miércoles, 4 de diciembre de 2013

Open Goverment: fenómeno para una mayor reflexión


Dejo constancia  de las conclusiones del congreso al que me he venido  refiriendo en las últimas entradas. Las conclusiones, obvias y argumentadas, en síntesis indican que fenómeno del gobierno abierto aún no está maduro y para que lo esté son importantes estos foros científicos. El  Plan de Acción de España, en el marco  la Alianza para un Gobierno Abierto (Open Government Partnership)  que se concreta en el borrador de Informe de Autoevaluación  de la Vicepresidencia del Gobierno (Congreso de los Diputados de 24 de enero de 2012) debe madurar en buena parte de lso aspectos tratados en el congreso Open Goverment .
Igualmente dejo constancia de mis propuestas que fundamentalmente suponían tener en cuenta cuestiones de  metagobierno en el marco de una arquitectura institucional - anclada en la racionalidad burocrática - que, en lo bueno y en lo malo, no  se cambia, simplemente por  decreto, sino que necesitan de  convergencia, aprendizaje y difusión y transferencia de políticas ad hoc, en este caso, de gobierno abierto o cada vez más abierto

https://docs.google.com/file/d/0B7v5dggOIJF_Z2NLdVlQTGNKaXM/edit

lunes, 25 de noviembre de 2013

Open Goverment; ¿Llega para quedarse? ( y 3)

En un modelo así  no haría falta que fuera un Tribunal, como ahora el juzgado de lo Mercantil nº 1 de Mallorca, el que dicte   sentencia en contra de 10 políticos ex miembros del consejo de administración de Radio Televisión de Mallorca, condenándoles a hacer frente con su patrimonio a un 5% de la deuda del ente, además de inhabilitarles por dos años a administrar bienes ajenos. Un gobierno abierto se preocuparía mucho por evitar situaciones como la RTVV, y sobre todo en solucionarlas. Máxime con el ambiente de carencia de empleo, situación que cada vez se  muestra más  estructural que coyuntural. Nótese que este fin de semana se ha celebrado  en   la oposición más multitudinaria del año, ya que en toda la Comunitat se examinan 35.486 aspirantes para optar a 200 plazas de celador de instituciones sanitarias; han sido necesarias las infraestructuras universitarias para  19.500 personas en Valencia; en   Alicante unos  12.500 aspirantes y en  Castellón, unos 3.500.
Espero que un Gobierno abierto sirviera – aunque sea por honestidad y capacidad   o por superación de las cerrazones y encerronas de la mala política - para que, nuestras Universidades sirvan para además de cobijar a macrooposiciones , para  crear  empleo. Sé de alumnos míos  que desde el 2006 siguen sin encontrar lo suyo, trapicheando ya demasiado tiempo. Otra conocida termina de ver frustrada su segunda temporada en la serie valenciana L’alquería. Miles de valencianos andan diletantes por Londres y Malta, a ver si por mor del inglés, encuentran currito, y todos, - como aquella película de ‘Danzad, danzad malditos’ en el escenario del crack del ‘29, - siguen  formándose y formándose como duracel.
Ójala  se quede el gobierno abierto si lleva por delante el desempleo, este problema no puede quedar enterrado, ignorado,cerrado a la luz de los taquígrafos, y hasta dónde sé, poco se sabe de la realidad.  Aunque este es ya otro escenario, en breve, veremos un análisis sobre la problemática  en el seminario y presentación del libro verde de la Agencia Valenciana de prospectiva y evaluación (AVAP) sobre la  empleabilidad de los titulados universitarios en los próximos 1 y 2 de diciembre de 2013.

Open Goverment; ¿Llega para quedarse? ( 2)

Igualmente sucede con la deseable separación política-administración, debiendo regularse la zona de interfase político-administrativa y el sistema gerencial, y lo concerniente al spoil system de circuito cerrado para las funciones directivas y predirectivas. Véase al respecto la regulación del artículo 20 de la ley valenciana de función pública, y el ejercicio de una  redacción gatopardista, que cambiándolo todo, lo deja todo igual   sobre la función directiva profesional (vid la obra colectiva Comentarios a la Ley de la Función Pública Valenciana) Como ya he indicado en este blog el debate sobre la separación está ya en los orígenes de la Ciencia de la Administración, en la propuestas de Javier de Burgos sobre los  subdelegados de fomento (gobernadores civiles) e  incluso en el debate científico entre los dos grandes pensadores  Bonnin y  Posada. Mientras que para el francés  (…) el impulso que recibe la Aministración nace de las leyes, que son la expresión y regla de las necesidades sociales. Al contrario, la gestión del gobierno es toda de transmitir su autoridad, toda, de vigilancia y de censura (...) Para el español (…) no se puede separar la acción del gobierno, de la acción de la Administración (…)
Uno de las cuestiones centrales es qué es la propuesta de Gobierno abierto y qué viene a cambiar, supuesto que  su pretensión es la instalarse definitivamente el sistema político-administrativo, al igual que las precedentes  propuestas en el acervo OCDE-UE.
Adviértase de que además de la mayor transparencia  y participación ciudadana la honestidad política ha de ser meridianamente cristalina. Para el ben  gobierno requiere para Aucoin que  ejecutivo sea; a) políticamente responsable y b) capaz de formular e implementar políticas públicas sustantivamente valiosas. Y conseguirlo o no, queda manifiesto en la fórmula abierta, no caben viejas arcanas ni gatopardismos ni demás trapacerías
 Si no es una mera moda administrativa al uso de los últimos años en el marco de la NPM, podrá ser elemento de una filosofía administrativa, dentro de una argumentación administrativa coherente con un ideario finalista. Para ello, además de superar las exigencias democráticas de inexorable respeto a sus instituciones, no le queda además  más remedio que convivir con las expresiones actuales de racionalidad burocrática, que en la mayoría de supuestos hacen que el sistema sea creíble, al menos en sus mínimos. Es más  ha de servir para superar las viejas y nuevas patologías burocráticas y sobre todo, respetar todavía más el paradigma de separación política-administración. Expresión singular de este doble reto está en la patrimonialización de la  Administración Pública vía cargos de designación políticas, fraude en el acceso al y/o contratación en la gestión indirecta, por no mentar el mundo de las subvenciones públicas
En definitiva  hemos compartido  reflexionar y análisis del fenómenos desde diversos enfoques, especialmente los jurídicos,políticos, administrativos, sociológicos, empíricos y  tecnológicos, que a la postre habrán de animar a los gestores de lo  público   a diseñar e implantar políticas públicas de Gobierno Abierto. 

