de lo útil y de lo dañoso… la Administración es la más variada, la más vasta, la más útil de todas las ciencias moral(…) o aquella de (…) no hay mesura en el pedir ni en el conceder y que a los más altos puestos de Hacienda y Gobernación aspira, y a veces sube, quien para ninguna otra cosa ha parecido ni bueno ni mediano… Los buenos empleados vendrán cuando se busquen, y abundarán cuando se formen (…)

Nadie como Benito Pérez Galdós describió la España de su época, tal  como se refleja  hace en Misericordia de 1897 aunque es  1888  y en su obra Miau, donde se da cuenta de la vida administrativa, personificada en el cesante Ramón Villaamil. Este vive trágicamente su cesantía infinita, fruto del sistema del botín que permitía – formal y materialmente - que los vencedores de las elecciones incorporaran al presupuesto a amigos y paniguados, con el correlativo alejamiento del comedero de  los beneficiarios de la situación política anterior, aunque estos fueran probos y competentes. Añádase que el protagonista habría preparado una reforma técnica de la Hacienda española, sustentada fundamentalmente en la moralidad y en la justicia.

A lo largo de la novela  en boca del principal protagonista y de otros próximos a la Administración nos encontramos con afirmaciones que merecen su literalidad galdosiana, tales como;

(…)País de raterías, Administración de nulidades, cuando no se puede afanar una peseta, se tima el entendimiento ajeno…
… A mí me pasa esto por decente, pues  si yo hubiera querido desembuchar ciertas cosa que sé de pájaros gordos,… otro gallo me cantara …
… Así es la Administración Pública,  que es una mujer pública, hablando mal y pronto…
…no quiero más que la verdad  delante, la buena administración y conciliar,compaginar,armonizar los intereses del Estado con los del contribuyente, … yo no pido más que orden, moralidad y economías …
…la lógica española no puede fallar. El pillo delante del honrado; el ignorante encima del entendido; el funcionario probo debajo, siempre debajo…
…lo vengo diciendo desde hace tiempo. Se necesita no tener verguenza para servir a este cabrón de Estado…
…la condenada Administración es una hi de mala hembra con la que no se puede tener trato sin deshonrarse… pero los que tienen hijos amigo, ¿qué han de hacer sino prostituirse? (…)

El suicidio de Villamil se produce posteriormente al  anuncio a unos desconocidos de que ‘hay que despreciar al gran pindongo del Estado, pues es el mayor enemigo del género humano’, y como soliloquio preparatorio y suerte  de legado empírico conclusivo se dice (...)   trabajos y preocupaciones no he tenido tiempo de mirar hacia arriba ni para enfrente. Siempre con los ojos hacia abajo, hacia esta puerca tierra que no vale dos cominos, hacia la muy marrana Administración, a quien parta un rayo, y mirándoles las cochinas caras a Ministros Directores y Jefes de personal,... Gracias a  Dios que saboreo este gusto de contemplar la naturaleza, porque ya se acabaron mis penas y mis ahogos y no cavilo más en si me darán o no el destino; ya soy otro hombre, ya sé lo que es independencia; ya sé lo que vida y ahora me los paso a todos por las narices, y de nadie tengo envidia, y soy el más feliz de los hombres (...)

En la exposición de motivos del revolucionario Estatuto Municipal de 1924, de Calvo Sotelo y otros, - en ese momento Director General de Administración del Directorio Militar de Primo de Rivera -, señala que  para la erradicación del caciquismo  e institucionalización de las oposiciones como sistema principal de  reclutamiento (…)No basta demoler caducas organizaciones, secularmente acogedoras del feudalismo político; se necesita además oxigenar la vida municipal, dando a las Corporaciones locales aquella dignidad, aquellos medios y aquel alto rango que les había arrebatado una concepción centralista...la mala administración no era debida a los de abajo, sino a los de arriba,… los concejales eran antes que nada secuaces de un partido y servidores de una consigna, generalmente sectaria (…)

martes, 17 de mayo de 2016

Democracia o Decisionismo y Estado Total ( y 4)



