Sistema de Agencias ejecutivas: personal y resultados (y 4)

Diríamos como síntesis sobre la bondad teórica de las Agencias;

·       Como es  propio en otras Administraciones españolas de cualquier nivel territorial,  el sector instrumental es el nicho funcional más propicio  para la contratación laboral, lo que no significa que sea esto frecuentemente o excepcionalmente una puerta trasera,  no tanto de  lege data, cuanto por la desviación de poder, fraude de ley y demás perversio

·       En el escenario del sistema agencial andaluz se prevén las restricciones de la normativa básica para la reserva funcionarial en la clasificación de puestos conforme a los criterios generales del EBEP.

·        La variedad de funciones en las  agencias es el factor de  racionalidad para el uso del personal laboral siendo el lugar más propicio el de las  Agencias públicas empresariales, en especial   aquellas que tienen por objeto principal la producción, en régimen de libre mercado, de bienes y servicios de interés público destinados al consumo individual o colectivo mediante contraprestación. También en el subtipo de las  que tienen por objeto, la  ejecución de  de programas específicos de una o varias Consejerías, para la realización de actividades de promoción pública, prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público.

·       Quien pretenda redireccionar ad meliorandum el sistema agencial  además de  respetar el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía sobre principios de actuación ( Eficacia, Coordinación, Colaboración y cooperación, Eficiencia en su actuación y control de los resultados, Programación de sus objetivos, Coordinación y planificación de la actividad, racionalidad organizativa mediante simplificación y racionalización de su estructura organizativa,responsabilidad por la gestión pública,…).

·       De su parte el artículo 53 de esta ley 9/2007 dispone q ue todas las entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía adoptarán sistemas de gestión de calidad en el desarrollo de las actividades que tienen atribuidas. Asimismo, implantarán sistemas de gestión de calidad en la producción de bienes y prestación de servicios, incluidos los de naturaleza medioambiental.

·       En lo que al personal laboral se refiere deberá atender el artículo 9-2 y 11 del EBEP en lo que sigue;

 -     Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto establecerán los criterios para la determinación de los puestos de trabajo que pueden ser desempeñados por personal laboral.

 -     En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca.

·       En lo que afecta a la dirección de las Agencias, hay que remitirse al grave déficit de la dirección pública profesional en nuestro país – cansina y universalmente denunciado - . No se precisa solo tener una titulación universitaria, sino una específica para la Gestión Pública y que hoy en el sistema formativo español no es fácil de encontrar ni para  la  funciones generales y menos todavía para las específicas en la variedad funcional de los servicios públicos. El nicho, salvo oportunidades excepcionales, debe ser ocupado hoy por quienes tiene experiencia en las funciones predirectivas de los sistemas de administración general o especial.

·       Si se cumple lo que la norma establece no deben producirse duplicidades, ni disfuncionalidades y si se han producido más allá que de las peligros apreciaciones subjetivas e ideológicas, remedios hay en el sistema administración para su corrección en la gestión  y jurídicos, pero dígase fuerte que el déficit directivo es una variable de mucho fuste.    

Cfr.

Pinazo Hernandis, J, La aplicación del derecho laboral común al denominado Sector Público (2006)

Pinazo Hernandis, J, El régimen del personal al servicio de las Agencias Estatales (2006)

Pinazo Hernandis, J, Gestión Pública por Agencias; Aproximación a la teleología de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos (2006)

Pinazo Hernandis, J, Empleo Público en una nueva Administración Pública (2007)

Sistema de Agencias ejecutivas: personal y resultados (3)

Estas modificaciones de carácter estructural  pretendía la creación de un esquema organizativo más acorde con las razones propias de la creación de cada una de las entidades instrumentales de la Junta de Andalucía, lo que permitirá una mayor eficacia y eficiencia en la realización de sus funciones o fines, siempre en beneficio de la ciudadanía de Andalucía. De manera muy particular, el ejercicio de prerrogativas en el campo de la contratación administrativa permite la mejor defensa de los intereses públicos.