Open Goverment; ¿Llega para quedarse? (1)

La Universitat de València, la Asociación Valenciana de Politólogos Avapol y la Red DerechoTICS   ha organizado  en estos días  los días 21 y 22 de noviembre en Valencia el I Congreso Internacional sobre Open Governement. He tenido la ocasión de participar gozosamente en este evento científico  y para mí ha sido un continuum de ese otro congreso del pasado   septiembre organizado por GIGAPP  e  INAP en el que también fue materia de análisis el Gobierno abierto . Igualmente  en el reciente XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, celebrado en  Uruguay, del 29 de octubre al 1 de noviembre de 2013, también se ha tratado  de “El Gobierno Abierto como impulsor de la transparencia, la ética y la creación de valor público” y precisamente la coordinación de una mesa sobre Transparencia y buen gobierno ha correspondido al único  Catedrático de Ciencia de la Administración en nuestra CV, destinado en la Universidad de  Alicante
Mi ponencia en el precitado congreso GIGAPP-INAP versó acerca  de La  Administración Pública y la regeneración democrática  planteaba (abstract) que (…)    En el periodo desde 2008 a la actualidad nos encontramos con un fenómeno de deconstrucción político-administrativa en el que la Administración ha perdido crédito en la ciudadanía, parece, a pesar de que la neoburocracia siguen como racionalidad dominante, haber perdido su papel predominante en la gobernabilidad. El uso perverso de la organización pública por los operadores políticos y económicos junto con panorama d extrema complejidad, merece una revitalización del enfoque de la función política de la Administración Pública. El primigenio pensamiento administrativo buscó una relación funcional entre el modelo político y el modelo administrativo, lo que ahora se traduce en superación de una concepción que solo apuesta por la dimensión técnica de la Administración Pública. La aportación de la historia administrativa a la historia política es evidente,por eso se dijo que política sin Administración es mera ficción y, por ello, la regeneración democrática pasa también por una reconceptualización, una redefinición y un redesempeño de la Administración Pública en términos político-funcionales. El reforzamiento de la capacidad institucional de la Administración Pública puede coadyuvar a la regeneración democrática que tanto necesitamos. (…)
En el reciente congreso de O-Gov plantee  la ponencia en torno al   Open Goverment y nuevos paradigmas burocráticos indicando que (…)El denominado  ‘Open Goverment’  es objeto de estudio desde distintos enfoques y áreas de conocimiento,  recientemente hemos visto su abordaje desde diferentes ópticas; como irrupción de la llegada de una tecnología en la comunicación; impacto de la participación y  colaboración en la eficacia administrativa;  transparencia, rendición de cuentas y control  en el proceso de decisión e implementación de políticas públicas; redes de políticas;…
 El O-GOV supone un modelo de Administración abierta en la que lo relacional cobra principal protagonismo. La apertura lo es en cuanto a la ciudadanía, las demás Administraciones u otras organizaciones colaboradoras. Es una Administración en red, y a la par, un   medio para un modelo de gobernabilidad en gobernanza que supone una implicación activa de la ciudadanía en los asuntos de la comunidad.
La dominación burocrática tradicional es  propia de la Administración ordenadora (Ordnungsverwaltung)que  desarrolla las tareas fundamentales de seguridad exterior, orden interior y aseguramiento de recursos,  pero la eficacia la organización del O-Gov,  supone una mutación  hacia paradigmas nuevos  de la burocracia como podría resultar de la Tecnoburocracia (Minztberg),Postburocracia (Barzelay) Neoburocracia (Heskscher)  o, alcanzar incluso, expresiones maximalistas de Ultraburocracia (Arellano) o Macdonaldización social (Rizter).
Cabe preguntarse si las políticas de O-Gov, más allá de una moda administrativa de ahora, pueden o deben afectar a las lógicas previas de las  instituciones administrativas, bien orgánicas bien de procesos. Interesa pues aportar un enfoque nuevo a  la propuesta del O-Gov, esto es,  el de un escenario, al menos hipotético, de   re-racionalización de la tradicional burocracia weberiana, que ofrecería a los actores políticos  un nuevo marco de eficiencia, calculabilidad, predictibilidad y control de la acción gubernativa. (…)
Algunas de los retos que debían exigirse al O-GOV además de la superación de las viejas y nuevas patologías burocráticas, insistí en medidas concretas de rerracionalización o reconceptualización burocrática, en lo  que sigue.
ü  Separación clara entre Administración Pública y función política, incluso en los niveles e interfase.
ü  Agilidad en la tramitación de procedimientos y  celo extremo en los derechos que establece el artículo 25  LRJPAC.
ü  Acceso a la información con  limitación de las clausulas confidenciales en los contratos.
ü  Potestad y control técnico en la adjudicación  y gestión de los servicios públicos indirectos.
ü  Establecimiento de la tecnoestructura (subsecretarias y secretarios generales administrativos, inspección de servicios, para evitar no sólo los ilícitos penales, si no sobe todo,  los  administrativos, en especial la desviación de poder, fraudes legales, uso arbitrario de la discrecionalidad técnica.
ü  Potenciación de las actuaciones del Tribunal de Cuentas.
ü  Potenciación del modelo agencial, en lo que sirva, y de la Dirección Pública Profesional, con eliminación de directivos tóxicos en el  Sector Público.
ü  Aplicación de las técnicas propias de la Gestión Pública (POSDCORB,SICAP,SIG,IFPP,..) al Sector Público, más allá de los  juguetes de parvulario (Boarding Score, …)
ü  Implementación de modelos de evaluación de políticas y de control de la Gestión Pública.
ü  Paulatino/drástico cambio en las dinámicas incrementalistas (rama) del decissión making hacia prototipos de racionalidad comprensiva (raíz).
ü  Supervisión de  aptitud los nombramientos de asesores y órganos de aporto a la decisión pública (propuestas Delta Type, analistas de políticas según metodología ad hoc, y no meros escribanos de discursos ...)
 
