Evidencia en Administración Pública (y 4): Nuevo conductismo y ciencias del comportamiento

   En el año 2021 con mucha actualidad la revista del INAP Gestión y Análisis de Políticas Públicas, dedicó  su número  25 a un  monográfico sobre  Los nudges y el diseño conductual de políticas públicas  que permite ahora  un tentativo  análisis acerca de este enfoque para  nuestro propósito de lo que puede suponer en la arena de PABE-BPA. De dicho monográfico hay reflejar la influencia sobre  esta corriente de pensamiento del Best Seller,  Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness (Thaler, Sunstein, 2009), cuyo éxito dio muestra sobre la oportunidad de que determinadas  intervenciones públicas puedan basarse en nudges (empujones o codazos) para modificar la arquitectura de las decisiones individuales, intentando cambiar el comportamiento de las personas en una dirección concreta; pero,  sin prohibir ninguna opción, ni alterar en gran medida los incentivos económicos. Puedes ser acciones muy que no son órdenes coercitivas para los ciudadanos, sino que inducen a un comportamiento previsible Los nudges se añaden al clásico Carrot, Stick & Persuassion pero no lo modifican, y se argumentan como políticas dirigidas al ciudadano  indeterminado provocadas desde una suerte de ‘paternalismo libertario’ (diseño, gobierno políticas conductuales) 

Uno de los factores de la popularidad de los nudges ha sido  su relación con las Políticas Públicas basadas en Evidencias (PPBE), pues dos años después del Best Seller , el Reino Unido creó el Behavioural Insight Team  o Unidad de Nudges  y  el Social and Behavioral Science Team. La lógica es que  si la eficacia de las políticas públicas depende en gran medida del comportamiento humano,  un diseño basado en la evidencia debe fundamentarse en una adecuada comprensión de la conducta humana, es decir, deben tenerse en cuenta los sesgos y limitaciones conductuales. En este modelo de pensamiento, los nudges suponen un instrumento de política pública poderoso (Costas,Tucat, 2021).  

Esto sin mas es un revival del neoconductismo con un secuencia temporal condicionada  por  tres hitos distintos; 2009 cuando es puesta con cierta carta de naturaleza pro la ciencia. 2017 fue su disparo de reconocimiento habida cuenta el nobel de Sunstein, mientras que 2020 tubo escenarios múltiples de implementación para una tenue evaluación con ocasión del COVID-18 y las respuestas mediante técnicas de gobierno conductual,  

Se nos dice además que los nudges se encuentran a mitad de camino  en un término medio entre los carrots a zanahoria y persuasión, en cuanto  que utilizan la información y la estructura física del entorno de decisión, (arquitectura de la decisión)  para influir, más que persuadir, para una decisión libre . Se presentan  dos sesgos conductuales que favorecen el enfoque; La última decisión tomada es la que vamos a mantener y .si hay una opción destacada, se va a utilizar . En esto consiste el diseño de la arquitectura de decisión, maximizándose el  bienestar real del decisor, sin limitar sus  opciones , el mencionado paternalismo libertario. Baste ahora con señalar que existen reservas sobe su uso por diversas razones, entre las que se destaca que la supuesta evidencia no es tan sólidas en cuanto a la replicabilidad de los estudios empíricos, opuesto existiendo sesgos, su efecto es heterogéneo en la gente, muy contingente  por razones aún desconocidas(Cabrales,2021:38–45).

Todo esto nos conduce a entender que la pandemia  ha sido escenario propicio para su ensayo universal, y en el monográfico citado nos ofrece interesantes datos sobre el uso de nudges para promover el lavado de manos, incentivación del autoconfinamiento, mediante los SMS carteles, signos, noticias con resultados muy alentadores (Cuello,2021).

La experiencia en el uso durante la pandemia nos inclina a que debe estudiarse mucho y en profundidad en marco del BPA la utilización de los estímulos para mejorar la operatividad y gestión intraorganizativa de la Administración Pública, y no solo, aunque u ya es merecedor por ello, el tema de la corrupción y perversidad intencional. Hay aspectos inocentes, neutros éticamente pero muy disfuncionales, como resulta  de  las preferencias o las inconsistencias como campo de acción tales como los heurísticos, decisiones intertemporales, debilidades de la voluntad, riesgo, incertidumbre o ambigüedad (Miller, 2021). Y hay que celebrar que entre nosotros y en  materia de Administración Pública ya se acudió al gobierno conductual en propuestas de  mejora de la arquitectura decisional a través de estímulos conductuales(Rivero Ortega,2013).   

