viernes, 25 de octubre de 2013

Pensamiento político y Administración Pública (y 3): ¿Y mañana?

En una obra del 2009  del británico Robert Jessop   titulada ‘El futuro del Estado capitalista’ , se  analiza la  relación entre capitalismo y Estado del Bienestar, con la hipótesis teorética  de que capital y trabajo, como elementos centrales del  capitalismo, no son reproducibles con dosis de estabilidad en  el juego  del mercado, sino que se hace indispensable, , la participación del Estado como proveedor de mecanismos de regulación y gobernanza.
Ante la paulatina desaparición del modelo de Estado Nacional de Bienestar Keynesiano (ENBK) o fordista,    Jessop  sólo ve como único tipo al surgido en el  New Deal norteamericano, al  considerar al salario como impulsor básico de la demanda, lo que explica la necesidad del pleno empleo. Este modelo ha sido progresivamente sustituido por el del Estado Competitivo Schumpeteriano, o Estado Trabajista (Workfare State), definido por una mayor orientación de sus funciones a la competencia internacional, ante el impacto de la globalización y la búsqueda de nuevas vías de acumulación de capital en el nuevo contexto postfordista.
Aquí hemos de recordar que el denominado ‘welfare state/warfare state’, simiente del ENBK, surge en la  distinción del  Arzobispo Temple quien distinguiría en el periodo de la II guerra mundial  entre sociedad del bienestar frente al  malestar del estado de guerra propio del régimen nazi. Esta distinción sería recogida  el informe Bedveridge de 1942 sobre la reorganización de la  seguridad social.  Ya  en 1939 se efectuaría por A. Zimmen una contraposición entre welfare y power state  ara diferenciar las democracias de los totalitarismos. Por lo tanto no puede olvidarse la relación entre WS/ENBK y democracia occidental en el marco económico de una sociedad de mercado.
Así se evolucionará hacia el ‘workfare state’ como  modelo social postkeynesiano, que presupone unas prestaciones sociales condicionadas a la contribución al sistema mediante la prestación del trabajo. No se basa en el principio de solidaridad, sino en el de mérito. Es obvio pues que conlleva un retroceso en los niveles del bienestar social (welfare backlash)  Aquí se refleja la denominada ‘vuelta a la sociedad’, como creación de opinión de que determinadas prestaciones sean devueltas a la sociedad civil ante la sobrecarga pública o la imposibilidad o manifiesta ineficacia o ineficiencia en su provisión pública. Supuesto contrario a la esperanza de Estado, como proceso de trasferencia de la gestión del bienestar desde la familia al Estado. El contribuyente quiere rentabilizar sus aportaciones al sistema y que redunden en outputs de los que pueda beneficiarse directamente.
Seguro que esta nueva lectura del WS tienen muy en cuenta el problema del ‘free rider’, esto es, el  usuario gratuito de un servicio o bien público, a quien se denomina  Polizón o consumidor libre de carga, lo que incluye  a aquellos miembros de un colectivo que amparados en las características de los bienes públicos, se benefician de la producción de los mismos sin contribuir a su financiación. En el concepto se incluyen tanto los que pueden como no contribuir económicamente al sistema por ser impedidos de trabajar (deserving poors), excluidos sociales (underclass), o los trabajadores en condiciones precarias (working poor).