El profesor  Santamaría Pastor  al número 159 de la REDA de este año aborda  “La constante e interminable reforma de la normativa sobre contratación pública” que según él presenta un balance general bastante negativo y desolador.  A juicio del administrativista (…)  la evolución acelerada de la normativa de contratos públicos ha llevado a consecuencias disfuncionales sumamente graves…, no ha disminuido un ápice el nivel de corrupción,  y, no ha agilizado los procedimientos de contratación, sino todo lo contrario. Se ha creado en definitiva un hogar enorme e inhóspito, incómodo, constrictivo y complicado de entender y gestionar, rasgos que explican, aunque no justifiquen, los intentos de salirse del mismo; y; para mayor pesimismo, un hogar que se ha terminado convirtiendo en una suerte de establecimiento penitenciario, donde son severamente abortados todos los intentos de fuga, y que no tiene perspectiva alguna de desaparecer, porque ello requeriría que las instituciones comunitarias reconociesen su fracaso en una política en la que han puesto tanto empeño.
Mejor no puede describirse. Esto pues de la contratación administrativa es una tarea de primer fuste para la  acción gubernamental-administrativa, y pienso que en el marco del O-Gov puede avanzarse notablemente.

sábado, 9 de noviembre de 2013

La separación política-administración (y 4): Urgencia y actualidad de una imperiosa necesidad de una revisión ortodoxa y ortopráctica

 La Ciencia Administrativa americana ocupó buena parte de su tiempo en analizar , -junto a las diferencias/concomitancias entre Administración Pública y privada- la realidad de la  dogmática separación entre política y Administración, y que  ha venido paulatinamente  abandonada casi por entero en los últimos e años. Entre otros factores, entraron en juego una consideración más optimista del proceso político como resultado de una  considerable mejora del tono moral de la vida pública.
Así para D. WALDO, cuatro fueron las doctrinas centrales sobre Administración pública anteriores a 1940:
La primera sostenía que el proceso de Gobierno, considerado analíticamente, consiste sólo en dos partes, a saber: decisión y ejecución. Primero es necesario decidir lo que se va a hacer—función y definición de la política— y después ejecutar la decisión—papel y definición de Administración—.
La segunda doctrina consistía en afirmar que debía convertirse en una ciencia o, al menos, estudiarse de la misma manera que los fenómenos en la ciencia física.
La tercera doctrina, en síntesis, sostenía que el estudio científico de la Administración conduce al descubrimiento de unos principios más o menos análogos a los principios de las ciencias físicas.
Otra doctrina sostenía que la economía y la eficiencia son las metas centrales del estudio administrativo.
Ya en 1971 FREDERICKSON siguiendo a  Waldo, y en el marco de las propuestas de la NAP (Nueva Administración Pública)  considera que la dicotomía entre política y administración carece de un aval empírico, pues  los administradores a la vez ejecutan y hacen la política. El continuum entre política y administración debe ser más preciso empíricamente e ir más allá de un presupuesto  teórico.
Por último G.  PETERS en La Política de la burocracia (1999)  afirmaría (…)  afortunadamente para nuestra comprensión del proceso político, tanto en los textos académicos como en los que no lo son se ha reducido la artificial dicotomía entre lo político y lo administrativo. A medida que ha ido aumentando la carga de trabajo del gobierno, ha sido inevitable que más y más decisiones se tomen fuera de sus ramas "políticas" y sí en las ramas administrativas; se hace cada vez más evidente que no todas las decisiones gubernamentales se toman en los sagrados salones de la legislatura: un buen número de ellas se toman en los recintos menos impresionantes, pero más numerosos, de las oficinas administrativas. Por otra parte, en la literatura académica, varias tendenciashan disminuido la distancia existente entre la política y la administración. En primer lugar, la teoría de sistemas y el análisis estructural- funcional destacan su interconexión más que su distancia; además, un análisis más empírico ha descubierto que muchos políticos y funcionarios públicos no perciben ningún alejamiento real entre las dos partes del gobierno. Aquí sostenemos la tesis de que la separación artificial surgida entre ambas ha disminuido hasta cierto punto, pero no ha desaparecido por completo. Es probable que el análisis comparado de la administración pública y de su papel en la elaboración de políticas públicas reduzca aún más esa barrera (…)
Si a todo lo anterior añadimos las experiencias de la  Nueva Gestión Pública (NPM) dede 1975 hasta el 2007,llegamos fácilmente a las mismas conclusiones. Es más el péndulo de la dinámica funcionarios-políticos, ha mostrado los mismos errores y disfuncionalidades, sino más y  peores, que cuando la políticas estaban capturadas por la élite burocrática (Sí,  Sr. Ministro). Súmese en el periodo actual (2007-¿?) de deconstrucción político-administrativa el aumento de la designación política de cargos administrativos de interfase,el  spoil system encubierto, el reparto del botín administrativo incluyendo la contratación administrativa. Total, … la administración de la miseria.  
Analícese ya pues deductivamente o inductivamente qué es o debe ser  orto/heterodoxo  en esta cuestión y concluyamos sobre la orto/heteropráxis.

La separación política-administración (3): Conveniencia de una revisión ortodoxa y ortopráctica

Siguiendo una metodología de carácter inductiva puede permitir la afirmación de que lo visto en las dos entradas anteriores y otras muestras que lamentablemente vendrán tienen relación causal  en algo nuclear para la Ciencia de la Administración, pues afecta a uno de los  presupuestos  de lo que podemos  denominar Teoría clásica de la Administración Pública (TCAP) y que  repasamos vuela pluma en los más importantes; La separación política-Administración  Pública; La dominación racional burocrática;  El Empleo Público/ Civil Service;  La teoría de la organización aplicada a la  Administración Pública. Presupuestos, que al decir de J. Bourgon se conjugan en los últimos tiempos con elementos del sistema clásico por un énfasis en el control y diseño organizativo; formulas neo-burocráticas, por su proceso de toma de decisiones; del modelo institucional de los ’50 y ’60 anclado en las ciencias del comportamiento; y del modelo de la elección pública, por su dependencia de la economía política.
Lo que se ha denominado Administración moderna surge del proceso de división de poderes, en el que el legislativo y judicial se forman con las competencias que han ido arrancando de manos del antiguo monarca absoluto, quien mantiene en cambio el poder ejecutivo con  carácter residual (vestigios de ello lo vemos en la lamentable potestad de indulto. La idea de la separación política-Administración es deudora en origen de Napoleón, de la separación que efectuó sabiamente entre  Gobierno y Administración. En su Gran Consejo, designaba  delegados encargados de los “grandes asuntos”, en cambio, los ministros estaban encargados de los “negocios corrientes”. Así surgiría   la ‘función administrativa’ consistente  en realizar los asuntos corrientes del público  y una función gubernativa encargada de solucionar los asuntos excepcionales que interesan a la unidad  y a la estrategia política, y en velar por los grandes intereses nacionales.
El ajuste del rol decisión/ejecución, o mejor dicho el ‘qué’ y el ‘cómo’ será contemplada en autores como  Wilson, Goodknow, o Weber  y que tanta influencia tendrá para una atribución funcional de los Agentes.
 