Este Decreto-Ley 5/2010, decía en su exposición de motivos que;

a)  La situación de inestabilidad financiera observada en los mercados estos últimos meses obligó, asimismo, a adelantar la reducción de los objetivos de déficit y a adoptar medidas adicionales de consolidación fiscal al objeto de restaurar el nivel de confianza y reforzar el compromiso del conjunto del Estado con la reconducción de los desequilibrios fiscales.

b)  En efecto, este proceso de reordenación del sector público no sólo persigue una mayor racionalización del gasto, sino que además se dirige a incrementar la eficiencia en la prestación de servicios a los ciudadanos y ciudadanas de Andalucía.

c)  Para hacer efectivos estos objetivos, se lleva a cabo un ejercicio responsable de gobernanza orientado a la consecución de un sector público más sólido y eficaz, con capacidad de contribuir en el corto y medio plazo a la recuperación económica y, en el largo, a la consolidación de un nuevo modelo de crecimiento para la economía andaluza, basado en la innovación y la sostenibilidad.

d) En último término, este proceso de racionalización ha de conseguir que el sector público se convierta en un agente económico ágil y cercano a la ciudadanía y al tejido productivo.

e)  Todo ello, con el fin de obtener una mejor prestación de los servicios públicos para la ciudadanía andaluza, desde el convencimiento de que ello sólo es posible desde el valor añadido que aporta lo público y el empleo público.

Con la medida se opta por un modelo público de prestación de servicios, rechazando otros modelos liberalizadores que inciden esencialmente en la privatización de la prestación de tales servicios.

Esta norma ya suscitó en los sindicatos la sospecha de que  las nuevas agencias iban  a utilizarse  para la entrada  por la puerta de atrás  a los trabajadores de las empresas públicas, que eran de 26.936 contratados al 31 de diciembre de 2009) También se decía que el Decreto ley 5/2010 contiene un modelo alternativo que extrae del acervo de la tradicional Administración pública un conjunto de funciones y servicios para confiarlos a unas nuevas organizaciones parapúblicas en las que se huele a distancia el guisote de la privacidad.

En suma, las entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía se clasifican en:

a) Agencias.

b)Entidades instrumentales privadas (cuyo personal se rige por el Derecho Laboral):

 - Sociedades mercantiles del sector público andaluz.

 -  Fundaciones del sector público andaluz.

Acerca de la tipología del personal – que sigue un esquema similar al del la LAE (origen y funciones) - lo vemos en el decreto 217/2011, de 28 de junio, de adecuación de diversas entidades de Derecho Público a las previsiones de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía. En su artículo 6 dispone que el régimen relativo al personal de las agencias públicas empresariales a las que se refiere el presente Decreto será el establecido en el artículo 70 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 69.3 en el caso de que las agencias tengan atribuidas funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales que deban corresponder exclusivamente a personal funcionario, de acuerdo con la legislación aplicable en materia de función pública.

Otros ejemplos  pueden verse en

-   Decreto 101/2011, de 19 de abril, por el que se aprueban los Estatutos de la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía.

-  Decreto 103/2011, de 19 de abril, por el que se aprueban los Estatutos de la Agencia Andaluza de Instituciones Culturales.

-  Decreto 96/2011, de 19 de abril, por el que se aprueban los Estatutos del Servicio Andaluz de Empleo (Agencia de régimen especial).

-  Decreto 99/2011, de 19 de abril, por el que se aprueban los Estatutos de la Agencia de Gestión Agraria  Pesquera de Andalucía.

Sistema de Agencias ejecutivas: personal y resultados (2)

   En segundo lugar en Andalucía sigue perviviendo el sistema agencial    que fue creado por Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía que derogó la primigenia  Ley 6/1983, de 21 de julio, del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Ejemplo de este régimen primigenio   lo vemos en la  ley 2/2006, de 16 de mayo, de creación de la agencia andaluza de cooperación internacional para el desarrollo, ya que en su artículo 13 dispone;

ü  El personal de la Agencia se regirá por el Derecho laboral y por las demás normas que le sean de aplicación.