Siguiendo a C.J. Fernández en la recensión del libro de Jessop en el Workfare State el salario ha dejado de ser considerado como impulsor de la demanda,  es más un coste de  producción que incide en la competitividad. En ello el nuevo Estado se fomenta la innovación y el emprendimiento, y dejando de lado la atención a demandas de seguridad y consumo colectivo
 Frente a la idea predominante de que la hegemonía del neoliberalismo ha significado, fundamentalmente, la retirada del Estado, Jessop arguye  que, salvo algunos casos excepcionales, el Estado del Bienestar no se ha replegado de forma significativa. Ha  adoptado  diferentes formas contingentes y multiformes, por mor de la adaptación a la lógica de la globalización, que conlleva una subordinación de la política social a la económica. A esto responde el  Workfare State, obligación de trabajar como respuesta a los recortes  en  prestaciones sociales.
 Aquí nos hemos quedado con la crisis, pues el workfare tampoco ha servido para salvar el WSE, más allá de la imposición de deconstrucción y decrementalismos en las políticas. La praxis y el empirismo de esto últimos tiempos nos dice;
§   que el tipo ideal de Estado  está por implementarse en buena parte de sus bondades teoréticas;
§   que los excesos del Estado total también han dado los resultados perversos conocidos; que  por norma no son los más desfavorecidos quienes más se sirven del Estado (vg. el ‘efecto mateo’ en las políticas sociales);
§   que un  liberalismo incoherente  le viene muy bien que Estado gaste masivamente en aquellas actividades en las que esta inmersos, tengan  o no valor público, contradiciendo radicalmente el espíritu de Adam Smith;
§   que la actividad de fomento del Estado se ha convertido en un corralito de  intereses y de captura de políticas (pork barrell spending);
§   que los que pregonan políticas sociales  y subvenciones al uso, no son quienes en sus organizaciones lo llevan con coherencia; que las consultoras han conseguido una dinámica de ‘Garbage can’ – un problema para una solución – por mor de la venta de paquetes de modernización administrativa ‘one size  fits all’ que poco valor publico han conseguido;
§   que lo público es privado y viceversa se nos impone en función de no sé qué lógicas maniqueas y perturbadoras; y que, en definitiva, el sistema está atrapado por la racionalidad economicista toda vez que la unviersitas termina convirtiéndose en la particularitas.
Y todo esto pasa a pesar de que hay un marco teórico al que acudir, por ello política y religión en esto van de la mano. ¿De la ortodoxia a la heteropraxis, o de la hetedoroxia a la ortopraxis? Para salir de este dilema, en busca de un nuevo mañana, tal vez convenga empezar por volver al significado radical de la economía – Oiko nomos – Que no se diga que no hay ya una buena masa crítica de  voceros y adalides de esto, pero que, tampoco se diga, que esto es tarea de un día, ya que como apuntara C. Lindblom el método   racional comprensivo (raíz) es harto difícil, ante la racionalidad limitada del decisor, por lo que el pragmatismo ha impuesto el de comparaciones limitadas sucesivas (rama).