Señalaría WOODROW WILSON en “El estudio de la Administración (1887)” que el objeto del estudio administrativo es descubrir, primero, lo que el gobierno puede hacer legítimamente y bien, y segundo, como puede hacer estas cosas apropiados con la mayor eficiencia posible y con el menor costo de energía posible (…)La administración queda fuera de las esferas de la política propiamente dicha; las cuestiones administrativas no son asuntos políticos. Aunque la política determina las tareas de la administración, no debe ocuparse de manipular sus oficinas. El campo de la administración es el de los negocios. Se  encuentra lejos del apresuramiento y la tensión de la política (…)
F. GOODNOW, en “Política y Administración” (1900) diría que (…)hay  en todos  los sistemas gubernamentales, dos funciones básicas o últimas de gobierno, o sea, la expresión de la voluntad del Estado y el cumplimiento de dicha voluntad. También existen órganos separados en todos los Estados, cada uno de los cuales se dedica principalmente  a cumplir una de estas funciones. Y estas funciones son, respectivamente, la política y la Administración. Hay dos funciones distintas de gobierno, y que su diferenciación resulta en otra distinción (aunque menos completa) de los órganos del gobierno aportados por el sistema formal de gobierno. Estas dos funciones de gobierno pueden designarse, por conveniencia, respectivamente como Política y Administración (…)

La separación política-administración (2): El gerencialismo toxico

La escuela de negocios de la UCH-CEU acogió recientemente  una conferencia para tratar la importancia de ser un buen líder con el título “¿Jefes tóxicos en organizaciones saludables? Impacto de la calidad directiva”. Según el Informe España es el número 51 del mundo en términos de calidad directiva y me temo que muy por dejado en los de dirección pública no profesional.
El ponente señala tres tipos de líderes tóxicos: por estrés,  por estrategia, y el jefe tóxico por naturaleza”. El enfoque del conferenciante está condicionado por la relación con el personal a su cargo y  solo el 20% de las personas quieren ser líderes, y aquellos  que no quieren serlo son los que acaban siendo tóxicos. Este enfoque se relaciona con el denominado por T. Golembiewski ‘QWL’ (quality working life) esto es el indicador del ambiente laboral aplicado al sector público que depende principalmente de las variables equidad, participación, democracia, autonomía y seguridad. A la QWL  contribuye en buena manera las cualidades directivas de inteligencia emocional, serenidad y seguridad,  empatía, orientada a los demás, con capacidad e influir, sobre todo desde su  autoridad moral.
Siendo ciertamente muy importante la toxicidad en este ámbito hay otra específica en el sector público a la que me atrevo a señalar unas características  que tiene que ver con esa otra denominación de directivo ‘gaviota’ y que con ocasión de una afirmación de Domique de  Villepen en clara complicidad con el chauvinismo francés, se replicó  que dicho  pájaro es  chillón y deja sus malolientes y tóxicos excrementos por todas partes”.
Pues bien este directivo, normalmente de designación  política, suele estar apresado por el denominado  ‘complejo de adán’,  esto es, esa dinámica que acompaña a quien llega a un puesto de responsabilidad político-administrativa, con la creencia de que con él comienza el mundo entendido como ciclo político. Luego resulta que se va, renuncia, dimisión …  y ni ha termina el ciclo de directivo, ni el político,  ni el ciclo de políticas, ni  presupuestario, y lo deja todo hecho un asco y patas para arriba, hasta que llega un nuevo adán.  
Ciertamente todo esto está motivado por la falta de aptitud, pues uno se adapta a la organización en primer lugar, para luego ir haciendo los cambios de manera incremental, hasta que se tiene el dominio tecnoestructural. La toxicidad pues está en que en esos cambios apresurados – para hacer méritos, para destruir lo hecho por el anterior, sobre todo si es del propio partido y de familia hostil – en los que se gasta tanto tiempo, recursos y talentos, sobre todo del personal tecnoadministrativo, a quien desmotivan y desilusionan, obligándoles a una contra rutina inconstante en lugar de sanas rutinas, estas en el  marco de la delimitación entre lo táctico y lo estratégico.
Con la eliminación en estos elementos gerenciales tóxicos podría resolverse en parte el ‘dilema de Thompson’ – padre también del concepto “Buropatologías”  -  sobre la mala ubicación relativa de los conocimientos y la autoridad dentro de las organizaciones.
En nuestro entorno político-administrativo, pueden verse casos, cosas y causas relacionadas con lo que decimos. El colapso organizativo raramente es casual, suele ser causal. Ya se nos advirtió por Dijo ORTEGA Y GASSETT en 1952    que  al complicarse en tal grado el proceso de producción la figura del gerente ha tenido que adelantarse a primer término. Sin él nada puede marchar. Deprimido el capital, excitados los obreros, siendo forzoso el empleo de técnicas difíciles, todo viene a gravitar sobre la capacidad de los gerentes…
(Cfr.vid. Conferencia sobre “The contribution of managment to European prosperity”  organizada por el British Institute of Management, Torquay,Reino Unido 1952)

La separación política-administración (1): El colapso por empacho y autocomplacencia de RTVV

