jueves, 22 de octubre de 2015

Nuevos vinos en odres nuevos (y 5): Nuevos horizontes de institucionalización analítica


 
Las expectativas  autonómicas pueden cambiar  a medio plazo si se asume la dinámica que con carácter básico termina de positivizarse, con una vacatio  legis de un año. Felizmente nos encontramos con una nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En su exposición de motivos se anuncia una mejora de la planificación normativa ex ante. Para ello, todas las Administraciones divulgarán un Plan Anual Normativo en el que se recogerán todas las propuestas con rango de ley o de reglamento que vayan a ser elevadas para su aprobación el año siguiente. Al mismo tiempo, se fortalece la evaluación ex post, puesto que junto con el deber de revisar de forma continua la adaptación de la normativa a los principios de buena regulación, se impone la obligación de evaluar periódicamente la aplicación de las normas en vigor, con el objeto de comprobar si han cumplido los objetivos perseguidos y si el coste y cargas derivados de ellas estaba justificado y adecuadamente valorado. Así en el artículo 28 se establece que  El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de la Presidencia, aprobará, antes del 30 de abril de cada año, un informe anual en el que se refleje el grado de cumplimiento del Plan Anual Normativo del año anterior, las iniciativas adoptadas que no estaban inicialmente incluidas en el citado Plan, así como las incluidas en anteriores informes de evaluación con objetivos plurianuales que hayan producido al menos parte de sus efectos en el año que se evalúa.

 En la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (artículo 3) dispone que las Administraciones Públicas deberán respetar en su actuación y relaciones –entre otros -  los siguientes principios:

a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
f) Responsabilidad por la gestión pública.
g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

La misma ley reconoce el fiasco de  la Ley de Agencias  ante  la ausencia de una verdadera evaluación externa, que permitiera juzgar si sigue siendo la forma más eficiente y eficaz posible de cumplir los objetivos que persiguió su creación y que proponga alternativas en caso de que no sea así.

Desaparecidas las Agencias se establecen dos tipos de controles para  las entidades integrantes del sector público estatal.Una supervisión continua, desde su creación hasta su extinción, a cargo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que vigilará la concurrencia de los requisitos previstos en esta Ley.Un control de eficacia, centrado en el cumplimiento de los objetivos propios de la actividad de la entidad, que será ejercido anualmente por el Departamento al que esté adscrita la entidad u organismo público, sin perjuicio del control de la gestión económico financiera que se ejerza por la Intervención General de la Administración del Estado.

Otra novedad notoria la encontramos en el artículo 73 al ampliar las  Competencias de los Delegados del Gobierno en las CCAA en cuanto a la supervisión de las  Políticas públicas estatales, mediante lo siguiente:

1.º Formular a los Ministerios competentes,  las propuestas que estime convenientes sobre los objetivos contenidos en los planes y programas que hayan de ejecutar los servicios territoriales, e informar, sobre la gestión de sus servicios territoriales.
2.º Proponer ante el MAP las medidas precisas para evitar la duplicidad de estructuras administrativas, tanto en la propia AGE  como con otras Administraciones Públicas, conforme a los principios de eficacia y eficiencia.
3.º Proponer al MAP medidas para incluir en los planes de recursos humanos de la AGE.
4.º Informar las medidas de optimización de recursos humanos y materiales en su ámbito territorial, especialmente las que afecten a más de un Departamento.

En el artículo 79 se dispone que en cada una de las CCAA pluriprovinciales existirá una Comisión territorial de asistencia al Delegado del Gobierno, con, entre otras,  la  función de homogeneizar el desarrollo de las políticas públicas en su ámbito territorial, a través del establecimiento de criterios comunes de actuación que habrán de ser compatibles con las instrucciones y objetivos de los respectivos departamentos ministeriales. 

Así en la nueva redacción del artículo 28 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , se concreta que  la evaluación se realizará en los términos y plazos previstos en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y deberá comprender, en todo caso:

a) La eficacia de la norma, entendiendo por tal la medida en que ha conseguido los fines pretendidos con su aprobación.
b) La eficiencia de la norma, identificando las cargas administrativas que podrían no haber sido necesarias.
c) La sostenibilidad de la disposición.


El informe podrá contener recomendaciones específicas de modificación y, en su caso, derogación de las normas evaluadas, cuando así lo aconsejase el resultado del análisis.Nos encontramos pues con  la novedad de que – normativamente – todas las Administraciones Públicas deberán evaluar los resultados de sus políticas públicas. Pero cómo se concreta ese deber, pue si es de la misma manera que la Constitución impone el principio de eficacia y eficiencia, igualdad, objetividad, imparcialidad … poco parece que hemos avanzado. ¿Ahora lo harán unas y otras no? ¿Las que lo hagan lo harán bien y otras no? ¿Cabrán evaluaciones de propósitos encubiertos?.