Pensamiento político y Administración Pública (2): Hoy y Ayer

Si resulta grato dar cuenta de un libro propio, no menos resulta de hacerlo de otro compañero, cuyo buen hacer literario redunda en la formación de los alumnos. Me refiero al Libro ‘La Ética de la democracia. Sobre la política de John Dewey‘ del profesor Miguel Catalán, compañero en los estudios de Ciencia Política  y de la Administración. 
En este blog vengo dando fundamentalmente una lectura de la Administración Pública desde una perspectiva sociopolítica-funcional, sin perjuicio del aspecto técnico-organizativo y alguna referencia al aspecto jurídico. Por ello se impone tener siempre presente el rol del Estado Administrativo. El libro de M. Catalán por sí merece una glosa para cualquier politólogo pero yo lo hago aquí por su interés en los estudios comparados sobre Administración Pública.
 Se nos cuenta de Dewey su idealismo por la democracia a la que considera ‘el límite ideal de la asociación humana’ considerando que sus instituciones aseguran una suerte de dominación superior a  otras formas de organización social. Para el autor es tanto un sistema de gobierno como una forma de vida. Frente a otras postras más liberales, considera que la sociedad es más una comunidad de individuos, previa y naturalmente imbricados entre sí.
En el marco de  la era progresista que le toco vivir considera de vital importancia la educación como factor de progreso, así diría “la democracia tiene que nacer en cada nueva generación, y la educación es su comadrona”. Pero  esta democracia añadiría, pues no es sólo la política  la cual no perdura más que cuando hay una democracia social. Pues  bien en  el marco que suponen estos prolegómenos ideológicos, esta suerte de democracia social-ista – equidistante entre capitalismo feroz y comunismo totalitario- supone una idea sobre la Administración Pública.    Así es de recordar que lo que se denomina como Administración Pública Progresiva (PPA)  es la respuesta del pensamiento administrativo a las necesidades de  la era progresista como un conjunto de ideas sobre la Administración de la era del progreso entre finales del XIX y principios del XX en los EE.UU y se desarrolla durante el S. XX como el equivalente anglosajón de la APT hasta el surgimiento de la NPM. En ella el tema central de la gestión pública era como limitar la corrupción, el derroche y la incompetencia que impedían de manera ostensible el progreso. Así entonces para Dewey el Estado está obligado a intervenir allí donde las actividades de un grupo ponen en peligro en riesgo el interés colectivo. Frente a posiciones contrarias se opone a que por ley se limiten las facultades de intervención estatal, pues ante determinadas situaciones ello impediría actuar en pro del interés público.
Como nos dice M. Catalán las ideas de Dewey están en vigor, no sólo porque fueron nutrientes del New Deal y su influencia en el welfare state, ahora huérfano de sabia intelectual para su reconceptualización. Además porque buena parte de los problemas denunciados sigue sin ser resueltos. 
Con todo me  quedo con esta manifestación –porque parece apuntar una cosmovisión de las estructuras sociales- de J. Dewey recogida en ‘Human Nature and conduct’ que parece dicha para hoy (…) la religión se ha perdido a sí misma en cultos ,dogmas y mitos. Consecuentemente, la tarea de  la religión como sentido de la comunidad y el lugar de uno en ella se ha perdido (…) En vez de resaltar la libertad y la paz del individuo como miembro del todo infinito, se ha petrificado en una esclavitud de pensamiento y sentimiento, en una intolerante superioridad de los pocos, y en una intolerable carga para los muchos (…)
Esto que nos suena  por tener, en buena parte del pensamiento religioso una gran recepción la necesidad de reformas en la estructura formal  eclesial, y  un adalid en la persona del actual Papa. Resulta que en no menor grado también está pasado en las instituciones políticas y administrativas que lejos de ser el instrumento de liberación del más débil, aun sirve para agudizar sus males.  La democracia esta capturada por pocos – recordemos la Teoría elitista de Gaetano Mosca  o los postulados marxianos sobre la superestructura y su teoría sobre la burocracia - la Administración Pública, más que nunca es prisionera de la ineptitud y del clientelismo y de los que se benefician  de las buropatologías, escondiéndose buena parte de  la  indolencia en las estructuras formales. ¿Cuántos en lo público no trabajan a costa de otros compañeros? ¿Cuántos no trabajan a costa de los impuestos de otros? … El problema de los denominados ‘free riders’ es una de los grandes problemas irresolutos para la Gestión Pública, y una de las causas del colapso del WS  
Acaso lo que se resalta acerca de Dewey no es coincidente  con el ayer del Leviathan y con Von Stein, quien siguiendo a  Hegel, se decidiría por la prioridad del Estado sobre la sociedad, pues (…)  el   principio del Estado conduce a la libertad, el de la sociedad conduce a la servidumbre (…).
 