El problema es que  la decisión puede ser errática, incluso perversa o desviada y nadie lo puede denunciar. Adoptada por un inepto o un inmaduro intelectual que causalmente – fruto de otra decisión errática - se haya ubicado en el dentro decisional El problema es que la máquina burocrática, sin control,  puede  ser  es peligrosa, alguien debe pararla cuando no sirve a sus fines o estos son equivocados. El problema es que  los modelos totales acaban politizando la ejecución burocrática  y esta así, no representa a los técnicamente mejores, sino a los más allegados. El problema es que la historia está llena de razones empírico-inductivas  para obviar este planteamiento habida cuenta de las consecuencias de los totalitarismos  del S XX y los que aún perviven. El holocausto judío no puede ser la representación de la mejor relación eficacia-eficiencia, ni el modelo decisionista sea el ordinario en nuestra civilización. Otra cosa es la extraordinariedad que supone los estados excepcionales de urgencia o necesidad  previstos constitucionalmente, o situaciones de bloqueo democrático.
Aquí por exhaustividad no  podría obviarse la historia administrativa y la Ciencia de la Administración  se desarrolló eficazmente en momentos absolutistas – Napoleón y el despotismo ilustrado prusiano – y por ello  Wilson,ante la necesidad de una Administración Pública  moderna y acorde para el fomento del progreso americano,  reconoce   las bondades de las administraciones europeas, aunque no le guste su modelo político monocrático
Esperemos no sea el fin de la historia en su expresión actual por estar llamada a refundarse continuamente o aunque sea  por aquello de  que  “la democracia es el peor de todos los sistemas políticos, con excepción de todos los sistemas políticos restantes”  (Winston Churchill)  y en términos económicos como señala Corona Ramón (...) los resultados que se obtienen cuando los sistemas democráticos son analizados con las herramientas de la teoría económica, pueden parecer sorprendentes, por lo menos a primera vista. Es posible que la democracia, sin maquillajes ni afeites ofrezca una imagen menos bella y atractiva de la que le atribuyen los románticos (¿o los demagogos?). El espejismo puede afectar fácilmente a quienes la conozcan poco y a quienes no hayan vivido de cerca las pesadillas de las dictaduras. El sistema democrático no puede presumir de aquello de lo que carece. Sobre el papel no es el más eficiente ni el más barato, ni tampoco es inmune a las mixtificaciones o a la manipulación. Es, sencillamente, <> (...)

Para la proscripción  y prescripción de la innecesariedad hoy del decisionismo – sobre todo del camuflado en la propia democracia  y  da cabida y rienda suelta a la corrupción ya la ineptitud - las ciencias de políticas siguen siendo una alternativa válida para combinar ciencia y democracia, y sobre todo para, poder fijar una sana línea roja para la aconsejable separación y, a la  par, complementariedad de la política y la Administración Pública. Simplemente ideología y técnica al servicio público.

Cfr.

CORONA RAMON, F., Una introducción a la teoría  de la decisión política (Public Choice), 1987
GIL VILLEGAS,F., “Los fundamentos políticos de la teoría de la administración Pública” en Lecturas básicas de Administración y Políticas Públicas (J.L. Méndez, comp), El Colegio de México, Centro de Estudios Internacionales, México, 2000.
NEGRETTO,G.L., “Qué es el decisionismo? Reflexiones en torno a la doctrina política de Carl Schmitt” en Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales,  40- 161,1995;
HERNÁNDEZ CASTELLANOS D.A.,”Idea del Estado en Carl Schmitt aportes para una genealogía de lo político” Dossier  Repensar el Estado, en Argumentos,23, 2010.
SOSA WAGNER, F., Carl Schmitt y Ernst Forthoff: coincidencias y confidencias, Marcial Pons, Madrid, 2008, p.25 y 56.
SCHMITT,C.,  Política  Romántica, 1919; SCHMITT,C.,  La dictadura. Desde los inicios de la idea moderna de la soberanía a la lucha de clases proletaria, Berlín,  1921.
SCHMITT,C.,  La teología política. Cuatro capítulos a la doctrina de la soberanía Berlín, 1922.


El uso perverso del gas zyklon – destinado a otros fines   en los campos de exterminio de la Alemania – posiblemente  no soñada por  Schmitt - fue muy eficaz y eficiente, porque alguien así lo decidió.


Democracia o Decisionismo y Estado Total (3)



Todo apunta que no es teoría para el cross modern caracterizada por un pluralismo fruto de la globalización  y los avances en el pensamiento por mor de la modernidad. Pero la tentación  de derivas decisionistas ante el debacle democrático, muchas convertido en un sistema dirigido por castas que no se ocupan del demos, está ahí, bajo múltiples especiales y camuflajes.
De otra parte no son vanas  las posiciones críticas con la democracia real más próximas a poliarquías  (descrito por Dahl para EEUU)   y cierto elitismo según Mosca.  Y el resultado de ajuste partidario mutuo  como conformador de las políticas públicas tampoco es desechable.
 Me temo pues que el decisionismo no siendo teóricamente entusiasmante,  no queda muy lejos de las prácticas reales que vemos demasiadas veces en la democracia en las que las que mayoría absoluta, el pretorianismo militar, la captura de las políticas por grupos de poder y las demás perversiones dejan en manos de  un pocos la decisión critica.
La fórmula decisionista clásica,  se encuentra en  la expresión de  Hobbes(cap. 26 del Leviathan) “auctoritas, non veritas facit legem”, esto es la autoridad y no la verdad o la justicia determinan la ley. A favor del decisionismo se  argumenta que nunca es posible resolver los problemas  por la mera reflexión racional, sino que llega el momento de decidir y que el citado Hobbes consideraba como una racionalidad éticamente neutral la que estaba al  servicio del natural egoísmo humano y resolver así mediante el cálculo de  adecuación de los medios a los fines. Así también se ha argumentado cierto decisionismo en la razón práctica de Kant o en la racionalidad instrumental de medios a fines weberiana.
Podría añadirse que la propia democracia también contempla  la posibilidad de decisiones  no deliberativas en el propio sistema institucional político-administrativo, se supone que la bondad del decisionismo propio de un Estado Total residiría  en  no hay costes de transacción para la toma de decisiones (ponencias,debates, comisiones,…) sino que de toman por un ente más eficiente, sobre todo sin lugar a rupturas ni desavenencias. La decisión es fruto de la racionalidad casi absoluta y por tanto eficacia y eficiencia, a  la par. Aquí se obviaría, el coste de diversos inputs necesarios  para contentar al pluralismo, a la poliarquía, las élites, a las resistencias frente a los cambios. Pero sobre todo,  ahora, la máquina de ejecución administrativa funciona como la línea de producción empresarial, sin fisuras, ni averías, pues todos están unidos en cumplir la decisión.