ü  Su contratación se realizará de acuerdo con los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad

ü  El régimen retributivo del personal de la Agencia y sus modificaciones precisará de informe de la Consejería a la que esté adscrita, de la Consejería de Economía y Hacienda y de la Consejería de Justicia y Administración Pública u órganos que asuman sus competencias.

ü  El personal funcionario de la Administración de la Junta de Andalucía podrá solicitar su incorporación a la Agencia, siendo declarado en situación de excedencia voluntaria.

El Decreto-ley 5/2010 de 27 de julio de reordenación del sector público andaluz  como una de las medidas de ajuste económico para contener el gasto y el déficit, afectó al modelo agencial  modificando la Ley de la Administración de la Junta de Andalucía de 2007 en determinados preceptos relativos a la ordenación de las entidades instrumentales, y de forma muy especial a las agencias públicas empresariales estableciendo una nueva tipología;

 a) Las agencias administrativas son entidades públicas que se rigen por el Derecho Administrativo, a las que se atribuye, en ejecución de programas específicos de la actividad de una Consejería, la realización de actividades de promoción, prestacionales, de gestión de servicios públicos y otras actividades administrativas. El personal al servicio de las agencias administrativas será funcionario, laboral o, en su caso, estatutario, en los mismos términos que los establecidos para la Administración de la Junta de Andalucía

b) Agencias públicas empresariales

b1/ Aquellas que tienen por objeto principal la producción, en régimen de libre mercado, de bienes y servicios de interés público destinados al consumo individual o colectivo mediante contraprestación.

b2/ Aquellas que tienen por objeto, en ejecución de competencias propias o de programas específicos de una o varias Consejerías, y en el marco de la planificación y dirección de estas, la realización de actividades de promoción pública, prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público, sean o no susceptibles de contraprestación, sin actuar en régimen de libre mercado.

En el caso de que se trate de funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales que deban corresponder exclusivamente a personal funcionario de acuerdo con la legislación aplicable en materia de función pública, podrá llevarlas a cabo, bajo la dirección funcional de la agencia pública empresarial, el personal funcionario perteneciente a la Consejería o la agencia administrativa a la que esté adscrita.

c) Las Agencias de régimen especial como las que ejercen una autoridad que requiera de especialidades en su régimen jurídico en la realización de las actividades propias de las agencias administrativas. Se rigen por el Derecho Administrativo, sin perjuicio de la aplicación del Derecho Privado en aquellos ámbitos en que su particular gestión así lo requiera. El personal de las agencias de régimen especial podrá ser funcionario, que se regirá por la normativa aplicable en materia de función pública, y personal sujeto a Derecho Laboral. Las funciones que impliquen ejercicio de autoridad serán desempeñadas por personal funcionario.

Sistema de Agencias ejecutivas: personal y resultados (1)

En noticia de 01/05/2019 se dice que “de los 9.461 empleados de cinco agencias andaluzas sólo 498 son funcionarios , hay 83 cargos de alta dirección y sólo el 30% están titulados y la Junta  analizará uno a uno a los enchufados de la administración paralela. El Gobierno andaluz hizo público ayer el resultado de las doce primeras auditorías que ha realizado a 12 agencias públicas de la llamada administración paralela de la Junta.

Se trata, por el momento, de un informe provisional cuyas  conclusiones es que  hay duplicidad de funciones en la  propia Administración Pública por lo que se malgastan recursos.

La noticia invita a sospechar que las agencias son un instrumento de colocación fraudulenta de amigos mediante al relación laboral de amigos, sin la preparación adecuada en el nivel directivo  y en consecuencia no son eficaces en sus propósitos constitutivos ni eficientes en su gestión.