Llevaba algún tiempo penando en esta cuestión pero la crisis de RTVV me ha impulsado  a adelantarlo. Esta situación  es otra manifestación de un sistema colapsado por la ineptitud y los desafueros de tiempos de gestión pública fácil. Dígase que ejemplo de nepotismo ilustrado, indolencia, complicidad de todos, pero sobre todo silencio de muchos. Otro caso más de empacho y autocomplacencia dentro delos abusos privados del Estado del bienestar. La responsabilidad es difusa y diversa y me quedo con la recurrente  crónica de una muerte anunciada- otro Santiago Nasar diría Garcia Márquez-  .
El Derecho Administrativo debería decir búsquense responsabilidades en gerentes, contratistas asesores, revísense los procesos  selectivos del personal, las retribuciones de los órganos directivos, … . La Ciencia de la Administración  desde un enfoque meramente técnico –organizativo ante el valor público actual del ente diría, ahí está RTVE-Aitana, miren quienes entraron según un  proceso selectivo de méritos, por aquello de saber cuál es valor residual de la organización, Obsérvese el respeto a la ‘eficiencia paretiana’, según la cual, una asignación es eficiente cuando no es posible reasignar los recursos mejorando la posición de un sujeto sin empeorar la de otro. Como resulta muy difícil sustituir unos bienes -públicos o privados socialmente preferentes- por otros, sin merma de los primeros, el arte del gobierno económico consistirá, en buena parte, en no gastar recursos en aquellas arenas en las que la ciudadanía se autogobierna, o dicho de otra manera, se autorregula evitando gastos públicos.  Habrá que decir,  para evitar malentendidos, que una cosa  es la desactivación de bienes públicos y otra es su gestión privada, y en esto último, el peligro de los fraudes de ley, desviaciones de poder y demás perversidades políticas en el uso de lo público.
Pero la Ciencia Administrativa tiene en cuenta en cuenta que la Administración Pública  es  subsistema del sistema político diría; cautela, analícense otros factores en juego, y sobre todo, téngase en cuenta la   ‘formula de ruggi’  la cual expresa  el  factor de complejidad de algo. La complejidad está en función del número de sus componentes del grado de diversificación entre ellos, del número e intensidad de relaciones entre ellos, de la velocidad de los cambios  y todo lo determinado por los órganos, estructuras, funciones, instrumentos de acción,….  Se puede expresar con    C=[Q,D,R,^(O,E,F,..)]
En cualquier caso la Ciencia de la Administración  también diría cuidado con el principio de buena administración, según el cual una buena institución administrativa velará por respetar  el conjunto de reglas que rigen la gestión de las instituciones públicas y que impone a estas últimas un comportamiento que permita alcanzar un equilibrio entre el respeto de los derechos de los administrados y la preservación de buen funcionamiento del sistema de Administración Pública. Esto es, conjúguense los intereses del sistema  público (la administración regional), lo  intereses generales (los ciudadanos) y los particulares afectados (los trabajadores y contratistas), además  de la precitada  eficiencia paretiana. Dicho en otras palabras, en términos de metodología  de políticas  públicas, véanse las causas de renuencia a la terminación de las políticas, véanse las dependencias que motivan la sucesión o trasformación de las mismas, analícense la relación entre los momentos expansivos con el incrementalismo y su contraparte de deconstrucción y decrementalismo.
 

miércoles, 6 de noviembre de 2013

Europa debe seguir importando

El proyecto de  integración europea sigue importando a los jóvenes. Observo como profesor universitario y como padre  que ellos piensan, mas allá de los avatares sobre las beca Easmus, en Europa como una salida cercana y  factible a sus expectativas inmediatas. Inmediatez en lo laboral, en lo vital, la ven cerca próxima, cómplice de su modelos sociales y cosmovisiones.
También observo que sigue habiendo gran desconocimiento sobre la factibilidad de esas expectativas, por ello. ¿cómo entender  que en un país europeo como Inglaterra uno se sienta mas controlado, más seguro con más presencia de lo público, o de lo colectivo, que  en países como Italia con un modelo administrativo de corte napoleónico  ¿Cómo puede  analizarse que en Inglaterra no haya distinción en la  gestión del patrimonio público entre instituciones como The national Trust (fundación non profit de  más de un siglo) o de English Heritage (el equivalente a nuestro Patrimonio national)? ...
Por eso me pareció más que oportuno participar en actividades de promoción de esta realidad tan inmediata , como la que ahora se ofrece en los cursos de invierno de la Universidad Miguel Hernández

https://docs.google.com/file/d/0B7v5dggOIJF_VUJmN3MwUDJtOUk/edit?usp=drive_web


viernes, 25 de octubre de 2013

Pensamiento político y Administración Pública (y 3): ¿Y mañana?