Ciencia y Democracia o Decisionismo y Estado Total (2)



Schmitt extendió sus críticas al liberalismo, al parlamento como institución y al parlamentarismo como forma de gobierno, por ser   incompatibles con su idea de democracia directa, y que prescinde de representantes y elecciones, como mecanismos  que impiden la  inmediatez de la voluntad popular. Consecuentemente tampoco   acepta la idea de pluralismo, ya que  a la democracia le es propia la homogeneidad y la unanimidad, y esa unidad política, debe hacer desaparecer las diferencias.
La unidad política es central a la posición decisionista que se mantiene, pues esta  unidad es representada por el ‘sujeto de la decisión’. Nada que sea político es ajeno al Estado y, también  la decisión de qué es político, y qué no lo es, le corresponde únicamente al Estado. Schmitt introdujo el término “decisionismo” en el prefacio a la edición de 1928 de Die Diktatur, en referencia a los fundamentos legales de la dictadura y la teoría del estado de emergencia en el derecho constitucional, aunque  ya había utilizado la categoría de “decisión” para definir su propia concepción de la política frente a la filosofía del romanticismo.
El Estado total es una ruptura con los principios políticos y constitucionales y  a la par,  un afianzamiento del autoritarismo soberano, consecuencia de la crisis del parlamentarismo que el citado autor había diagnosticado tiempo atrás y cedieron el paso a un Estado dictatorial hecho para la "decisión",  no para la discusión.  Así pues el decisionismo, se muestra   como una teoría ética y política según la cual la obligatoriedad de las normas no reside en su fundamentación, sino que está determinada por la decisión de alguien con autoridad.
Para Schmitt, sólo en una dictadura se puede llevar hasta sus últimas y lógicas consecuencias la esencia del funcionamiento técnico del Estado moderno.La eficacia de este funcionamiento depende de que el interés técnico instrumental no se vea distorsionado por otro tipo de consideraciones. La dictadura representa así el medio instrumental más afín al surgimiento del Estado moderno, el cual es, en esencia, una organización técnica y ejecutiva. Hay una triple dirección hacia la dictadura integrada por el racionalismo, la tecnicidad y la ejecutividad [que] señala el comienzo del Estado moderno; éste ha nacido de una técnica política.

Diría así  (...)  resultará imposible que una organización funcione bien si las personas encargadas de la ejecución reclaman, en virtud de cualesquiera intereses, una cooperación o control independientes que partan de puntos de vista distintos al del funcionar técnico en cuanto tal (…)
(…) dentro del ejecutivo que funciona bien, una vez que están dados los presupuestos para ello, no hay ya ningún acuerdo, convenio ni consulta con el órgano del ejecutivo (…)
(...) el ejército y el servicio civil burocrático adiestrado, los "ejecutivos", constituyen la médula de ese Estado, el cual es por esencia ejecutivo (…).

Ciencia y Democracia o Decisionismo y Estado Total (1)