domingo, 20 de octubre de 2013

Pensamiento político y Administración Pública (1): Ayer y Hoy

Hobbes diría que cualquier orden serviría si aseguraba la existencia de la sociedad. (…) Si el orgullo no se inclina ante la diké ni se redime mediante la gracia, entonces se rendirá ante el Leviathan que es el rey de todas las criaturas soberbias. Si las almas  no pueden participar en el logos, entonces el soberano que inspira terror en las almas será la esencia del Estado El  rey de la arrogancia debe romper al amor sui que el amor dei no puede doblegar - Cap 17- (…).
 Afirmaciones gruesas y confusas hoy pero con Eric Voegelin (La nueva Ciencia Política. Una introducción, 1954 ) recordaremos  que  in totum el Leviathan no pude identificarse in totum con las monarquías absolutas ni con el totalitarismo. Para Voegelin el Leviathan no es sino el correlato del orden frente al desorden de los gnósticos. Ya lo dijimos pero la crítica ha confundido la posesión absoluta del poder con su ejercicio absoluto. Frente al poder inmenso y arbitrario  de algunos de su época, Hobbes aspiraba a un poder colectivo para neutralizar esas manifestaciones que le aterraban. Expectativas ideales de lo colectivo que seguirán en el pensamiento de Hegel o Von Stein. No siendo ingenuos sabemos de los males del poder absoluto – civil, militar o religioso -en manos de privados o en nombre de lo público.
El  discurso de Weber  tampoco es ingenuo – sobreentendida su metodología sociológica del tipo ideal -   pues con lo que  denomina  ‘El estado racional como asociación de dominio institucional con el monopolio del poder legítimo’, se  insisten  en la idea de que sociológicamente el Estado moderno sólo puede definirse en última instancia a partir de un medio específico de la coacción. El Estado  es aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio reclama para sí   el monopolio de la coacción física legítima, resultando  la fuente única del derecho de coacción.      La “política” no es sino la  aspiración a la participación en el poder, o a la influencia sobre la distribución del poder. Una cuestión es  política  siempre que haya un interés en  la distribución, la conservación o el desplazamiento del poder. El que hace política aspira a poder, ya sea como medio al servicio de otros fines —ideales o egoístas—, o poder por sí mismo, o sea para gozar del sentimiento de prestigio que confiere.
     El Estado,- recordemos la obra de G. Burdeau de los ’70 - al igual que  las asociaciones políticas precedentes, es una relación de dominio de hombres sobre hombres basada en el medio de la coacción legítima, que precisa  que los hombres dominados se sometan a la autoridad dominante, bien por motivos internos de justificación – dominación tradicional, carismática y legal -,  bien  por  los medios externos en los que la dominación se apoya.
Al margen de la autoridad que se justifica en las tradiciones o en el carisma, los poderes políticamente dominantes, se apoyan en una empresa de dominio que requiere una ‘administración’ continua  dispuesta  de  los  elementos  necesarios para el empleo físico de la coacción, a saber: el cuerpo administrativo personal y los medios materiales de administración.      El cuerpo administrativo, como representante de  la empresa política de dominio no sólo es garante de la obediencia en virtud del tipo de legitimidad de la autoridad si no debido al interés personal que supone la  retribución material y el honor social. Si a ello añadimos el postulado funcional/¿disfuncional? de la dirección política del  aparato administrativo, se explican muchas cosas, entre otras el ocaso de la república romana, las advertencias de Salvador de  Madariaga sobre los totalitarismos, y la inmejorable descripción que hiciera W. Churchill sobe al democracia como el sistema político menos malo, de los hasta ahora conocidos. La democracia se le sana con más democracia, con apuesta de la separación de poderes y del principio de legalidad en el marco de un Estado social y de derecho. Exigiendo a los gobernantes que hagan efectivas en definitiva las políticas constitutivas, normativas y distributivas, y por supuesto siempre permitiendo que el poder  ni se posea de manera absoluta, y menos  todavía que así se ejerza.
 
Leamos, por conocido, el extracto de la carta de Lord Acton, (John Emerich Edward Dalkberg) al obispo Mandell Creighton de 1887.
(...) No puedo aceptar su doctrina de que no debemos juzgar al Papa o al Rey como al resto de los hombres con la presunción favorable de que no hicieron ningún mal. Si hay alguna presunción es contra los ostentadores del poder, incrementándose a medida que lo hace el poder. La responsabilidad histórica tiene que completarse con la búsqueda de la responsabilidad legal. Todo poder tiende a corromper y el poder absoluto corrompe absolutamente. Los grandes hombres son casi siempre hombres malos, incluso cuando ejercen influencia y no autoridad: más aún cuando sancionas la tendencia o la certeza de la corrupción con la autoridad. (...)