En una obra del 2009  del británico Robert Jessop   titulada ‘El futuro del Estado capitalista’ , se  analiza la  relación entre capitalismo y Estado del Bienestar, con la hipótesis teorética  de que capital y trabajo, como elementos centrales del  capitalismo, no son reproducibles con dosis de estabilidad en  el juego  del mercado, sino que se hace indispensable, , la participación del Estado como proveedor de mecanismos de regulación y gobernanza.
Ante la paulatina desaparición del modelo de Estado Nacional de Bienestar Keynesiano (ENBK) o fordista,    Jessop  sólo ve como único tipo al surgido en el  New Deal norteamericano, al  considerar al salario como impulsor básico de la demanda, lo que explica la necesidad del pleno empleo. Este modelo ha sido progresivamente sustituido por el del Estado Competitivo Schumpeteriano, o Estado Trabajista (Workfare State), definido por una mayor orientación de sus funciones a la competencia internacional, ante el impacto de la globalización y la búsqueda de nuevas vías de acumulación de capital en el nuevo contexto postfordista.
Aquí hemos de recordar que el denominado ‘welfare state/warfare state’, simiente del ENBK, surge en la  distinción del  Arzobispo Temple quien distinguiría en el periodo de la II guerra mundial  entre sociedad del bienestar frente al  malestar del estado de guerra propio del régimen nazi. Esta distinción sería recogida  el informe Bedveridge de 1942 sobre la reorganización de la  seguridad social.  Ya  en 1939 se efectuaría por A. Zimmen una contraposición entre welfare y power state  ara diferenciar las democracias de los totalitarismos. Por lo tanto no puede olvidarse la relación entre WS/ENBK y democracia occidental en el marco económico de una sociedad de mercado.
Así se evolucionará hacia el ‘workfare state’ como  modelo social postkeynesiano, que presupone unas prestaciones sociales condicionadas a la contribución al sistema mediante la prestación del trabajo. No se basa en el principio de solidaridad, sino en el de mérito. Es obvio pues que conlleva un retroceso en los niveles del bienestar social (welfare backlash)  Aquí se refleja la denominada ‘vuelta a la sociedad’, como creación de opinión de que determinadas prestaciones sean devueltas a la sociedad civil ante la sobrecarga pública o la imposibilidad o manifiesta ineficacia o ineficiencia en su provisión pública. Supuesto contrario a la esperanza de Estado, como proceso de trasferencia de la gestión del bienestar desde la familia al Estado. El contribuyente quiere rentabilizar sus aportaciones al sistema y que redunden en outputs de los que pueda beneficiarse directamente.
Seguro que esta nueva lectura del WS tienen muy en cuenta el problema del ‘free rider’, esto es, el  usuario gratuito de un servicio o bien público, a quien se denomina  Polizón o consumidor libre de carga, lo que incluye  a aquellos miembros de un colectivo que amparados en las características de los bienes públicos, se benefician de la producción de los mismos sin contribuir a su financiación. En el concepto se incluyen tanto los que pueden como no contribuir económicamente al sistema por ser impedidos de trabajar (deserving poors), excluidos sociales (underclass), o los trabajadores en condiciones precarias (working poor).
Siguiendo a C.J. Fernández en la recensión del libro de Jessop en el Workfare State el salario ha dejado de ser considerado como impulsor de la demanda,  es más un coste de  producción que incide en la competitividad. En ello el nuevo Estado se fomenta la innovación y el emprendimiento, y dejando de lado la atención a demandas de seguridad y consumo colectivo
 Frente a la idea predominante de que la hegemonía del neoliberalismo ha significado, fundamentalmente, la retirada del Estado, Jessop arguye  que, salvo algunos casos excepcionales, el Estado del Bienestar no se ha replegado de forma significativa. Ha  adoptado  diferentes formas contingentes y multiformes, por mor de la adaptación a la lógica de la globalización, que conlleva una subordinación de la política social a la económica. A esto responde el  Workfare State, obligación de trabajar como respuesta a los recortes  en  prestaciones sociales.
 Aquí nos hemos quedado con la crisis, pues el workfare tampoco ha servido para salvar el WSE, más allá de la imposición de deconstrucción y decrementalismos en las políticas. La praxis y el empirismo de esto últimos tiempos nos dice;
§   que el tipo ideal de Estado  está por implementarse en buena parte de sus bondades teoréticas;
§   que los excesos del Estado total también han dado los resultados perversos conocidos; que  por norma no son los más desfavorecidos quienes más se sirven del Estado (vg. el ‘efecto mateo’ en las políticas sociales);
§   que un  liberalismo incoherente  le viene muy bien que Estado gaste masivamente en aquellas actividades en las que esta inmersos, tengan  o no valor público, contradiciendo radicalmente el espíritu de Adam Smith;
§   que la actividad de fomento del Estado se ha convertido en un corralito de  intereses y de captura de políticas (pork barrell spending);
§   que los que pregonan políticas sociales  y subvenciones al uso, no son quienes en sus organizaciones lo llevan con coherencia; que las consultoras han conseguido una dinámica de ‘Garbage can’ – un problema para una solución – por mor de la venta de paquetes de modernización administrativa ‘one size  fits all’ que poco valor publico han conseguido;
§   que lo público es privado y viceversa se nos impone en función de no sé qué lógicas maniqueas y perturbadoras; y que, en definitiva, el sistema está atrapado por la racionalidad economicista toda vez que la unviersitas termina convirtiéndose en la particularitas.
Y todo esto pasa a pesar de que hay un marco teórico al que acudir, por ello política y religión en esto van de la mano. ¿De la ortodoxia a la heteropraxis, o de la hetedoroxia a la ortopraxis? Para salir de este dilema, en busca de un nuevo mañana, tal vez convenga empezar por volver al significado radical de la economía – Oiko nomos – Que no se diga que no hay ya una buena masa crítica de  voceros y adalides de esto, pero que, tampoco se diga, que esto es tarea de un día, ya que como apuntara C. Lindblom el método   racional comprensivo (raíz) es harto difícil, ante la racionalidad limitada del decisor, por lo que el pragmatismo ha impuesto el de comparaciones limitadas sucesivas (rama).