La normatividad política para la Administración Pública, propia de la Ciencia de la Administración,  debe ahora concretarse en la positivización jurídica, para que el derecho Administrativo juegue  su papel de coerción exigibilidad, responsabilidad. Hay que esperar que surja una norma metaevaluativa que desarrolle en qué consiste la evaluación y cómo debe hacerse. Hay marco teórico desde las Ciencias de políticas y experiencia desde los ’60 del S. XX como para saber en qué no debemos incurrir y sobre la mesa esta si la evaluación per se va a ser suficiente , pues me temo que lo que se requiere es una análisis ex ante para el diseño/formulación  de las políticas ante, por ejemplo, el cambio radical  para la próxima generación de un escenario general  sin un trabajo estable y a tiempo completo, y sin posibilidad de mantenerse económicamente ‘rebus sic stantibus’.

La tecnología, los robots, las migraciones masivas van a hacer realidad inmediata aquel aviso de A. Gorz en los ’90  sobre La metamorfosis del trabajo. ¿Cuánto debemos temer a los robots?  ya que numerosos trabajos pueden desaparecer en el futuro inmediato. Los retos e imposibles que esta situación genera de suyo son bucles y aporías, que solo se resuelven con una ¿inconcebible? manera de pensar . Por eso Dror - siguiendo a Popper - nos avisa de que la transformación rápida del conocimiento nos sitúa en una ‘inconcebibilidad ontológica’.  Lo inconcebible de no hace mucho  ya es historia  (genética, robótica, ciborgs, colapso de URSS, China y el sudeste asiático, marte,…) y sus expresiones son buena parte de los hechos que han merecido decir a los historiadores que ha estamos en un cambio de época (Paul Kennendy, 2011).


¡¡¡ Si las leyes embrionarias de una institucionalización analítica, son otro gatopardo, siempre quedará esperar a Godot ¡¡¡



Nuevos vinos en odres nuevos (4): Ética, Democracia y análisis: Triunviros para una ortopraxis



Un enfoque de ciencia de políticas puede mediante un análisis con variables sencillas,  mostrar la insuficiencia del aparato decisor, el malgasto, la corrupción y otras disfuncionalidades. Un metanálisis dejaría en evidencia la diferencia entre lo adoptado y lo óptimo.

Lo óptimo hoy pasa por el análisis de prospectiva para condicionar nuestro el futuro. Ya en 1990 Y. Dror en Enfrentando el futuro, hablaba de la necesidad de fijar el futuro como disciplina académica, de superar la obsolescencia gubernamental, de mejorar los roles de los think tank y de algo tan recurrente como de la planificación y de la estrategia. El futuro hoy es pensar sobre la metamorfosis del trabajo y su incidencia en el welfare/workfarestate; es pensar sobre la capacidad del cerebro humano; la ecología o el conflicto de civilizaciones,… Simplemente es pensar en la generación inmediata.

Ya  resulta  obsoleto es la acción de gobierno orientada hacia el uso interesado del poder  pues ya conocemos su frutos en los últimos cien años y también los de quienes han creído y comprometido en lo colectivo obstante. La innovación – y hoy con buena dosis de inconcebible/impensable - estaría en hacer real la misión gubernamental única del servicio y que ya sabemos que incluso supuso – muy utópicamente - el inicio de la Administración moderna. Así que un cambio incremental pero radical, más allá de la transparencia y otras modas  sería institucionalizar la despolitización de la Administración Pública con una sana y real separación política-administración y en y, para ello, la institucionalización de la obligación del análisis y evaluación científica de la acción pública. La verdad científica dice que está mal lo que no sirve, no lo que hacen los contrarios, eso lo dicen las perversiones fanáticas e las ideologías.

No existe pues capacidad ni intención de analizar científicamente – con método ad hoc – lo que hacen los gobiernos.  El análisis o evaluación de la acción pública no es en general y de manera notoria en nuestro país una actividad  institucional generalizada  con  vocación de integrarse en la Gestión Pública y en el funcionamiento del sistema, como instrumento de  conocimiento inteligente para mejorar la acción.

  Conociendo el origen de las Ciencias de Políticas, en la actividad analítica hay ideología basada en los valores de la democracia, con su axiología inherente, concretada en los deberes de los políticos  y lso derechos de la ciudadanía.  Si revisitamos los orígenes de la disciplina en especial lo que se contrae a su conceptualización autentica, primigenia, originaria  en los ’50-‘60 (Merrian, Laswell, Dye,Lowi,Lindblom, Dror,Allison, Landau,Forester,Dahl, Majone,Meltsner,March  y Olsen,Behn……) vemos que se propone – con sus no pocas  dificultades -  hacer análisis científico y no usar las políticas como discurso de marketing político.

Charles Merriam – influenciado por las teorías democráticas de J. Dewey  - fue el infatigable animador de  la Oficina Nacional para la Planeación de Recursos (NRPB) como "una agencia asesora de planeación que busca el mejor uso de los recursos nacionales, naturales y humanos" para él – afirmaría  en Systematic Politics, 1945 -  sería posible hacer uso completo de la ciencia y de la democracia al efectuar una planificación dirigida  una expansión de la producción   para incrementar la justicia y la distribución de la riqueza nacional, con el fin de aumentar los niveles superiores de vida, como la  libertad, la dignidad y su derecho  a participar en la vida pública