Evidencia en Administración Pública –PABE- (3)

Pues en la línea de PAR, a continuación vamos a centrarnos en el artículo que me resulta  más clarificador de este enfoque, el publicado  en PAR nº 77-1 de  enero de 2017 por S.Grimmelikhuijsen,S. Jilke,A. Leth Olsen y L. Tummers bajo el titulo  Behavioral Public Administration: Combining Insights from Public Administration and Psychology y cuyo título ya nos avanza que se trata de  revisitar hoy la combinación  de los  conocimientos de la Administración Pública y la psicología, lo que evoca aquellos cantos del enfoque neoestrucuralista en la sociología organizativa de los ’70 y de aquella señeras aportaciones pioneras de  Simon y Dahl en los ’40.

El trabajo  profundiza  en el diálogo entre la administración pública y la psicología para abordar de la administración pública conductual (BPA), cuyo objetico recuerdan es aportar conocimientos psicológicos a la práctica de la administración pública, desde el merecido  tributo a los pioneros del enfoque hasta abordar el movimiento de la economía del comportamiento a través de los ‘Nudges’ que no son propiamente del mundo de la psicología. 

Esta revitalización del enfoque supone concebir la BPA como el análisis interdisciplinario de la administración pública desde la perspectiva de nivel micro del comportamiento y las actitudes individuales, aprovechando los avances recientes en nuestra comprensión de la psicología y el comportamiento subyacentes de individuos y grupos. El  nivel micro se centra en los procesos psicológicos dentro o entre individuos (intra e intersubjetividad) y este nivel está integrado dentro de los niveles meso (organizacional) y macro (institucionales).

Recordemos que Herbert Simon y Dwight Waldo,  subrayaron  repetidamente la importancia de la investigación psicológica para el estudio de la administración pública  Simon incluso afirmó que  el hombre que desee explorar la ciencia pura de la  administración, dictará al menos una base sólida en psicología social” (Simon,1947a,1947b,1965; Waldo, 1948).

Tiene tres componentes principales (Grimmelikhuijsen y otros,2017): 

-Los individuos y grupos de ciudadanos, empleados y gerentes dentro del sector público son la unidad de análisis. 

- Se enfatiza en el comportamiento y las actitudes de estas personas.

- Se hace integrando conocimientos de la psicología y las ciencias del comportamiento en el estudio de la administración pública.

Otras cuestiones de interés es que el BPA se centra en los  microfundamentos conductuales de la Administración Pública a través de teorías desarrolladas en la  psicología y las ciencias del comportamiento en general.  Existen pues  trabajos sobre la influencia de la  burocracia representativa  en las motivaciones que demuestran que los  comportamientos de la  ciudadanía, hacen ver a la burocracia como legítima y digna de confianza si se sienten representados sus intereses;  sobre la   motivación del servicio público y su  conexión  con  las demandas laborales que en suma demuestran que muchas  teorías se basan en microfundamentos de actitudes y comportamientos individuales ; 

El dialogo entre ambas permite abordar cuestiones como la del uso del concepto de sesgo de negatividad  para desarrollar teorías sobre cómo evitar la culpa entre los  responsables políticos (Weaver 1986). – En este sentido recuérdese el trabajo de Hood de 2001 “ El juego de la culpa” en el que  se aborda el fenómeno de la evasión de la culpa, juego de acusaciones, o dinámica de pasar culpas y las estrategias posibles para evadir acusaciones, con estratagemas de altos funcionarios dignas de un manual de evasión o una sátira cargada de humor negro con ejemplos concretos anecdóticos de responsables de comunicación de personajes  de esta época (Clinton,Blair, Thatcher,…) Los  funcionarios o actores de nivel medio tienen también una serie de estrategias posibles para repartir o dispersar las acusaciones tanto hacia sus superiores como hacia los equipos subordinados y, cómo no, también los funcionarios de ventanilla utilizan estas maniobras y lo hacen lanzando la culpa hacia arriba en el organigrama o culpando al manual de procedimientos. Entre nosotros se abordó el temas desde la óptica jurídica en   la revista del  INAP   Documentación Administrativa nº 7  en la que se expone  cuáles son las exigencias del principio de responsabilidad en el ámbito de la Administración Pública y  se analizan algunos de los vicios más comunes de la Administración, conectándolos con los diversos tipos de incumplimientos de las responsabilidades que conducen a  la corrupción, el formalismo, la desidia y la incompetencia. Los  mecanismos de lucha deben abordar tanto el punto de vista del sujeto actuante como el punto de vista institucional -en especial el organizativo-institucional-  y entrelazar sus interacciones (Lifante,2020). 