Pensamiento político y Administración Pública (2): Hoy y Ayer

Si resulta grato dar cuenta de un libro propio, no menos resulta de hacerlo de otro compañero, cuyo buen hacer literario redunda en la formación de los alumnos. Me refiero al Libro ‘La Ética de la democracia. Sobre la política de John Dewey‘ del profesor Miguel Catalán, compañero en los estudios de Ciencia Política  y de la Administración. 
En este blog vengo dando fundamentalmente una lectura de la Administración Pública desde una perspectiva sociopolítica-funcional, sin perjuicio del aspecto técnico-organizativo y alguna referencia al aspecto jurídico. Por ello se impone tener siempre presente el rol del Estado Administrativo. El libro de M. Catalán por sí merece una glosa para cualquier politólogo pero yo lo hago aquí por su interés en los estudios comparados sobre Administración Pública.
 Se nos cuenta de Dewey su idealismo por la democracia a la que considera ‘el límite ideal de la asociación humana’ considerando que sus instituciones aseguran una suerte de dominación superior a  otras formas de organización social. Para el autor es tanto un sistema de gobierno como una forma de vida. Frente a otras postras más liberales, considera que la sociedad es más una comunidad de individuos, previa y naturalmente imbricados entre sí.
En el marco de  la era progresista que le toco vivir considera de vital importancia la educación como factor de progreso, así diría “la democracia tiene que nacer en cada nueva generación, y la educación es su comadrona”. Pero  esta democracia añadiría, pues no es sólo la política  la cual no perdura más que cuando hay una democracia social. Pues  bien en  el marco que suponen estos prolegómenos ideológicos, esta suerte de democracia social-ista – equidistante entre capitalismo feroz y comunismo totalitario- supone una idea sobre la Administración Pública.    Así es de recordar que lo que se denomina como Administración Pública Progresiva (PPA)  es la respuesta del pensamiento administrativo a las necesidades de  la era progresista como un conjunto de ideas sobre la Administración de la era del progreso entre finales del XIX y principios del XX en los EE.UU y se desarrolla durante el S. XX como el equivalente anglosajón de la APT hasta el surgimiento de la NPM. En ella el tema central de la gestión pública era como limitar la corrupción, el derroche y la incompetencia que impedían de manera ostensible el progreso. Así entonces para Dewey el Estado está obligado a intervenir allí donde las actividades de un grupo ponen en peligro en riesgo el interés colectivo. Frente a posiciones contrarias se opone a que por ley se limiten las facultades de intervención estatal, pues ante determinadas situaciones ello impediría actuar en pro del interés público.
Como nos dice M. Catalán las ideas de Dewey están en vigor, no sólo porque fueron nutrientes del New Deal y su influencia en el welfare state, ahora huérfano de sabia intelectual para su reconceptualización. Además porque buena parte de los problemas denunciados sigue sin ser resueltos. 
Con todo me  quedo con esta manifestación –porque parece apuntar una cosmovisión de las estructuras sociales- de J. Dewey recogida en ‘Human Nature and conduct’ que parece dicha para hoy (…) la religión se ha perdido a sí misma en cultos ,dogmas y mitos. Consecuentemente, la tarea de  la religión como sentido de la comunidad y el lugar de uno en ella se ha perdido (…) En vez de resaltar la libertad y la paz del individuo como miembro del todo infinito, se ha petrificado en una esclavitud de pensamiento y sentimiento, en una intolerante superioridad de los pocos, y en una intolerable carga para los muchos (…)
Esto que nos suena  por tener, en buena parte del pensamiento religioso una gran recepción la necesidad de reformas en la estructura formal  eclesial, y  un adalid en la persona del actual Papa. Resulta que en no menor grado también está pasado en las instituciones políticas y administrativas que lejos de ser el instrumento de liberación del más débil, aun sirve para agudizar sus males.  La democracia esta capturada por pocos – recordemos la Teoría elitista de Gaetano Mosca  o los postulados marxianos sobre la superestructura y su teoría sobre la burocracia - la Administración Pública, más que nunca es prisionera de la ineptitud y del clientelismo y de los que se benefician  de las buropatologías, escondiéndose buena parte de  la  indolencia en las estructuras formales. ¿Cuántos en lo público no trabajan a costa de otros compañeros? ¿Cuántos no trabajan a costa de los impuestos de otros? … El problema de los denominados ‘free riders’ es una de los grandes problemas irresolutos para la Gestión Pública, y una de las causas del colapso del WS  
Acaso lo que se resalta acerca de Dewey no es coincidente  con el ayer del Leviathan y con Von Stein, quien siguiendo a  Hegel, se decidiría por la prioridad del Estado sobre la sociedad, pues (…)  el   principio del Estado conduce a la libertad, el de la sociedad conduce a la servidumbre (…).
 

domingo, 20 de octubre de 2013

Pensamiento político y Administración Pública (1): Ayer y Hoy

Hobbes diría que cualquier orden serviría si aseguraba la existencia de la sociedad. (…) Si el orgullo no se inclina ante la diké ni se redime mediante la gracia, entonces se rendirá ante el Leviathan que es el rey de todas las criaturas soberbias. Si las almas  no pueden participar en el logos, entonces el soberano que inspira terror en las almas será la esencia del Estado El  rey de la arrogancia debe romper al amor sui que el amor dei no puede doblegar - Cap 17- (…).
 Afirmaciones gruesas y confusas hoy pero con Eric Voegelin (La nueva Ciencia Política. Una introducción, 1954 ) recordaremos  que  in totum el Leviathan no pude identificarse in totum con las monarquías absolutas ni con el totalitarismo. Para Voegelin el Leviathan no es sino el correlato del orden frente al desorden de los gnósticos. Ya lo dijimos pero la crítica ha confundido la posesión absoluta del poder con su ejercicio absoluto. Frente al poder inmenso y arbitrario  de algunos de su época, Hobbes aspiraba a un poder colectivo para neutralizar esas manifestaciones que le aterraban. Expectativas ideales de lo colectivo que seguirán en el pensamiento de Hegel o Von Stein. No siendo ingenuos sabemos de los males del poder absoluto – civil, militar o religioso -en manos de privados o en nombre de lo público.
El  discurso de Weber  tampoco es ingenuo – sobreentendida su metodología sociológica del tipo ideal -   pues con lo que  denomina  ‘El estado racional como asociación de dominio institucional con el monopolio del poder legítimo’, se  insisten  en la idea de que sociológicamente el Estado moderno sólo puede definirse en última instancia a partir de un medio específico de la coacción. El Estado  es aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio reclama para sí   el monopolio de la coacción física legítima, resultando  la fuente única del derecho de coacción.      La “política” no es sino la  aspiración a la participación en el poder, o a la influencia sobre la distribución del poder. Una cuestión es  política  siempre que haya un interés en  la distribución, la conservación o el desplazamiento del poder. El que hace política aspira a poder, ya sea como medio al servicio de otros fines —ideales o egoístas—, o poder por sí mismo, o sea para gozar del sentimiento de prestigio que confiere.
     El Estado,- recordemos la obra de G. Burdeau de los ’70 - al igual que  las asociaciones políticas precedentes, es una relación de dominio de hombres sobre hombres basada en el medio de la coacción legítima, que precisa  que los hombres dominados se sometan a la autoridad dominante, bien por motivos internos de justificación – dominación tradicional, carismática y legal -,  bien  por  los medios externos en los que la dominación se apoya.
Al margen de la autoridad que se justifica en las tradiciones o en el carisma, los poderes políticamente dominantes, se apoyan en una empresa de dominio que requiere una ‘administración’ continua  dispuesta  de  los  elementos  necesarios para el empleo físico de la coacción, a saber: el cuerpo administrativo personal y los medios materiales de administración.      El cuerpo administrativo, como representante de  la empresa política de dominio no sólo es garante de la obediencia en virtud del tipo de legitimidad de la autoridad si no debido al interés personal que supone la  retribución material y el honor social. Si a ello añadimos el postulado funcional/¿disfuncional? de la dirección política del  aparato administrativo, se explican muchas cosas, entre otras el ocaso de la república romana, las advertencias de Salvador de  Madariaga sobre los totalitarismos, y la inmejorable descripción que hiciera W. Churchill sobe al democracia como el sistema político menos malo, de los hasta ahora conocidos. La democracia se le sana con más democracia, con apuesta de la separación de poderes y del principio de legalidad en el marco de un Estado social y de derecho. Exigiendo a los gobernantes que hagan efectivas en definitiva las políticas constitutivas, normativas y distributivas, y por supuesto siempre permitiendo que el poder  ni se posea de manera absoluta, y menos  todavía que así se ejerza.
 