Merriam, y su alumno  Harold Lasswell, insistieron en la necesidad de producir  conocimiento auténticamente científico y que sólo así se podría contribuir a mejorar la calidad de la vida política y a corregir los eventuales defectos del gobierno democrático. Merriam, afirmaría con convencimiento que  "a menos que se incorporen a las operaciones del gobierno mayores dosis y niveles de ciencia, la civilización corre el tremendo peligro del capricho, la ignorancia y de la pasión". (cfr "Relatoría de la Conferencia Nacional sobre la Ciencia Política . "Progress Report of the Commitee on Research", en American Political Science Review, (Mayo,1923), 

Para él con perspectiva de futuro, la planificación inteligente implicaba  prestar atención sistemática al crecimiento de las ventajas de la civilización, al modo y rango de su distribución, y a los principios de justicia y libertad. En su aplicación práctica esto requería que el gobierno garantizara  la seguridad en el empleo, normas mínimas de salud, educación y seguridad social,  igual acceso a las oportunidades del desarrollo de la potencialidad  creativa de la personalidad humana.

En suma  en la patrística del enfoque científico de la acción de gobierno ya hay una  visión muy esperanzadora y utópica  de la democracia, auxiliada por las  ciencias sociales  posibilitadoras de  la planificación política. Por eso no puede separarse el análisis científico de la cosmovisión democrática, pues su ejercicio es consecuencia de la legitimación democrática de exigir resultados y un buen gobierno. Toda obstrucción a esta tarea es contrademocrática.



El movimiento de las ciencias de políticas- como reacción a los estudios sociales y jurídicos de los años veinte y treinta -  fue un movimiento hacia el conductismo multidisciplinario,  en el sentido más básico, su punto de partida era la conducta humana, que tiene muchos determinantes interconectados: políticos, legales, sociales, económicos y psicológicos. A principios de los años cincuenta, Lasswell, Lerner, Dror, o Kaplan, respondieron al reto con un conductismo de segunda generación que denominaron "ciencias de política", añadiendo  a los fundamentos teóricos del primer conductismo un énfasis mayor sobre las cuestiones de política y sobre el papel del científico de las políticas. El énfasis en las políticas significaba garantizar que la atención de los problemas y la búsqueda de soluciones no se perdiera en el análisis "científico".

Sobre la Evolución de modelos y enfoques para el análisis de la “acción pública” y el surgimiento de alternativas más oportunas  - en términos de negociación, pluralismo, factibilidad,proceso social – o de situaciones de caos organizativo, nos remitimos  a nuestro trabajo publicado en   GAPP , Nueva Época, nº 12, 2014).

Si bien  la pérdida del entusiasmo cientificista, hizo surgir con fuerza   un enfoque de formulación de políticas basado en lo que se ha denominado como “Giro Argumentativo (Argumentative Turn) y que engloba a diferentes enfoques  en el análisis y planificación de las políticas  haciendo hincapié en el aumento de la relevancia de la argumentación, el lenguaje y la deliberación en la formulación de políticas. Este enfoque – con origen en la frustración del enfoque neopositivista -  argumentativo integra sistemáticamente cuestiones empíricas y normativas en un marco metodológico orientado hacia el análisis de la deliberación política. Se muestra muy receptivo al contexto situacional y los múltiples tipos de prácticas de conocimiento involucradas en cada etapa del proceso de la política, llamando la atención sobre las diferentes formas de argumentación, persuasión y justificación.

En esta nueva dinámica hay  un  intento de conectar el ser con el deber ser, articulando y potenciando una nueva racionalidad que sirva para la prescripción. En lugar de pretender un análisis de políticas, como ejercicio intelectual orientado a encontrar un racionalismo maximalista, muchas  veces imposible por las restricciones en la racionalidad, lo que corresponde es una respuesta más política, con argumento, discurso y deliberación (Fischer, Forester,  Gottweis, Majone)  sitúa el análisis en el marco del gobierno democrático, que adopta decisiones mediante la discusión y deliberación pública, resultando central en la política democrática la argumentación.

En lugar de una estrecha visión de la democracia como transacción de intereses, es más propio la oferta recíproca de razones y de  argumentos públicos, peor que al afectar a la colectividad, requieren ser explicadas,transmitidas, argumentadas, y objeto de persuasión ya que el gobernante piensa en su bondad.

En suma – en coincidencia con el modelo previo de Vildawski del análisis como proceso social o de interacción  hay que explicar  al ciudadano el que y el porqué de cada política o de aquellas más significativas o de cambios o sacrificios importantes. La máxima racionalidad (eficacia/eficiencia) no puede ser en topo caso la búsqueda analítica, al  encontrarnos con otros valores (equidad,legalidad,normatividad, solidaridad, sacrificio,compromisos,…). Cabe pues  distintos análisis, según el ‘que’ de las políticas, lo que no cabe es no hacerlo.