El trabajo conecta cuatro análisis distintos;

• Revisión de los antecedentes históricos de los estudios Psicología-Administración Pública (los iniciados en 1947 de Simon y otros) con exposición de un examen cuantitativo de los trabajos publicados en tres revistas de Administración Pública. De un total de 3293;un 35%/1807 en Public Administration Review, el 11,4%/836 en Journal of Public Administration Research and Theory, y el 5%/650 en Public Administration de 1996 a 2015), es decir de (1807, 836 y 650 respectivamente), están informados por la psicología, una  proporción que ha ido en aumento en los últimos años.

• Extracción  de los campos específicos de  la psicología política y la  economía del comportamiento; En la psicología política también ha empleado conocimientos de la psicología social para explicar temas como el comportamiento de liderazgo y los procesos de grupo en la toma de decisiones. 

• Examen  de ejemplos recientes de la aplicación de teorías y métodos psicológicos en la Administración Pública, para demostrar cómo el enfoque conductual podría ayudar a matizar, apoyar  o criticar las teorías en el  campo administrativo. 

• Elaboración de agenda que comprende extender el BPO a más temas, además de los ya trabajados (gestión pública,  motivación o liderazgo en el servicio público, como resulta del gobierno electrónico, mejora del desempeño percibido o rendición de cuentas) a especialmente es el de los temas relacionados con la política. 

Evidencia en Administración Pública –PABE- (2)

Me he  referido continuas veces a un dilema que opera aún como un irresoluble debate en BPA y es la cuestión ortodoxia-heteropraxis tan acusada y que tiene dos expresiones muy acertadas tanto en la discusión científica Dahl-Simon cono en la posterior de O’’Kelley, e insisto que es repetido ntra repetido como  lugar ya muy común para mí  - sobre el problema de la Administración Pública y su cientificidad, que aun no tienen solución o quizás sean por siempre  irresolubles; la primera  responsabilidad de  , Robert Dahl en 1947. “Ciencia de la Administración Pública: Tres problemas” publicada en  PAR, 7 (1-2),  al afirmar que (…) estamos muy lejos de una Ciencia de la Administración Pública, ninguna es posible a no ser que … 

1) El lugar de los valores normativos ha de ser aclarado.

2) La naturaleza del ser humano en el área de Administración Pública ha de ser mejor comprendida y su conducta más predecible.

3) Son precisos los estudios comparados a fin de ce encontrar principios y generalidades que trasciendan las fronteras (…)

En el trasfondo subyace el problema que abordamos en términos de BPA, por lo que Herbert Simon, en 1947  y al número siguiente de PAR 7(3)  contesto en el artículo Un comentario sobre la Ciencia de la Administración Pública,  afirmando su  acuerdo esencialmente con las tres proposiciones, pero con  alguna salvedad y un replanteamiento acerca de la discusión de las dos primeras. Sobre la clarificación de los valores normativos afirma que esta limitación más que una característica de las ciencias sociales para distinguirlas de las naturales es de propia  de las ciencias aplicadas para distinguirlas de las ciencias "puras". Sobre la naturaleza del ser humano en el área de Administración Pública ha de ser mejor comprendida y su conducta más predecible. Simon no acepta la respuesta reconfortante de  Dahl de la innecesariedad para el  administrativista de convertirse en psicólogo y  ser capaz de usar las investigaciones del psiquiatra y del sociólogo". Este no es un método efectivo de llevar a cabo la investigación original en las fronteras de la ciencia pura. La única síntesis de especialidades realmente satisfactoria se lleva a cabo en el intrincado mecanismo de un cerebro humano individual. La Administración Pública no es un campo puramente pasivo que acepta las conclusiones de los psiquiatras y psicólogos acerca de "la naturaleza humana" y luego aplica estas conclusiones al área del comportamiento en la organización. Más bien  -y nótese con especial énfasis – que la Administración es en sí misma un área importante del comportamiento humano y social, y la investigación en administración es investigación en psicología y sociología, capaz de aportar, como de aceptar, nuevos conocimientos en estos campos. El investigador en administración debe considerarse como una persona cuyo trabajo está relacionado con la psicología social, sino como una persona que es un psicólogo social concentrándose en un área especial del comportamiento humano. Su entrenamiento debe de ser guiado de esta forma, Y por lo tanto las disfuncionalidades del BPA son propias y específicas, determinadas por su condicionamiento, normativo, legal, cultural, ético, que lo hace diferente a lo que ocurre en otros ámbitos organizativos, aunque sea solo ahora por pensar en los gravedad de la corrupción o de la ineptitud.