Leamos, por conocido, el extracto de la carta de Lord Acton, (John Emerich Edward Dalkberg) al obispo Mandell Creighton de 1887.
(...) No puedo aceptar su doctrina de que no debemos juzgar al Papa o al Rey como al resto de los hombres con la presunción favorable de que no hicieron ningún mal. Si hay alguna presunción es contra los ostentadores del poder, incrementándose a medida que lo hace el poder. La responsabilidad histórica tiene que completarse con la búsqueda de la responsabilidad legal. Todo poder tiende a corromper y el poder absoluto corrompe absolutamente. Los grandes hombres son casi siempre hombres malos, incluso cuando ejercen influencia y no autoridad: más aún cuando sancionas la tendencia o la certeza de la corrupción con la autoridad. (...)

miércoles, 16 de octubre de 2013

Administración Pública y Gobernabilidad: De los orígenes a los nuevos paradigmas

 
Este es el titulo de la segunda  edición del libro del  mismo título, pero que ahora se presenta revisado y ampliado con nuevo material que se considera propicio para su finalidad pedagógica y divulgadora.
Las nuevas entradas del Blog nutriente y las correcciones de erratas no justificarían por sí sólas una edición tan seguida de otra. Como señalo en su prólogo,    Seis  meses de  la primera edición me atrevo a  lanzar una segunda, que ampliada y revisada, sobre todo en los siempre presentes errores de imprenta, gramaticales y ortográficos incorpora nuevo material en el texto principal aunque sobre todo en las anotaciones a pie de páginas que coadyuva a la intelección del libro, anadiendose  más  de cien páginas.
En la primera parte se incorpora un quinto apartado titulado ‘Administración Pública y  regeneración institucional’, que obedece al contenido   de la ponencia presentada al  IV Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas  de  septiembre 2013, sobre  las nuevas relaciones entre Estado y ciudadanía. Durante este interín he podido reflexionar sobre los retos actuales para el mantenimiento del Estado Social Administrativo, en un ambiente de decepción democrática y de cuestionamiento de lo público, en la necesidad de un fortalecimiento institucional del subsistema administrativo, dejando como referente el debate abierto de los últimos  debates científicos.
Dada la finalidad divulgativa del libro hemos incorporado también unos anexos, que incorporan  glosario terminológico sobre estado, Administración  y gobernabilidad, un  esquema histórico del pensamiento administrativo, para ayudar a realaciona ideas y contextos, y por último,  una selección subjetiva de bibliografía de los autores seminales, cuyas obras, por conocidas o válidamente referenciadas nos parecen fundamentales. Ambos anexos siguen la periodificación histórica al que se refiere el apartado 1.6, si bien no incluye por motivos prudenciales el periodo en el que nos encontramos, pues no existe material contrastado para su análisis más allá de lo descriptivo, - perplejidad y cambios de paradigmas en palabras de B. Kliksberg - sirviendo a tal periodo o subperiodo   lo que se refiere como NPM-búsqueda de nuevo paradigma.
Termino la adición  con una relación de  fuentes actuales  sobre Administración y Gestión Pública. 
Como el libro es también un tributo a nuestros pensadores españoles en los orígenes de la Ciencia Administrativa moderna dejo nota de algunas citas que no pueden quedar relegadas a los archivos bibliotecarios:
(...) la Administración es la más variada, la más vasta y la más útil de las tareas de todas las ciencias morales. Ella preside el movimiento de la máquina social, precipita o modera su acción, arregla o modifica su mecanismo y protege así, y conserva y mejora todos los intereses públicos. Objeto de su solicitud es el hombre antes de nacer, y lo es, después de que haya dejado de existir ……La Administración proporciona ocupación a los hombres robustos en los trabajos públicos, proporciónala en los hospicios a los desvalidos, y a los delincuentes en los establecimientos de corrección (…) 

 
 Javier de Burgos, Ideas de Administración, 1844
 
(…) En todos los pueblos, en el más ignorado caserío, ha de poder el último y más oscuro individuo, atropellado en su persona, insultado en su honor, o perturbado en su propiedad por agente de la Administración  en abuso de sus funciones, obtener directamente, y por la vía criminal delante del Juzgado ordinario del Distrito, sin viajes, sin gastos, sin riesgos, sin dilación, las reparaciones e indemnizaciones que le sean debidas. … Mientras esto no suceda podrá inferirse sin más examen que no hay buena administración ni espíritu público en este país (…)

   Alejandro Oliván, De la Administración Pública con relación a España, 1842

(…) Dice Mr. Bonin, y me detengo          considerar, la opinión de este autor porque no deja de ser de mucho peso por ser bastante común y bastante  leído,  por haber sido el primero que abrió el estudio de la Ciencia       Administrativa. Dice: “sería un error bien funesto, aunque sea antiguo, creer, que el gobierno es la acción que anima la sociedad. El impulso que recibe la administración nace de las leyes, que son la expresión y regla de las necesidades sociales. Al contrario, la gestión del gobierno es toda de transmitir su autoridad, toda, de vigilancia y de censura.” Es pasivo no activo”               
…Desde luego comprenderán vds. que siendo esta la base del sistema de Bonin, y siendo esta base completamente absurda, debe también ser son las que dan absurda la idea que            se había formado de  la administración. …       No se puede separar la acción del gobierno, de la acción de la administración (…)
 
 
      José Posada Herrera, Lecciones de Administración, 1843-1845

El libro se encuentra disponible en  http://www.lowcostbooks.es/Derecho.html