Nuevos vinos en odres nuevos (3): Revitalización del marco teórico de las ‘Ciencias de Políticas’



La literatura específica española (vid. GAPP, 11-12, 1998) se preocupó ya de cuestiones relacionadas como lo que hemos antecitado, tales como “Calidad y cantidad en el análisis de las políticas públicas”, “comparación internacional en la evaluación de las políticas públicas”, “surgimiento, declive y resurgimiento de la evaluación de políticas públicas”, “La integración de la evaluación de políticas públicas en el proceso presupuestario”  o “El rol del evaluador”. Pueden verse en perspectiva comparada diversas  maneras de instrumentar el análisis y a la evaluación en el acervo OCDE, desde el que destacamos que España ha realizado varios intentos focalizados en su mayoría en la evaluación de programas y específicamente en la gestión financiera y el desempeño de la función pública. Aun cuando las evaluaciones de políticas hayan sido delegadas al gobierno central y las agencias, estas evaluaciones han sido mayormente ad-hoc, sin un marco general ni regularidad. En muchos casos las nociones de evaluación de políticas y programas se han superpuesto al definir la misión de las unidades a cargo de la evaluación.

La  diversidad en los modos de la evaluación ha supuesto  residenciarlas en el propio ejecutivo (tesoro,gabinetes,subsecretarías) , en el legislativo (comisiones. Congreso-senado) en organismos independientes (auditor general,Consejos, Agencias) o recurriendo a actores externos (Universidad, Think Tanks, consultoras)

Como señalo  Derlien   los años 90  del S. XX se  caracterizaron  por la persistencia y el declive de la evaluación. A pesar de la ulterior profesionalización, e incluso popularización, de la evaluación en Europa, la situación se recondujo (reasignación hacia políticas redistributivas) hacia tareas de auditoría, de  tal manera  que, desde los años 60 a los 90, el énfasis político sobre la evaluación ha pasado desde la función de información a la de reasignación.  Detrás de este cambio hay razones políticas y económicas específicas y además un   cambio de actores dominantes. Para el caso de EEUU Peters atribuye el declive en los ’80, debido a la disminución de recursos, financiación de proyectos, lo que genero desinterés en la comunidad científica y sobre todo en la desconfianza del propio gobierno en los programas públicos, sobre los que ya se sabía que eran malos como para no merecer su evaluación. Sin duda la apuesta de la NPM por la vuelta al mercado haría perder la euforia evaluativa inicial, era lógico que la opción por la despublificación, desregulación y privatización conllevara no gastar dinero en proyectos evaluativos de acciones en las que no se creía, pues eran malas de por sí. No obstante la actividad evaluativa fundamentalmente ex post, que do relegada al control de los outputs  generados por los  fondos de programas estructurales, de cohesión, acción social,… ex UE, IFIs, gobiernos centrales, etc)

Sin duda aquí la dinámica de la ciencia  política ha influido en las ciencias de políticas por lo que en el despertar de España hacia la cultura democrática en la Gestión Pública  lo hizo en un escenario político y académico alejado ya del momento esplendoroso de la política, pues ya habíamos alcanzado el  fin de la historia -se dijo-, y ya estamos en las mejores manos gestoras y además teníamos nuestra propias dinámicas argumentadas en  el desarrollo de la gran política constitutiva que supuso  la constitución del 78 y los retos reales para la  verdadera instiucionalización de la cultura democrático, las libertades, la autonomía regional y local…

 Creo que esto anterior, además de la ignorancia propia en la cuestión de las Ciencia de Políticas, - el análisis de políticas aparece en el escenario académico español en  1989 (Análisis de Políticas Públicas y Eficacia de la Administración, de J. Subirats)  y en el específico   valenciano universitario en el año 2005 – lo que permite  encontrar explicaciones como para obviar en la acción publica una sana evaluación, y estar bien camuflada, en su caso, por la mera documentación, el  marketing  y la comunicación política, toda ella suficiente desde un enfoque argumentativo en el análisis. Labor absorbida  para la justificación de lo mal hecho o la legitimación de la acción apresurada e irracional, siempre en nombre de los nuevos relatos democráticos y autonómicos y  otras expresiones de la libertad política, aunque muchas de las veces no fuese más que subterfugio de meros  intereses partisanos o de los ajustes partidarios mutuos entre la elite o la poliarquía del momento.

Lo que hacía o decían  los gabinetes y la prensa afín o mercenaria, era de suyo suficiente.





Nuevos vinos en odres nuevos (2): Revisitando el marco teórico de la ‘Ciencia de Política’



La  Ciencia Política ya nos avisaba  por vía de Yehezkel Dror en el informe al club de Roma  de 1994 que si observamos los vericuetos internos del poder y las formas en que la gobernación toma decisiones irrevocables, veremos que no se han producido cambios significativos en los últimos cien años.  Las consecuencias de esta falta de progreso son cada vez más amenazantes. De  continuar con esta dinámica de modos básicos de decisión - con su gran propensión al error -, nos encontraremos con grandes riesgos para la humanidad entera. Para afrontar los desafíos de la gobernabilidad en el contexto de las transformaciones globales, muchos puntos de vista obvios tiene que ser no solo revisados sino trastocados, en el marco de los valores democráticos fundamentales, pero alejados de la proyección folklórica de los políticos contemporáneos. Si nos limitamos a seguir con más de lo mismo, será imposible adecuar las capacidades de los gobiernos a las necesidades de las transformaciones.