La segunda y más valida por actual y contextualizada político-administrativo más avanzado, isomórfico y complejo, es de James O’kelley (1977) – Coronel ingeniero de los marines, veterano del Vietnam, alto oficial de inteligencia en diversas instituciones y asesor del ejército de Corea del Sur -  al señalar  en su tesis doctoral de 1977, American Pragmatism and Public Administration: influences and inplications for Theory and Practice. (Univ. Washington) sobre la Ciencia Administrativa que (…) La cuestión más grande para mí es entender cómo es que existimos en este laberinto de dicotomías, de Pública, llegando socializarse en su cultura, hasta reconocerse  como el "sentido común" que orienta la acción, siendo  este un concepto pragmático fundamental que se refleja por ejemplo en el enfoque del incrementalismo’  para el diseño de políticas y/o toma de decisiones por mor de la  conducción  a resultados acumulativos macro-políticos en algún momento futuro. 

Es decir según  O’Kelley el  pragmatismo está en el núcleo de la Administración Pública USA, tanto en el origen de la disciplina, el de su heredera –  ilegítima -  de las políticas públicas y en el cogollo de la teoría neoclásica ortodoxa americana, aunque nos avisa honestamente que hay  literatura de la Administración Pública donde el Pragmatismo no encaja o fue rotundamente rechazado.  

El objeto de la tesis excede ahora de la mera pretensión de conectar con el problema de la decisión y comportamiento político-administrativo – compartido por Dahl - y que tantas disfuncionalidades y despilfarro de recursos genera, pues hay que notar  la conexión en el tiempo y en el espacio con su contemporáneo movimiento de la nueva Administración Pública de Frederickson (NAP) y los estudios conjunto de los grandes en las Conferencias Minonbrook de la Universidad de Syracusa, que evidenciaron las disfuncionalidades del sistema para resolver los problemas sociales. diferencias, de incompatibilidades que bifurcan nuestro mundo de acción e ideas. Por ejemplo, cómo podemos operar con  1) la dicotomía entre valores y hechos, 2) la dicotomía entre política y administración,  3) la dicotomía entre teoría y práctica. ¿Qué hacemos? ¿Estamos en un estado continuo de disonancia cognoscitiva? (…)

La tesis doctoral de O’kelley parte de que el ‘pragmatismo’ ha sido, lo fue en 1977   y será siendo un importante sustento filosófico para  teoría y práctica de la Administración Pública, llegando socializarse en su cultura, hasta reconocerse  como el "sentido común" que orienta la acción, siendo  este un concepto pragmático fundamental que se refleja por ejemplo en el enfoque del incrementalismo’  para el diseño de políticas y/o toma de decisiones por mor de la  conducción  a resultados acumulativos macro-políticos en algún momento futuro. 

Es decir según  O’Kelley el  pragmatismo está en el núcleo de la Administración Pública USA, tanto en el origen de la disciplina, el de su heredera –  ilegítima -  de las políticas públicas y en el cogollo de la teoría neoclásica ortodoxa americana, aunque nos avisa honestamente que hay  literatura de la Administración Pública donde el Pragmatismo no encaja o fue rotundamente rechazado.  

El objeto de la tesis excede ahora de la mera pretensión de conectar con el problema de la decisión y comportamiento político-administrativo – compartido por Dahl - y que tantas disfuncionalidades y despilfarro de recursos genera, pues hay que notar  la conexión en el tiempo y en el espacio con su contemporáneo movimiento de la nueva Administración Pública de Frederickson (NAP) y los estudios conjunto de los grandes en las Conferencias Minonbrook de la Universidad de Syracusa, que evidenciaron las disfuncionalidades del sistema para resolver los problemas sociales.