Huida del derecho administrativo, deficiente  dirección y gestión y redundancia administrativa son las cuestiones que aparecen:

I)   En primer lugar en el marco estatal ya no existen las Agencias  ante la reforma operada por la Ley 40/2015 de 1 de octubre, en vigor desde el 2 de octubre de 2016,  que  da un plazo de 3 años desde su entrada en vigor para adaptar las siete  Agencias Estatales existentes a la nueva Ley, pues su  Disposición derogatoria única, deroga expresamente toda la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado y la  Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos (LAE). En su exposición de motivos se dice (…) Por todo ello, no puede decirse que los objetivos de la Ley se hayan alcanzado, incluso después de más de seis años de vigencia, porque su desarrollo posterior ha sido muy limitado, y porque las medidas de control de gasto público han neutralizado la pretensión de dotar a las agencias de mayor autonomía financiera(…).

No  obstante conviene recordar que la LAE establecía una doble clasificación del personal a su servicio. La primera en función al origen en el ingreso en la Agencia, en virtud del cual, tres tipos existirían;

a) El personal que esté ocupando puestos de trabajo en servicios que se integren en la Agencia Estatal en el momento de su constitución.

b) El personal que se incorpore a la Agencia Estatal desde cualquier Administración pública por los correspondientes procedimientos de provisión de puestos de trabajo previstos en esta Ley.

c) El personal seleccionado por la Agencia Estatal, mediante pruebas selectivas convocadas al efecto en los términos establecidos en esta Ley.

El personal a que se refieren las letras a) y b) mantiene la condición de personal funcionario, estatutario o laboral de origen, de acuerdo con la legislación aplicable. El personal de la letra c) será funcionarial o laboral en virtud de la clasificación de puestos a realizar en la Agencia.

La segunda clasificación es una mixtura de orden funcional y de régimen jurídico. Existirán pues el personal directivo   el personal funcionario, el estatutario y el personal laboral.

El funcionarial y estatutario se rige por la normativa reguladora de la función pública correspondiente, con las especialidades previstas en esta Ley y las que, conforme a ella, se establezcan en el Estatuto de cada Agencia. El personal laboral se rige por el Estatuto de los Trabajadores y el resto de la normativa laboral.

Precursores entre pioneros de la Ciencia de la Administración española (y 2): Canga Arguelles

2º) Canga Arguelles   no es  propiamente administrativista sino hacendista y con una ascendencia en el cameralismo.  Fue miembro de de la Junta Superior de Valencia,  diputado en Cádiz  y Ministro de Hacienda  y se le ha considerado  como pionero del XIX  en la publicación en castellano de una obra sobre Administración Pública, denominada Elementos de la Ciencia de la Administración, fue  publicada en 1833  si bien no se sabe con certeza si este trabajo  se perdió,  no se publicó o   tan solo fue un manuscrito, toda vez que pues la misma no es citada por  los autores posteriores.

Sin embargo en su Diccionario de Hacienda de 1833 (dos tomos) ,  aparece la voz ‘gobierno  Gobierno del Estado’  (pág. 573 del Tomo I)  señalando al respecto ideas muy sugerentes.

Conoció la obra sociológica de Bonnin al que cita expresamente al socaire del discurso sobre las sociedades civiles y su origen en las  necesidades  generales que generarían el derecho público, el político y el civil . Del Gobierno del Estado y con la Administración se ejerce la soberanía, debiendo por ser las leyes quienes contemplen estas necesidades generales por ser permanentes y constantes, buscando la felicidad general. Con los reglamentos los Gobiernos se organizan y se fijan y limitan  las atribuciones de cada autoridad. En materia administrativa la soberanía fija los principios y los reglamentos dirigen y llevan a a cabo su ejecución

Consideraría al Estado como la reunión de varios pueblos bajo la mano de un Soberano, sujetos a mismos usos y leyes. El gobierno estaría compuesto  por las autoridades creadas por el jefe supremo, quien a través de los órganos musculares de la Administración  trasmitirá a los súbditos sus decisiones sobre los negocios de general interés, y mediante los tribunales lo que atañe al interés privado.  

Diría que ‘Administrar o gobernar’  no es más que levar a efecto las reglas dadas para el bien público y juzgar es cumplir las reglas dadas para en pro de los individuos.