La explicación estaría en que los problemas capitales surgen de las características humanas básicas y persistentes. Éstas  aunque fueron ya descritas en la era axial de las grandes civilizaciones (S. VII-II ac, especialmente en la filosofía política y social en la China y Grecia del siglo IV), siguen estando presentes. Si a esas cuestiones básicas se dieron explicaciones y prescripciones distintas y distantes  desde la filosofía o la religión o más recientemente desde las ciencias sociales o  el pensamiento crítico. Véase  ahora   el problema incrementado por la complejidad, la radicalidad e insensatez y la falta de ingenio actual y toda suerte de males que surgen en los periodos de crisis culturales o axiológicas.

De ahí se debe entender la precitada alusión del mismo Dror a lo inconcebible, ya prenunciada en el referido informe del 94 al señalar (…) Para alcanzarun mundo mejor, tenemos primero que desarrollar la capacidad de gobernar a partir de las actuales deficiencias y necesidades… si nos limitamos a seguir con más de lo mismo no será posible adecuar la capacidad de gobierno a las exigencias producidas por las transformaciones globales… A la hora de plantear reformas, hay que estar dispuesto a “pensar en lo impensable", pero respetando siempre los hipervalores de la democracia y la dignidad humana… la ideas vertidas sorprenderán a quienes están acostumbrados  a las obviedades políticas y los eslóganes que impregnan buena parte del discurso público contemporáneo (…)

Para el autor como no resulta posible empezar desde cero para reinventar la gobernación, al carecer de instrumentos intelectuales y además nos encontrarnos con restricciones de factibilidad, lo único esperanzados son los cambios limitados pero radicales y de gran impacto. No es posible otra estrategia óptima. Lo que habría que  conectar con afirmación del mismo de que la eliminación – de lo que no sirve - y el rediseño han de caminar juntas para permitir mejoras esenciales en la capacidad de gobernar.


Nuevos vinos en odres nuevos (1): Una realidad insoslayable



 Ya quedan atrás los tiempos  en que todo venía dado y con poca aptitud, fondos europeos y presupuestos casi ilimitados y un  mero enfoque argumentativo de políticas, se podía salir del paso. La situación actual  pasa por una aptitud/actitud excepcional como requisito sine quae non, para elaborar un relato nuevo de la política. El nuevo discurso político y el correlato argumentativo de las políticas,requiere insoslayablemente  nuevos instrumentos para su canalización efectiva. El primer reto es la propia transformación de la organización administrativa, como política  administrativa  para gestionar las políticas públicas. Su obviedad conduce al gap de implementación.

El escenario autonómico inmediato tres espacios para la vehiculación del nuevo relato;  el reciente Decreto 151/2015, de 18 de septiembre, del Consell, por el que aprueba el Reglamento orgánico y funcional de la Presidencia de la Generalitatpodría haber sido oportuno para un nuevo diseño de una estructura orgánica y funcional, propicia para un programa estratégico-táctico provisto de una instancia de actividad analítica/evaluativa de rigor.  Sin embargo al compararse este ROF con el del anterior gobierno encontramos idéntica redacción para los  cometidos de la dirección general de análisis de políticas públicas  a salvo de dos modificaciones tan insignificantes como hoy tan poco ingeniosas; de una parte la  mención a la elaboración de ‘estudios de innovacion’ en lugar de la anterior de  ‘elaboración de informes de síntesis y estratégicos’ (art 10-1b).Y de otra parte, aparece en el nivel administrativo un ‘servicio de estudios y prospectiva’ en lugar del de  ‘estudios y documentación’.

Asombra, sin más, ver  repetida  una estructura que no sirvió en nada para la institucionalización de un ejercicio analítico, imparcial e independiente, que respondiera a la legitimación democrática, aunque sólo sea por su dependencia del poder ejecutivo.

Otro espacio autonómico para el análisis sistemático se mantiene en la que creíamos ya difunta  AVAPya que  por normativa heredada tiene por tarea funcional  la evaluación y acreditación de la calidad de los centros y entidades prestadoras de servicios públicos, sus políticas y programas. Es de esperar que amplíe susactuaciones a escenarios no educativos y repetitivos de lo que ya hace el Estado. Su dependencia de una Consellería, en cualquier caso,  no parece tampoco merecedor de muchas expectativas.

No obstante otro pronóstico ha de merecer  la evaluación ad intra de la  Inspección General de Servicios, - si tuviera medios necesarios -ya que quede acuerdo con su norma de 2014, debe controlar y efectuar el análisis de la eficacia y la eficiencia en la gestión de dichas actividades, programas y servicios, en función de los objetivos finalmente conseguidos y en relación con los recursos utilizados. Debe también determinar el grado de eficacia alcanzado en la ejecución de los programas y planes analizados, tratando de verificar si los resultados obtenidos se ajustan a los objetivos programados, así como valorar  el posible nivel de eficiencia conseguido en relación con los recursos de que se ha dispuesto para su desarrollo.