Cuando la mala democracia o el desgobierno es la que predomina el panorama político vuelven los fantasmas de siempre de recurrir a modelos no deliberativos, bien decisionistas, dirigistas (steering),concentración del poder, estados de excepción, …. En suma, dinámicas que están lo más alejado de ese modelo de gobernabilidad, denominado 'gobernanza',(red de actores en las políticas, …  que sigue estando en el limbo politológico, por mor de la crisis del Estado y los problemas nuevos (los nuevos titanes, los cinco jinetes del apocalipsis, los nuevos peligros en la retirada del Estado, …), para su aplicación, y que como señaló Kooiman  en los '90, están pendientes de nuevas 'meta' instituciones y nuevos 'meta'  gobiernos, que puedan encajar una suerte de  nueva manera de gobernar no tanto sin gobierno, como sin un protagonismo tan acusado como ha sido habitual.
La crítica de siempre y la actual se suele centrar en la defectuosa representación legitima del pueblo, en el modelo deliberativos de la partitocracia, ofreciéndose modelos alternativos, tales como la democracia orgánica, directa, popular, diversos corporativismos, monocratismos y,  sobre todo, el decisionismo, como ejemplo de efectividad y bajo coste para la toma de decisiones en bien del pueblo, por lo tanto respetándose el demos sustancial.
Para Carl Schmitt en la democracia, todo es político.la democracia debe entenderse a partir del concepto del 'Estado total', como estadio superador  ha superado el momento liberal, ya que  un Estado fuerte, que se inmiscuye en todas las esferas de la vida en sociedad. Algo así  como  - en palabras de García de Enterría - el equivalente para los deseos de Oliván de superar  una Administración enteca y recortada.
La noción de Estado de Schmitt  no es la de un Estado neutral y gendarme tal y como fue en el  XIX. El nuevo Estado debe recuperar el monopolio de lo político será el de “Estado total” que debe acabar con las  neutralizaciones y despolitizaciones y, en particular,  debe poner fin al principio de que la economía apolítica es independiente del Estado y que el Estado se ubica aparte de la economía.  El Estado total,  debe absorber lo social en el terreno de lo político. La idea de totalidad lo es en un doble sentido; una situación que abarca a la unidad política completa, o bien como el desarrollo histórico de los tipos de Estado, es decir, una evolución dialéctica realizada en tres fases: del Estado absoluto de los siglos XVII y XVIII al Estado neutral del siglo XIX  y de ahí al Estado total de la identidad entre éste y la sociedad. El Estado total está dotado de unas  funciones administrativas en el cual la Sociedad se autorganiza a sí misma y  en este último  estadio en la modernidad, mediante un  sistema de control, la  economía quedará bajo la  dirección estatal.  
Conviene decir  que Forsthoff, de tanta influencia en España para el Derecho Administrativo ,tras la influencia de la Escuela de Burdeos,  habló también del Estado Total, pero lo hizo a petición de un partido conservador de la época, no del NSDAP, como Schmitt.   En su trabajo  Der Total Staat de 1933  reflejaría la  transformación del Estado del S. XIX al de  Weimar y de este, al régimen nazi. Este Estado total, se diferencia del liberal en que éste es sin sustancia. Ahora el objetivo del Estado es la revolución, superadora de los intereses individuales, incluso los del partido, por ello, la Administración de este modelo de Estado ha de ser neutral. Forsthoff  más tarde  lo verá en el Estado social de la república federal alemana y el modelo de Bonn. Coincidiría con Carl Schmitt en las veleidades con el régimen nazi de primera época y  acabaría siendo contratado por el SPD y emitiendo dictámenes sobre diversos temas de derecho público, como el tratado de defensa militar y función pública de la nueva Alemania de posguerra.

domingo, 1 de mayo de 2016

Gestión Pública y actualidad (y 2)



Veamos una aplicación de lo que decimos mediante una exposición cronológica de noticias publicadas en prensa domestica;
(…)Las disparadas cifras de desempleo llevaron a los políticos a promover el emprendimiento de forma masiva, ideando incentivos indiscriminados, como la posibilidad de cobrar en una vez toda la prestación por desempleo para abrir una empresa. Sabían que esta estrategia acarrearía innecesarios dramas personales pero también que podrían colgarse medallas adelgazando las cifras de desempleo en el corto plazo(…).
 (…)El mercado laboral sigue sin ganar vigor. Los datos de la Encuesta de Población Activa (EPA) del primer trimestre 2016 publicados este jueves muestran que, más allá de las declaraciones y de la mejora en algunos indicadores, la recuperación del empleo y el paro no es aún consistente. El año ha empezado con 11.900 parados más, hasta las 4.791.400 personas en desempleo, y con la destrucción de 64.600 empleos. La población activa ha descendido: 52.700 personas han abandonado el mercado de trabajo en estos tres meses. Estas variables hacen que la tasa de paro crezca una décima respecto al trimestre anterior y se sitúe en el 21%.
(…)A mayor nivel de formación, menos posibilidades de empleo en Valencia (…)
(…)Un tercio de los jóvenes que trabaja vive en la pobreza. El Consell de la Joventut denuncia en la campaña «Joves en perill d´extinció» la precariedad laboral, la incapacidad de emanciparse y la emigración obligada
(…)Mala reputación y 15 elementos más que lastran la economía valenciana (…)
(…)El Gobierno valenciano celebrará este lunes un pleno extraordinario del Consell con el objetivo de aprobar «medidas para la creación de empleo». Diez meses después, el Ejecutivo de PSPV y Compromís trata de reaccionar tras el varapalo que han supuesto los datos de la última Encuesta de Población Activa, que sitúan a la Comunidad Valenciana a la cabeza del incremento del paro en toda España durante el primer trimestre del ejercicio (...)