De la ‘Ciencia de la Administración’   afirma que   (…) enseña a acomodar las leyes al flujo y reflujo de las circunstancias  favorables o adversas al bien público; indica los medios de acrecentar la población y las riquezas; de sostener las fuerzas públicas y  de adquirir los medios pecuniarios que  exige el pago de los gastos del servicio general de la nación. Ciencia a la verdad importante, y tanto más difícil de poseer, cuanto tiene que acomodar sus preceptos a la situación peculiar de las clases que componen el estado, a la localidad y al clima, a los uso, a los abusos, a los intereses y a las necesidades presentes y futuras de cada provincia (…)

Todo debe entrar en los cálculos y en las combinaciones del gobierno, para no equivocarse en el modo de manejar los públicos y privados intereses, encaminándolos al fin privilegiado de la Hacienda. Ha tenido que pasar tiempo (siglos) para que se conociera la importancia de la Ciencia Administrativa que dirige los negocios públicos por principios constantes y seguros. Las luces trajeron al final la época en la que la Ciencia del gobierno sustituyo la ciencia de la justicia ya la metafísica.

No debe confundirse la Ciencia Administrativa con la económica y con la de hacienda. Mientras que la administrativa está sujeta a cánones invariables, establece las máximas con principios conducentes a mantener el vínculo principal de las relaciones con el Estado y a establecer el orden social y sostener los derechos primitivos. De su parte la economía y hacienda son variables según las circunstancias.

El gobierno (…) debe ocuparse en reunir, combinar y mantener los esfuerzos individuales dirigidos a aventajarse en la noble emulación industrial sobre la cual descansa el  procomunal, guardando empero unidad en sus operaciones por ser una la voluntad soberana y de la ejecución invulnerable de ella, responsables las autoridades (…)

Diría también (…)El administrador es un padre que tiene a  su cargo el bienestar de una gran familia. Su conducta debe limitarse a lo que dispongan las leyes las cuales deben cortar los vuelos a la arbitrariedad de las manos ejecutoras. Su conocimiento y ejercicio requiere estudios mayores como con el de la justicia.

La buena organización del gobierno interior del Estado o sea de la Administración Pública es una de las más venturosas invenciones de nuestra edad. De las tres partes que se compone todo el sistema social, es la más interesante al orden público y a la prosperidad, porque pone en relación íntima a los individuos y estrecha los lazos que los unen. Sin una administración el gobierno quedaría reducido a una voluntad sin medios de realizarla (…)

Vemos pues dos precursores  de la idea moderna de Administración Pública  pero en periodo absolutista  (la década ominosa de 1823-1833) donde la soberanía sigue en manos del Rey quien dirige el gobierno y la administración. Se equiparan ambas en su rol funcional . Aquí cabe recordar que  Felipe V,  al encontrase con un sistema de Consejos lento y desprestigiado (polisinodia,el legalismo, la supervisión y el  predominante enfoque político) ,  lo sustituyó  por otro más eficaz que primara  el aspecto  administrativo, sobre lo estrictamente político. Siguiendo el modelo francés, se configuró una nueva   Administración central provista de organismos unipersonales, las Secretarias de Despacho, servidas por personal no político con capacidad de gestión y autonomía.

Se manejan las equivalencias de gobierno interior y administración, la confían en unos principio s de administración y se anticipa esa feliz sentencia – y cuya autoría se me ha desvanecido entre tanto papel – de que la política sin administración es ciencia ficción.-

 Cfr. Canga Arguelles, J., Diccionario de Hacienda con aplicación  a   España,2ª ed.,Imp M. Calero, Madrid, Tomo I y II 1833-1834. 

Precursores entre pioneros de la Ciencia de la Administración española (1): Sainz de Andino

Lo que hemos den0minado ‘pensamiento político-administrativo español  de  primera generación   se corresponde con el lugar  común en los administrativistas conocido como ‘decada prodigiosa’ (1840-1850). Ahí se encuentran De Burgos, Oliván, Posada, Ortiz de Zúñiga … que desde la impronta en la revolución  francesa  supone un terreno común de derecho y de Ciencia Administrativa, que se balancea más hacia uno u otros según autores y resulta más afrancesado o más autóctono también según éstos.