Asimismo tiene el cometido –tecnoestructural - de realizar evaluaciones, análisis y diagnósticos de las organizaciones, tanto en su conjunto, desde una perspectiva global e integrada, como centradas en algunos de sus elementos concretos, analizando la idoneidad, racionalización y operatividad de los mismos, tanto en relación con la estructura administrativa como con los recursos y los procesos, procedimientos y sistemas de trabajo. Fundamental  labor para la regeneración institucional sería que este rol acometiera la función de investigar las irregularidades en la provisión de los puestos de trabajo, y a la par, se  estableciese un nuevo marco jurídico que conlleve la imputación de responsabilidades – sanciones económicas, prohibición de presentarse a puestos y cargos públicos,… - tanto para el decisor y sus coadyuvantes como para el trabajador.

Por último nos encontramos con la Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana, y que en su artículo 9.3-2, j) señala como contenido de la información pública – como hace la norma básica ex 6-2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre – a los planes y programas anuales y plurianuales en los que se fijen los objetivos concretos, las actividades, los medios necesarios para ejecutarlos, y el tiempo previsto para su consecución. El grado de cumplimiento en el tiempo previsto y los resultados, deberán ser objeto de evaluación y publicación periódica, con los indicadores de medida y valoración. Se añade en el apartado  k) a los informes de evaluación de las políticas públicas y de calidad de los servicios públicos. No se sabe prima facie aquí qué es lo que diferencia a una política pública de un programa o plan anual, si su contenido o su forma, y en todo caso se supone que se publicara si se elaboran, y si así se hace, habrá  que presupone que esta elaboración estará acorde al método analítico ad hoc, y efectuada por personas con capacidad y formación al efecto.

Es conocida la poca eficacia de nuestra Administración,- bajo el paradigma dominante del silencio administrativo, la inactividad o el ineficiente rigorismo jurídico -,  con un comportamiento administrativo de baja motivación, la politización,sindicalización,primacía de grupo,oscurantismo, fragmentación,… y que  es ejemplo de disfuncionalidad al menos en términos comparados con otras administraciones regionales, y sobre todo, bajo el análisis que ofrecen las descripciones teóricas de los enfoques funcionales de la sociología organizativa. 

Este espacio de análisis intra se presenta como meta analítico y meta evaluativo, análisis del análisis, análisis de la evaluación, respondiendo a la pregunta cómo debemos funcionar para poder evaluar objetiva y democráticamente  de las políticas delos diversos momentos. El discurso aquí como veremos es tanto innovador como distinto a lo experimentado:  laAdministración juzga al gobierno y la ciencia juzga a la Administración Pública, y no al revés. 

Si la propia Administración no es capaz de proveerse de talento y estructuras para ser mejor, lo demás es ocioso. No sirve de nada hablar de ‘innovación’ ‘estrategia’ 'prospectiva‘  para seguir haciendo lo de siempre,…  Así por ejemplo en la legislatura anterior se presentó como innovador la introducción del Cuadro de Mandos Integral a las empresas del sector público, cuando el CMI lleva en escena desde 1992 -presentada en los primeros números  de la revista Harvard Business Review -. Solo faltaría que nos hablaran ahora de la introducción del  ‘front office’    en la Administración Pública como algo de ultimísima novedad y que la literatura administrativa anglosajona ya contemplaba en 1934.

Si se desea de verdad institucionalizar el análisis de políticas en calve democrática, transparente, con finalidad de crítica para mejorar las cosas en aras de un buen servicio público, debería crearse un órgano ad hoc, independiente, con personal capaz, no politizado, con autonomía presupuestaria y que únicamente rindiera cuentas al poder legislativo.

En este link http://siteresources.worldbank.org/INTLAC/Resources/OECD_IDEAS_spanish.pdf



miércoles, 7 de octubre de 2015

Viejos vinos en odres viejos (y 3):La praxis de la papelera

 En anteriores entradas  se ha hecho referencia  al modelo empírico de toma de decisiones denominado ‘cubo de basura’ o ‘papelera’ que aparece como paradigma de ‘anarquía organizada’ en el extremo opuesto a los diversos modelos teóricos óptimos.   Aguilar Villanueva lo vuelve a presentar en  su obra de 1993 Problemas públicos y agenda de gobierno  y cuyo estudio originario es deudor de  COHEN, M.- MARCH, J.- OLSEN, J.,  "Un cubo de basura, Modelo Organizacional de Elección", en Administrative Science Quaterly, 17, 1972, efectuado precisamente sobre el referente empírico de las Universidades  y escuelas de educación superior, pues para los autores al momento del estudio, representaban  un tipo de organización con situaciones  que implicaban metas inciertas, tecnología poco clara y participación fluida, en las que  frecuentemente la toma de decisiones en las universidades no resuelve problemas.
Hemos sostenido que este modelo de decisión organizativa sigue estando muy vigente y no sólo en la Administración Pública, aunque sí especialmente, lo que se comprueba con la decisión basada en cumplir un compromiso, seguir una directriz política hacer un favor, justificar una decisión, hacer lo que se puede,… Paradigmático sería la creación de un problema (vg. decir los sistemas informativos están obsoletos o hay que privatizar tal servicio)  para justificar una solución (vg. la contratación de la empresa clientelar ZZZ). La  solución está dada de antemano, el problema viene después. En suma se altera la lógica, problema (real)-selección (de alternativas)-solución (mejor de las alternativas)-actores (que represente la mejor opción eficaz/eficiente). Con estos  ejemplos  podrá entenderse el marco teórico que la sustenta, que no supone perversidad o desviación de poder en sí en todo caso,  y que se expone a renglón seguido, siguiendo a Aguilar;