No hay innovación en la Gestión Pública o al menos en términos de suficiencia para abordar un   , sin duda difícil problema, pero quizá irresoluble como tardemos en encontrar  talento con el cual gestionar con racionalidad instrumental, aunque tengamos que importar este talento. El primor paso es evaluar lo que hacemos y esto no s ehce aún, olo que s ehace a tal proposicot no sirve.   Estados Unidos, Canadá, Alemania, Suecia y Gran Bretaña cuentan con iniciativas de este tipo desde finales de los años sesenta, mientras que Noruega, Dinamarca, Holanda y Francia intensificaron la demanda de evaluación en los años ochenta , como esta   evaluación de está institucionalizada en la ONU, Banco Mundial, OMS,  UNESCO .
En España estamos en pañales porque el sistema político es el gran renuente, como dice Ballart (1993)
(…)el sistema parlamentario español, tanto a nivel central como autonómico, se basa en una fuerte disciplina de partido que tiende a limitar la función de control del Parlamento. El partido o coalición mayoritaria hará todo lo que sea posible para evitar una discusión política de la que pueda salir perjudicado su gobierno, mientras que la oposición, más interesada en ejercer sus funciones de control, se ve fuertemente limitada por su condición minoritaria (…).
En  Holanda  se consiguió la desaparición del instrumento evaluador Comité Interdepartamental para el Desarrollo (COBA), pues ni gestores ni políticos estaban excesivamente interesados en fijar objetivos claros y específicos, puesto que ello les hacía más vulnerables, mostraba sus propios errores y, en último término, su ineficacia a la hora de alcanzar sus propósitos.
Aquí tenemos dos explicaciones de porqué no saldemos del bucle que impide avanzar aunque sea de modo incremental hacia otro paradigma de Gestión Pública  con nuevos relatos, no gatopardistas y exculpatorios.
Una tercera explicación está en que esta situación le viene muy bien al cuerpo burocrático; se vive mejor sin apoderamiento y sin responsabilidad y además no hay capacidad económica para hacer nada, ante la hipoteca  dejada por los que estuvieron, aunque hubiera una estrategia clara hacia donde ir.
Y ahora en la cuarta, viene lo peor, aun en el caso de solucionarse la renuencia política a una Gestión Pública  científica, difícilmente se encontrarían talento para un análisis de políticas eficaz, conocido los diversos problemas en su aplicación. Los institutos formativos usuales no ofrecen ese talento, al menos en su aproximación a las propuestas normativas cualitativas.
Por el citado Ballart se ofrecía una salida al paso para  forzar una  evaluación de programas tal y como fue adoptada por el legislativo alemán;  estipular la terminación automática de un programa en un determinado período de tiempo a no ser que demuestre su eficacia, basado en la llamada «Sunset Legislation» norteamericana).
En todo caso insistamos en que el decisionismo no es la solución y tampoco la frase atribuida  a Reagan de que (…)para que voy a gastar dinero en evaluar lo que ya sé que se hace mal (...)

Gestión Pública y actualidad (1)