Evidencia en Administración Pública –PABE- (1)

 El gran referente en Administración Pública comparada es la revista americana de la ASPA Public Administration Review  (PAR) se  estrenó con una sección  nueva en su journal 76-1 de enero 2016  acerca de la ‘Evidencia en la Administración Pública’ .  Con el articulo “Caveat Emptor: ¿Qué sabemos sobre la evidencia de la administración pública y cómo la sabemos?  - Caveat Emptor es el principio de la responsabilidad del comprador en la calidad del bien o servicio adquirido – lo que invita a pensar en un trabajo de cierta suspicacia sobre  el modelo de una gestión de la  Administración Pública basada en evidencia. Los autores  K.R. Isett, B.W. Head y  G. V. Landingham  nos indican que este modelo de uso de la  evidencia en la toma de decisiones públicas, precisa de  una mayor rigurosidad en el análisis de ‘la evidencia’   para  la toma de  decisiones efectivas en el sector público contemporáneo. Hay que dotar de  recursos para que tanto los profesionales como los académicos los consulten cuando intenten encontrar evidencia sobre un tema en particular y conozcan las limitaciones y los parámetros de esa evidencia. 

El modelo de evidencia en otros aspectos de la gestión – como el de las políticas públicas PPBA -también está llamado hoy  a un mayor rigor como veremos en la entrada siguiente, y desde le luego la dinámica de gestión actual caracterizada por la incertidumbre, impredictibilidad y complejidad de una diversidad social muy dinámica, así lo exige.

En PAR pueden encontrarse trabajos o recensiones  sobre PABE desde 2010 y vamos a dar cuenta de algunas para mostrar la evolución del enfoque;  

• “Hacia un Estándar Platino para la Evaluación Basada en Evidencia para 2020 Sanjeev Khagram, Craig W. Thomas Supplement to Volume 70: The Future of Public Administration in 2020 December 2010 pp. S1-S323 -Supplement to Volume 70: The Future of Public Administration in 2020.

• “Evidence-Based Policy-Making: The Elusive Search for Rational Public Administration de Adrian Kay publicado en el Australian Journal of Public Administration, vol.70-3,  septiembre,2011).

• Reseña del libro “Información Neutral, Evidencia, Política y Administración Pública” de B.A. Radin, Geortown University de 2015.

• “El futuro del estudio de la Administración Pública: la incorporación del objeto de investigación y la metodología en la epistemología y la ontología”  de J. C. N. Raadschelders (vol. 71-6)

• “Modelo RNICE: Evaluación de la Contribución de los Estudios de Replicación en la Investigación en Gestión y Administración Pública” de M.J. Pedersen y J. M. Stritch. (vol.78-4)

• ¿Controlar la discrecionalidad administrativa promueve la equidad social? Evidencia de un experimento natural de S. Cárdenas y É. Ramírez de la Cruz (vol.77-1)

• “Prueba en la Administración Pública. Construyendo evidencia holística para el impacto en las redes sociales”  de I. Mergel (vol. 77-4).

• La teoría de la perspectiva se hace pública: evidencia experimental sobre los sesgos cognitivos en las políticas públicas y las decisiones de gestión” de N. Bellé, P. Cantarelli, P. Belardinelli (vol.78-6)

• En el vol. 77-1  de enero  2017 recoge trabajos más específicos  acerca del uso del Agua en el marco de su gobernanza en los tiempos de cambio climático. 

• ¿La carga administrativa influye en el apoyo público a los programas gubernamentales? Evidencia de un experimento de encuesta“ de L.R. Keiser y  S.M. Miller (vol. 80-1).

• “Burocracia, desempeño organizacional y resultados de los empleados: metanálisis, metarregresión y agenda de investigación” de B. George, S. K. Pandey, B.Steijn, A. Decramer, M. Audenaert (vol.81-4).

Tiene recorrido pues, con o sin relación con la misma corriente en Políticas Públicas, hasta  un nuevo paradigma emergente, pues esta nueva perspectiva junto con la del BPA y los diseños conductuales como iremos viendo son de especial interés para la Administración Pública, por lo que iremos diciendo en las siguientes varias entradas.