(...)  La mayor parte de las "issues areas" el proceso decisorio del gobierno es inestable, mala o laxamente estructurado, sin un patrón de comportamiento, que en mucho se asemeja a las "anarquías organizadas" que deciden según "el modelo de bote de basura" o de "papelera" expuesto por Cohen, March y Olsen . Las "anarquías organizadas" tienen tres propiedades básicas: "preferencias problemáticas" (imprecisas, desordenadas, cambiantes), "tecnologías no claras" (los procedimientos no son bien entendidos por los miembros de la organización, hay mucho de ensayo y error, de pragmatismo, analogía, saber convencional, intuición) y "participación fluida" (diversos grados de motivación y compromiso). En consecuencia, su proceso decisorio es cambiante y hasta caprichoso. De hecho se parece a un "bote de basura" o "papelera", "en el que los participantes arrojan varios tipos de problemas y soluciones a medida que los generan" . Apenas se presenta la oportunidad de elegir en una organización, los miembros interesados en la elección ven en ella la ocasión para introducir sus problemas y preocupaciones y para lanzar sus propuestas de solución. Se introducen así en el proceso de decisión organizacional toda suerte de problemas y tipos de solución, a granel, con diversos niveles de análisis y prueba, con diversos propósitos, prioridades, procedimientos y tiempos. Más aún, en esos momentos, aparece de golpe un gran número de gente, desconocida y marginal, que exige participar y ser tomada en cuenta. Los encargados de la decisión en parte expresan las ideas y preocupaciones de los demás, y en parte introducen sus propios intereses, preocupaciones, visiones y tecnologías. Sin ser una lotería, decidir significa en mucho meter la mano en una "papelera" o "bote de basura" y tratar de configurar con sus elementos fragmentados, dispersos y heterogéneos alguna respuesta integrada. Decidir es compatibilizar los elementos que se tienen a la mano (…).

(…) El proceso decisional de una anarquía organizada se caracteriza entonces por ser "una colección de decisiones que están en busca de problemas; de cuestiones y sentimientos que están en busca de ocasiones de decisión para poder ventilarse; de soluciones en busca de las cuestiones que pueden responder y de decisores en busca de trabajo (…) 

(…) La decisión es básicamente el resultado de la confluencia no casual pero tampoco enteramente previsible y controlable de cuatro "corrientes", cada una de los cuales tiene diversa lógica y dinámica: los problemas, las soluciones, los actores participantes y las oportunidades de elección. La vehemencia, heterogeneidad y volatilidad de las cuestiones que se presentan en la agenda pública, todas compitiendo por llamar la atención y desatar la iniciativa del gobierno, generan una "oportunidad de elección". Pero el gobierno en trance de decidir encara normalmente un conjunto desordenado, discrepante y conflictivo de asuntos, una miscelánea de definiciones y explicaciones, algunos teoremas y estratagemas de acción probados y otros muchos de eficacia incierta, algunos demandantes dispuestos a ir a fondo en sus reivindicaciones y otros que se darían por satisfechos si reciben algún gesto de interés por sus problemas; algunos políticos y funcionarios prontos a entrar vigorosamente en acción y otros más reticentes, escépticos, prontos a boicotear las iniciativas (…).

(…) Según las circunstancias, los gobiernos viven tal vez situaciones holgadas que les permiten darse tiempo y estudiar analíticamente cuál es la acción idónea; pero en general sus oportunidades de elección son muy apretadas, con demandas heterogéneas y antagónicas, programas atrasados, el tiempo encima, carencia de datos y recursos, diagnósticos incompletos.  Ante esta carga de asuntos diversos y cambiantes, la decisión del gobierno que selecciona una cuestión como objeto merecedor de su atención y a fin de cuentas como objeto de su acción termina por ser el resultado de las correlaciones y combinaciones que, analítica o intuitivamente, fría o atolondradamente, logra armar entre los elementos teóricos, técnicos, humanos, legales... que tiene a la mano: este problema con este esquema de solución con estos hombres con estos recursos con este tiempo. En efecto, de acuerdo al número, la fuerza e íntensidad de los demandantes y los participantes en la toma de decisiones, de acuerdo con la complejidad y conflictualidad de la cuestión, de acuerdo con la información, conocimiento, tecnología y tiempo que disponen, los gobiernos construyen su definición del problema, establecen los objetivos a lograr en el tratamiento del problema, diseñan los instrumentos y programas de abordaje, identifican sus operadores, comunicadores y aliados (…).