miércoles, 16 de octubre de 2013

Administración Pública y Gobernabilidad: De los orígenes a los nuevos paradigmas

 
Este es el titulo de la segunda  edición del libro del  mismo título, pero que ahora se presenta revisado y ampliado con nuevo material que se considera propicio para su finalidad pedagógica y divulgadora.
Las nuevas entradas del Blog nutriente y las correcciones de erratas no justificarían por sí sólas una edición tan seguida de otra. Como señalo en su prólogo,    Seis  meses de  la primera edición me atrevo a  lanzar una segunda, que ampliada y revisada, sobre todo en los siempre presentes errores de imprenta, gramaticales y ortográficos incorpora nuevo material en el texto principal aunque sobre todo en las anotaciones a pie de páginas que coadyuva a la intelección del libro, anadiendose  más  de cien páginas.
En la primera parte se incorpora un quinto apartado titulado ‘Administración Pública y  regeneración institucional’, que obedece al contenido   de la ponencia presentada al  IV Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas  de  septiembre 2013, sobre  las nuevas relaciones entre Estado y ciudadanía. Durante este interín he podido reflexionar sobre los retos actuales para el mantenimiento del Estado Social Administrativo, en un ambiente de decepción democrática y de cuestionamiento de lo público, en la necesidad de un fortalecimiento institucional del subsistema administrativo, dejando como referente el debate abierto de los últimos  debates científicos.
Dada la finalidad divulgativa del libro hemos incorporado también unos anexos, que incorporan  glosario terminológico sobre estado, Administración  y gobernabilidad, un  esquema histórico del pensamiento administrativo, para ayudar a realaciona ideas y contextos, y por último,  una selección subjetiva de bibliografía de los autores seminales, cuyas obras, por conocidas o válidamente referenciadas nos parecen fundamentales. Ambos anexos siguen la periodificación histórica al que se refiere el apartado 1.6, si bien no incluye por motivos prudenciales el periodo en el que nos encontramos, pues no existe material contrastado para su análisis más allá de lo descriptivo, - perplejidad y cambios de paradigmas en palabras de B. Kliksberg - sirviendo a tal periodo o subperiodo   lo que se refiere como NPM-búsqueda de nuevo paradigma.
Termino la adición  con una relación de  fuentes actuales  sobre Administración y Gestión Pública. 
Como el libro es también un tributo a nuestros pensadores españoles en los orígenes de la Ciencia Administrativa moderna dejo nota de algunas citas que no pueden quedar relegadas a los archivos bibliotecarios:
(...) la Administración es la más variada, la más vasta y la más útil de las tareas de todas las ciencias morales. Ella preside el movimiento de la máquina social, precipita o modera su acción, arregla o modifica su mecanismo y protege así, y conserva y mejora todos los intereses públicos. Objeto de su solicitud es el hombre antes de nacer, y lo es, después de que haya dejado de existir ……La Administración proporciona ocupación a los hombres robustos en los trabajos públicos, proporciónala en los hospicios a los desvalidos, y a los delincuentes en los establecimientos de corrección (…) 

 
 Javier de Burgos, Ideas de Administración, 1844
 
(…) En todos los pueblos, en el más ignorado caserío, ha de poder el último y más oscuro individuo, atropellado en su persona, insultado en su honor, o perturbado en su propiedad por agente de la Administración  en abuso de sus funciones, obtener directamente, y por la vía criminal delante del Juzgado ordinario del Distrito, sin viajes, sin gastos, sin riesgos, sin dilación, las reparaciones e indemnizaciones que le sean debidas. … Mientras esto no suceda podrá inferirse sin más examen que no hay buena administración ni espíritu público en este país (…)

   Alejandro Oliván, De la Administración Pública con relación a España, 1842

(…) Dice Mr. Bonin, y me detengo          considerar, la opinión de este autor porque no deja de ser de mucho peso por ser bastante común y bastante  leído,  por haber sido el primero que abrió el estudio de la Ciencia       Administrativa. Dice: “sería un error bien funesto, aunque sea antiguo, creer, que el gobierno es la acción que anima la sociedad. El impulso que recibe la administración nace de las leyes, que son la expresión y regla de las necesidades sociales. Al contrario, la gestión del gobierno es toda de transmitir su autoridad, toda, de vigilancia y de censura.” Es pasivo no activo”               
…Desde luego comprenderán vds. que siendo esta la base del sistema de Bonin, y siendo esta base completamente absurda, debe también ser son las que dan absurda la idea que            se había formado de  la administración. …       No se puede separar la acción del gobierno, de la acción de la administración (…)
 
 
      José Posada Herrera, Lecciones de Administración, 1843-1845

El libro se encuentra disponible en  http://www.lowcostbooks.es/Derecho.html