En la entrada referente al después de la Nueva Gestión Pública se ofreció una pincelada sobre el finiquito definitivo  o no de la NPM al hilo del foro Research Gate.  En un difícil esfuerzo de sistematización histórica me atreví  en Administración Pública y Gobernabilidad (2013) a  señalar que   entre  1980 y 2008 fue en general la etapa del 'New Public Management (NPM)', ante  las iniciativas de reforma administrativa de primera y segunda generación de los organismos internacionales sobre la crisis del Estado del bienestar iniciadas entre los ’70 y  ’80.   Desde 2008 hasta el presente nos encontraríamos en un interregno de 'Deconstrucción Político-Administrativa', caracterizado por las soluciones drásticas, continuas y expansivas de reducción de la organización pública para ajustar financieramente la prestación de los servicios públicos y a la par coincidente con la búsqueda de un nuevo paradigma muy incierto y desideologizado pero anclado en una deconstrucción shumpeteriana no sólo administrativa, sino también político-institucional.
Este es seria  el locus científico del presente en nada ajeno a las ideas de modernidad liquida y de comienzo de una nueva era histórica en la que la arquitectura institucional y los conceptos e ideas imperantes va a sufrir redefiniciones o reconceptualizaciones que sin duda influirán sistémicamente en la  Administración Pública, por mor de ese rol indefinido que supone el binomio Estado-Administración. Reforzábamos esta idea con la afirmación del historiador Paul Kennedy   especializado en la relaciones internacionales, al sostener que ya  hemos cruzado una línea divisoria histórica con el comienzo de una nueva era histórica debido a la disminución del peso del dólar, la desintegración de los sueños europeos la carrera armamentística en Asia y la parálisis de la ONU.
Estas opiniones deben ponerse con otras posiciones al respecto; en el año 2005 se anuncio por Dunleavy la muerte de la NPM en beneficio de la governanza digital, si bien en 2010 se contraargumento por De Vries que, aun en dificultades, la NPM aun sobrevivía. De su parte Peter en 2010 y Lynn, ya  en 2005,    sostuvieron una síntesis entre formas antiguas y de la NPM
En el último estudio comparado  sobre la reforma administrativa  -el caso belga y su reforma ‘Copérnico’ (INAP,2015) -  se muestra como las limitaciones institucionales, organizacionales y culturales han influenciado en los propósitos reformistas y  nos advierte de las posiciones de la ciudadanía a tomar con respecto a la Administración Pública en términos – expresos por el autor - de Hirschman quedarse (aceptación silenciosa del status quo) o salirse(desinterés de la res publica)  (Drumaux, 2015).  Nos resulta de extremado interés lo referente al papel de las consultoras  privadas consideradas como ‘nuevos mercaderes del templo’  y en especial lo referente a  la oportunidad del criticado BPR (Reingeniería del Proceso de Negocios) como pertinente instrumento de modernización administrativa (Nachtergaele,2015). 
Con esta referencia  simplemente es oportuno llamar la atención de que la NPM no ha sido más que gatopardismo, negociete y nicho de corrupción para muchos, pero poco de  ciencia y de novedad. La deconstrucción opera sobre todo en  el modelo de Administración Pública Tradicional (APT) o de Estado Administrativo y es significativa a partir de la crisis del 2008,como desvela el estudio COCOPS.
Las mejoras atribuidas a la NPM en su modalidad neotaylorista, han fracasado en su pretensión de  hands on gerencial y lo que ha sido mejorado, inequívocamente debe atribuirse a una rerracionalización de la burocracia instrumental por mor de la modernización tecnológica y nuevos usos social-organizativos. Neoburocracia, neoweberianismo, nuevo habitat, o descripciones equivalentes.  La innovación que se espera de un nuevo paradigma post APT/NPM está por llegar y las disfuncionalidades de la burocracia publica aun por resolver.

domingo, 24 de abril de 2016

Administración Pública y Políticas Públicas (y 4): Otra vez confusión en el objeto de estudio y el estudio del objeto



Los intentos de desarrollar de manera interdisciplinar las ciencias de política a partir de la premisa de una fortaleza unificadora de un núcleo metodológico común, condujo a las antípodas de lo buscado; su  fragmentación en lugar de una integración de una nueva disciplina aplicada con un marco teórico suficiente e idóneo.  La rebaja científica respecto de la pretensión  unitaria-primigenia tendría dos reacciones en el mundo  académico de su tiempo, configurándose  así dos corrientes cuyas características más notorias fueron dos puntos vista casi antagónicos:  Los que  adoptaron la expresión ‘Policy Analysis’ (denominados sinópticos) con orientación empírico-analítica, reemplazaban la política por el conocimiento, e identifican con el análisis de sistemas como metateoría, el empirismo estadístico como metodología y la optimización de valores como criterio de decisión.
Los que  adoptaron la expresión ‘Policy Sciences’ (o antisinópticos),  se interesaron en  el proceso decisorio, reemplazando el conocimiento por la política e  identificando  el pluralismo como metateoría y la racionalidad social como criterio de decisión.
El debate teórico  mostró el  conflicto entre análisis de sistemas y política, métodos cuantitativos y análisis de caso, muy bien explicado entre la dicotomía analistas-bomberos  y que institucionalmente, quedo reflejado en  la escuela Harvard de los trituradores de números  vs.  escuela Berkeley de los politiqueros según calificaría R. Nelson en  1979 - como refleja Aguilar - conforme a lo siguiente;
(…) Las maneras de nombrar esta dualidad de corrientes son varias: cuantitativistas y contextualizadores, uni y multidisciplinarios, normativos y positivos, más bien economistas y más bien político-administradores, sinópticos y antisinópticos  o, dicho con la metáfora irónica de R. Nelson, los “trituradores de números” (númbers crunchers) y los “politiqueros” –que mucho recuerda en nuestro medio la distinción entre “tecnócratas” y “políticos”– los que se interesan en el “contenido” de la política y los que se interesan en el “proceso” de la política, los que quieren “reemplazar la política por el conocimiento” y los que quieren “reemplazar el conocimiento por la política” (…) ( Aguilar, 1992b).
Garson  pone de manifiesta esta ruptura de la unicidad lasweliana ya desde los ’50-’60 haciendo suya la idea de Lindblom de sinopsis como visión global del todo, reflejada en el análisis de sistemas mientras la visión antisinóptica  sostenía la limitación o  imposibilidad del conocimiento racional para abarcar sistemas enteros de acción(Garson, 1986).
La historia que vivimos es el resultado de los ideales que perseguimos diría Waldo. Para algunos la política era un asunto de valores -ideológico/normativos-, para otros una estrategia, diseño o programa, y para otros abarcaba ambos. De tal manera que dependiendo de la opción el análisis de políticas es más científico en sus formas, que en la sustancia.