(…)En suma, la decisión gubernamental de introducir en su agenda asuntos públicos específicos va a depender de si el gobierno se encuentra o no en una oportunidad de elección favorable (pocos asuntos, obligaciones básicas desahogadas, tiempo, recursos, ausencia de demandas contradictorias...), si las cuestiones y demandas son o no tratables (hay experiencia, analogías, información, teorías, tecnologías, recursos, personal competente), si los participantes en la toma de decisiones están o no interesados en intervenir en la cuestión por muchas razones (políticas, morales, económicas, de ámbito de jurisdicción) (…)

Poco más se puede añadir  pues mi experiencia en la vida organizacional, me invita a pensar que la realidad supera en anarquía  al modelo papelera. Es más, podría representar una muestra de una explicación teórica al fenómeno organizativo por vía de inducción.    El modelo de Cohen y otros junto al modelo incrementalista de Lindblom podría explicar la mayor parte de las decisiones públicas. Son parte de un discurso viejo y obsoleto porque ya no sirve para resolver problemas viene caracterizado, por una general ineptitud en el decisor, un sistema de ausencia de responsabilidad y un método anárquico de toma de decisiones.  Su perdurabilidad asegura en buena parte la durabilidad de la crisis de todo orden que seguimos.

Viejos vinos en odres viejos (2):El reto de lo inconcebible

Los relatos partisanos  ideológicos (de la frustración, de la revancha, de la mentira, de la falsabilidad, de las ideologías que van contra el hombre,…) está ya siendo sustituido en los  escenarios del pensamiento por el macrorrelato del reto común globalizado e integrador. Como señaló  el 2001 (Yezhekel  Dror, quien fue proponente en 1968 de la Ciencia de políticas como el estudio de la metapolítica – la política de las políticas en 1968 -el autor del La Capacidad de gobernar. Informe al Club de Roma. de 1994),  para el  siglo XXI – y ya estamos en el 2015 -    el reto de la política y de su análisis, consiste en ir más allá de la incertidumbre, pensar en lo inconcebible. Hemos reiterado que los retos del cross modern que afecta a todos los ámbitos de las ciencias sociales, residen en la complejidad que origina la diversidad, la fragmentación y el dinamismo. Esta genera incertidumbre al no haber premisas o paradigmas estáticos.
Hay que pensar ya en lo inconcebible  y para eso Dror se anticipaba en 1993 en la necesidad de recuperar una   visión platónica del elitismo intelectual, que no fuera  clasista ni de casta y además  representativa de toda la sociedad, visión que también  contemplaba  los  tipos ideales weberianos, con la necesidad de institucionalizar en las estructuras de decisión publica  un cuerpo de analistas/funcionarios, que además de poseer de un currículo formativo excepcional (idiomas, humanidades, matemáticas tecnología,…)  tuvieran una capacidad de crítica, frialdad, preocupación clínica, excepticismo, vocación, sinceridad, neutralidad, iconoclastia. Además de estar provisto de una  ética (para Dror al estilo de  Confucio y no al modo occidental).

 Exigencias aptitudinales  que deberían combinarse con una actitud anclada en modelos de comportamiento hábiles con la complejidad y que deberían también ser evaluados  en los largos periodos de prueba. Terminaría su deseo de modelo óptimo con la  tarea más difícil, la voluntad política de crear ad hoc escuelas de Gobierno, Política Pública y Administración Pública, en el seno de sus contextos e instituciones.

Esto que normativamente (de lege ferenda) dice la Ciencia de la Administración  más pujante en el área de la decisión pública,   no es lo que podemos de lege data contemplar tras los cambios de gobierno en los que se coincide con el mismo relato de la ausencia de una  dirección pública profesional, un  análisis científico de la acción pública, y el consabido  spoil system de facto en los nombramiento funcionariales.

Viejos vinos en odres viejos(1):Discurso obsoleto

Reiterando ideas fundamentales para lo que nos ocupa recordamos que en el estudio de Pollitt-Bouckaert sobre la reforma comparada de la gestión pública   en Europa  respecto de la variable ‘comportamiento del político tipo en Europa’, se señala entre otras que  o hay evidencias convincentes sobre la disposición o capacidad de los     responsables políticos para convertirse en gestores estratégicos.
Christopher Hood, representante de la doctrina administrativa anglosajona más pujante  en El juego de la culpa. Manipulación, burocracia y autoconservación (INAP, 2015) señala que la evasión de  la culpa configura la vida política y organizativa. Para él (…)  la evasión de  la culpa es una  forma de vincular tres cosas que normalmente viven en cajones académicos  independientes en estos ámbitos de estudio, a saber, la forma en que las organizaciones y los programas públicos se estructuran, la manera en que funciona el  mundo de la manipulación de a la opinión pública y la política de los procedimientos rutinarios normalizados que se encuentran en el mundo de los servicios  públicos y el gobierno. La evasión de la culpa es una forma de llevar el análisis de todos estos elementos normalmente separados hacia un solo punto, y también de vincular el análisis institucional o de comportamiento sobre el funcionamiento de las organizaciones o el comportamiento de los individuos con ideas acerca de cómo deberían ser las cosas (…).
Sin embargo el relato sigue siendo el de siempre ya tan gastado de echar a los culpas a los demás al no poder cumplir las promesas. Lo de los culpables y factores del debacle social valenciano ya lo sabemos, como también suponemos que hay más aún por conocer tal y como vamos viendo cada semana. Los tiempos del arte, de la mera técnica, del diletantismo, del aficionado,  ya no tienen cabida. Todo ello constituye es un discurso obsoleto impropio ya  de una democracia del S XXI – aunque sea un proyecto inacabado o incompleto – que tiene ante sí un panorama muy complejo.