Sin embargo entre 1829-1833 dos autores se muestran como eslabón perdido o precursores pero no se incluyen por la fecha de sus obras en esta década clásica (así lo hizo Nieto Garcia en  “Apuntes para una historia de los autores de Derecho Administrativo general español” en 34 artículos seleccionados de la Revista de Administración Pública con ocasión de su centenario (A.Nieto), INAP, Madrid, 1983).

1º) Sainz  de Andino   utiliza por primera vez en España la expresión ‘Ciencia Administrativa’ considerado el puente entre el S.XVIII y la Ciencia de la Administración y el Derecho Administrativo.  Doctor y Catedrático  de la Universidad de Sevilla, escribió en 1829 Una exposición sobre la situación política y su restauración como memorial -recogido por Fernando de los Ríos en el  El Sol el  14 de junio de 1829 -. dirigido a Fernando VII, criticando a aquellos hombres de Estado que se creen capaces de dirigir los negocios públicos sin saber nada de la Ciencia Administrativa. La exposición contiene cinco apartados y en de  Administración civil pública, propuso al Rey la creación del Ministerio del Interior y la apuesta por una Administración Pública para salir de la crisis en que se encontraba el país en aquel momento, pues el hombre puede influir en los acontecimientos políticos utilizando el arte del gobierno para conservar, fomentar, robustecer, curar y reparar a los cuerpos políticos, y ésta es la ciencia peculiar de los hombres de Estado.

Para el autor unos ‘Principios de Administración’ estaban por fijarse y coordinarse en muchos  países y la Administración Pública era una ciencia porque (…) no solamente consiste en cuidar de que  las leyes se cumplan, sino que busca a cada necesidad social su satisfacción y fomentando intereses legítimos se encuentra en contacto con todos los individuos y en presencia de todas las eventualidades, teniendo que confiar una multitud de cosas a la sagacidad, prudencia e ilustración de los agentes. Como ciencia que enseña a conocer las necesidades y los intereses, y el mejor modo de darles satisfacción y fomento según los casos, tiene su teoría, o lo que es lo mismo, su sistema de principios metódicamente ordenados y la aplicación de la teoría a la práctica constituye el arte de los administradores (…)

Esta  Administración afirmaría

(…) tiene sus principios, sus reglas y su teoría, que pueden reducirse a nociones elementales, que faciliten y generalicen la posesión de estos conocimientos, disipen la incertidumbre bajo la que actualmente  se procede (…)

  

Diría también que el arte de gobierno permite al hombre de Estado, entre otras cosas:

1º Conocer las estructuras de las sociedades, calcular la combinación de las fuerzas en conflicto y encontrar el equilibrio que conserva a las máquinas políticas.

2º Prevenir oscilaciones violentas y tener bajo sujeción a aquellos que hacen que funcionen las instituciones políticas, y por tanto, a los funcionarios públicos.

3º Permite detectar los síntomas precursores de la relajación de los nudos sociales, e identificar los vicios del desorden, dando tiempo a los estadistas para tomar las medidas adecuadas.

4º Conocer y deslindar los principios seguros del fomento, prosperidad, orden, seguridad, fortalecimiento y engrandecimiento de los Estados.

Con este arte y con la firmeza  del Rey y  de la Administración se podría combatir los males que padecía España, entre los cuales incluía   a   la pobreza del tesoro del reino, la gran deuda financiera, el descrédito nacional, la pobreza extrema de las clases sociales, el atraso de la agricultura, la pasividad de las fábricas, la corrupción de la moral pública, etc…

Graduación de la decimosexta promoción de Licenciados/graduados en Ciencias Políticas en el CEU de Valencia

Ya llevamos 16 promociones, desde que iniciamos esta pionera andadura en Valencia en el año 2000.

https://medios.uchceu.es/actualidad-ceu/se-gradua-la-decimosexta-promocion-de-ciencias-politicas/