Administración Pública y Políticas Públicas (3): Laswell y las Ciencias de Políticas




Sería Lasswell  el dirigente intelectual de la empresa sistemática de integrar el conocimiento y la acción,  en contexto de un visión democrática de la política y sus productos, fruto de la doble ascendencia intelectual Dewey-Merriam, siendo discípulo y doctorando  de este
Para la integración sistemática del conocimiento y la acción, para lo cual servirían cinco “tareasintelectuales” clave: clarificación de metas, tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas. Así el análisisobjetivo podía ayudar a efectuar las elecciones fundadas en valores, sin perder por ello su carácter científico, pues su tarea de clarificación de las metas era un ejercicio intelectual. Lasswell resume el propósito de su maestro Merriam de (…) sugerir algunos acercamientos posibles de método, con la esperanza de que otros asuman la tarea y, a través de la reflexión y la experimentación, aporten técnicas más inteligentes tanto al estudio y a la práctica del gobierno como a las actitudes populares sobre el proceso gubernamental(…)

Con Lerner, creó las  denominadas Ciencias de las Políticas en 1951 como  propuesta concreta de coherencia entre el conocimiento y la acción de tal manera que el ejercicio intelectual a realizar en esta nueva área de conocimiento supusiera un  análisis objetivo como ayuda a las elecciones fundadas en valores, sin perder porello su carácter científico, dotando así  de una  infraestructura ideológica -filosófica y práctica-  al  campo de las políticas públicas.
En su trabajo  de La orientación de las políticas de Laswell de pasar de To knowledge of a to knowledge in se  redefinió   con un lenguaje alternativo para  la tarea del "conocimiento de" como  objeto de la ciencia política, de la sociología o de la psicología, debido a sus métodos blandos de descripción, catalogación y explicación, pero el  ‘conocimiento en’,  debía ser sólo actividad de la economía,la matemática aplicada,la ingeniería, debido a sus métodos analíticos y de modelación  para estructurar los problemas y diseñar soluciones.  El propósito seminal de Lasswell fue dominar las habilidades apropiadas para tomar decisiones ilustradas en el contexto del orden público y cívico (The Emerging Conception of the Policy Science”,Policy Sciences,nº1).

Administración Pública y Políticas Públicas:(2): Conductismo comprensivo



El motor científico  precursor del movimiento de las ciencias de política fue una forma de conductismo multidisciplinario, como reacción a los estudios sociales y jurídicos de los años veinte y treinta. Frente a al análisis formalista, legalista, meramente descriptivo - tan dañoso para la Ciencia de la Administración  - la respuesta fue el conductismo multidisciplinario, cuyo punto de arranque era la conducta humana, la acción individual, cruzando fronteras entre las disciplinas, ante los diversos determinantes interconectados: políticos, legales, sociales, económicos y psicológicos, llegando incluso a una metodología ecléctica. La lingüística, la sociología, la  antropología, el derecho, la psiquiatría y la geografía, bajo la  inspiración del pragmatismo de John Dewey, buscaron integrara  la filosofía y los asuntos públicos,interesándose en la reforma política, la democracia, la educación y el bienestar económico y social. De tal manera  que la intervención pragmática sobre estos asuntos requirió de un análisis adecuado. El Departamento de Ciencia Política en la Universidad de Chicago,presidido por Charles estimuló y coordinó la colaboración interdisciplinaria en su universidad y fundó el Consejo de Investigación en Ciencia Social.
En 1945 publicó su obra Políticas Sistemáticas,  y representaría el símbolo del pragmatismo conductista,  compartiendo la  visión de la ciencia social como la herramienta que permite la planificación de un  gobierno positivo en un sentido liberal y humanista, sin conflicto entre ciencia  y democracia. Merriam consideraba necesaria la producción de conocimiento utilizable, es decir, consideraba que la ciencia debía estar al servicio de la humanidad aparecería   como el "hombre de conocimiento y hombre de acción", con un propósito de establecer relaciones fuertes entre la Universidad y la Administración Pública, llegando a presentarse a  la alcaldía de Chicago en dos ocasiones, o en sus recomendaciones desde la Comisión Brownlow para hacer más competente la gestión de la administración federal norteamericana y su apología a la ciudadanía activa.Como  otros contemporáneos suyos, este autor considera que la aportación desde la ciencia de conocimiento aplicable mejoraría el desempeño administrativo y acción gubernamental del Estado, generando un “buen gobierno” o un “gobierno ilustrado”.
 Dewey y Merriam  fueron los prolegómenos intelectuales previos a la Segunda Guerra Mundial, fueron la base de una infraestructura ideológica en el campo de las políticas que, al cristalizar en el pragmatismo de los programas programas del New Deal, aumentó la confianza en la aplicación real de la ciencia social. (Muy señalado ha sido el caso de TVA-Tennessee Valley Authority Act de 1933, que hoy supone la mayor empresa pública de energía de los EEUU).  

Administración Pública y Políticas públicas:(1): Ciencia y Democracia


 Los problemas epistemológicos de la Ciencia de la Administración   sobre el ambiguo estudio del objeto y el diverso objeto de estudio, junto a los problemas nuevos añadido en la era política de la Administración Pública, tras las críticas a  la era ortodoxa, tuvieron un intento de respuesta en las  ciencias de políticas. Ahora ya tendríamos un objeto de estudio concreto  en la Administración Pública, su productos y todo lo que acontece para que estos se produzcan, tal y como se ofrecen, y porqué y cómo mejorar su proceso. Descripción y prescripción al unisono, pues    tener conocimiento científico  sobre los antecedentes de los fenómenos y acontecimiento permite entender el porqué de sus virtudes, disfunciones y perversidades, a veces esta ultimas irresolubles.
El movimiento de los ’50 de las políticas públicas es deudor de la obra de John Dewey, de los ’20 y ’30  del SXX , quien  buscó  integrar la filosofía y los asuntos públicos  para  la reforma política, la democracia, la educación y el bienestar económico y social. Dewey consideró a la democracia ‘el límite ideal de la asociación humana’ y sus instituciones aseguran una suerte de dominación superior a otras formas de organización social. Es tanto un sistema de gobierno como una forma de vida . En el marco de la era progresista americana consideró la educación como factor de progreso. La democracia tiene que nacer en cada nueva generación, y la educación es su comadrona. Pero esta democracia añadiría, pues no es sólo la política la cual no perdura más que cuando hay una democracia social. Por ello, el Estado está obligado a intervenir allí donde las actividades de un grupo ponen en peligro en riesgo el interés colectivo. Frente aposiciones contrarias se opuso a que por ley se limiten las facultades de intervención estatal, pues ante determinadas situaciones ello impediría actuar en pro del interés público.
Aquí esta expresado el pensamiento seminal de la posibilidad del binomio 'ciencia-democracia' - similar al weberiano 'burocracia/ democracia'. Posición distinta en lo que el Estado debe hacer o ser, y sobre todo en como ejercer el poder y las relaciones con la ciudadanía, - en suma de la manera de diseñar e implementar  políticas como expresión del estado en acción -, de aquellas que científicamente en  aquel entonces también estaban fraguándose. Nos referimos al binomio 'decisionismo-totalstaat' de Carl Schmitt (1921, 1922).

Administración Pública, Burocracia y Democracia (3)


La racionalidad medios a fines,  es lo que guía a la burocracia como instrumento o medio organizativo, siendo pues, a inicios del S. XX un buen, o el mejor, medio para el buen desarrollo de la democracia y sistema económico capitalista. Pero nos advierte también de sus peligros, cuando el medio se convierte en un fín
Veamos ejemplos de buena o mala burocracia
- Gracias a la burocracia  y  a pesar de los obstáculos que habrán existido para impedirlo, un total de 7.140 personas fueron detenidas en España en la pasada legislatura (2012-2015) por delitos de corrupción. Sobre el crimen organizado la cifra  es  de 69.000 personas investigadas y  más de 25.000 las detenidas.
- La burocracia me permite, hoy en la mayor parte de las ciudades, saber que hasta los poderosos del lugar se paran en los semáforos en rojo y  asegurarme mediante el SIP, que en tres días mi médico o un sustituto idóneo, me asistirá en mi ciudad de Valencia
- Gracias a burocracia , …
- Por culpa de la burocracia tengo que esperar un buen tiempo en algunos casos a que sea la justicia como poder público la que me garantice el derecho.
- Por culpa de la burocracia tenemos que esperar a una serie de tiempos y de acontecimientos para un mal gestor de lo público, termine yéndose.
- Por culpa de la burocracia, la resistencia a la orden injusta del  superior, se hace más difícil y nos hace instrumentos inconscientes e irresponsables del mal evitable.
- La burocracia puede hacer que en una instancia administrativa, o judicial, quien decide definitivamente sobre un asunto sea, persona menos sabia sobre el asunto, que el que la inició sea este perteneciente a la Administración Pública o un ciudadano. Jerarquía no implica nunca en términos burocráticos mas sabiduría.
- (…)
Cara y cruz de una misma realidad, no todo es burocrático, pero si en su mayor parte, porque  permanecen otras formas de organización (adhocracia, tecnocracia, tecnoburocracia, …) y todas ellas en común o por sí solas lo hacen con otras maneras de dominación; la carismáticas y la tradicional y ciertos  vestigios del feudalismo.
Sobre cuál será el siguiente estadio de la burocracia en sede democrática, no tiene fácil respuesta será otra mutación o adaptación de las misma. Incluso su sustitución en un paradigma realmente postburocrático sea hoy otro inconcebible más.