Administración Pública y Gestión Públicas:Breve reflexión sobre su papel actual

Blog CEU-CCPP

4 noviembre 2008

Con referencia a la actuación de la Administración desde las propuestas de modernización o reforma administrativa, la Gestión Pública supone la utilización de técnicas útiles y convenientes en casos determinados y la utilización, para otros supuestos de otros instrumentos . Y a la par, la Gestión Pública está condicionada por el papel de la Administración Pública, sobre el cual no se puede mostrar una postura uniforme y que sea compartida por todo el mundo, por mor de su contingencia y de su tradición filosófica y científica. No es fácil integrar y lograr un equilibrio entre equidad, legalidad, eficacia y eficiencia, pero a buen seguro bajo la dialéctica de los modelos paradigmáticos de Administración weberiana- tradicional-progresiva vs. Nueva gestión pública, subyace algo que es metapolítico, como una suerte de supraideología propia de lo público, que es consustancial y coherente con la concepción moderna del Estado. Me refiero a las aportaciones filosófico-científicas en la materia de Weber (administración burocrática); Wilson (administración Progresiva); Taylor (administración científica); Fayol (administración general) Forsthoff (daseinsvorsorge);Urwick (POSDCORB),Simon (los proverbios de la Administración) Waldo (Estado administrativo) sin olvidar a Goodnow, White, Willoughby, Dahl, Lindblom, Chevallier, Langrod, Loschak, Gulick, Mooney o Moreland sobre el estudio y cometido de la Administración en el siglo XX, entre otros. Tuvimos ocasión de sostener que en la gestión pública actual, pervive de la matriz weberiana, es decir, la concepción primigenia del Agente Público radicada en el paradigma de profesionalidad e imparcialidad, así como que cualquier pretensión de paradigma postburocrático tenderá a eliminar las disfuncionalidades (buropatologías) pero no las bondades de la racionalidad burocrática. La legitimación de la dominación burocrática se encuentra en este principio y en al aseguramiento del funcionamiento de la Administración a pesar de la suerte de las personas concretas, que entran y salen de la misma. Para evitar las disfuncionalidades y conseguir el mejor rendimiento en la coordinación debe ejercerse un control sobre la organización, tanto en el entorno de toma de decisiones como en el de la división del trabajo, teniendo en cuenta que la estructura aparece como instrumento formal de atribución de poder y control intraorganizativo, de ahí por ejemplo,la sana convivencia de las técnicas burocráticas con las tecnocráticas y las adhocráticas. Fayol, Taylor o Weber apostarían por una racionalidad organizativa coincidentes con su metáfora de predominio de la jerarquía y línea de mando, la estandarización científica del trabajo o la racionalidad, respectivamente. Mintzberg (Cfr.La estructuración de las organizaciones, 1984) considera que las configuraciones existen sólo sobre el papel y los esquemas. Responden a una tipología de formas ideales o puras que determinan una descripción de tipo básico, cuando en la realidad las estructuras reales son híbridas y enormemente complejas. El predominio de alguno de los tipos, en la complejidad de sus configuraciones reales, responde a la fuerza existente o predominante en la organización, por parte de los elementos personales. Pero la Ciencia de la organización ha demostrado que un modelo único de estructura resulta erróneo. Cada organización debe adaptar una estructura en función de los llamados factores de contingencia. Los dos enfoques principales son, de una parte, aquella que opta por una estructura que optimice simultáneamente los aspectos técnicos y sociales, y de otra, las que se fija en los comportamientos intraorganizativos y apuesta por su motivación y mejora. En sus orígenes, el “Management” adopta una vocación universal y uno de sus precursores, H. Fayol, hace una expresa aplicación de estos principios al ámbito de la Administración pública, en su "Teoría administrativa en el Estado" Sus tesis coincidirían en lo esencial con las propuestas que, ya a finales del siglo XIX, Woodrow Wilson, - considerado el precursor de la Ciencia de la Administración en los Estados Unidos -, reclamaba la separación entre funciones políticas y administrativas y la aplicación a éstas últimas de métodos científicos de trabajo. La especificidad científica del “Management” procede, de su singular orientación a la mejora del rendimiento de las organizaciones, lo que se expresa en dar satisfacción a los valores de economía, eficacia y eficiencia; pertenece a las denominadas ciencias aplicadas, caracterizadas por su valor instrumental, es decir, por dedicarse a emitir prescripciones para lograr la transformación de la realidad. En la Gestión Pública, dada su variedad y complejidad, no hay sólo un modelo de gestión, sí es cierto que sea cual sea el modelo a aplicar la modernización, no significa desjuridificación y menos todavía la supresión de reglas y normas – organizativas - a la hora de administrar. Todas las macroorganizaciones se ven sometidas a una interrelación y coherencia entre las normas ad intra y sus efectos ad extra. Pensemos que para la disminución de los conflictos laborales ¿Cuántas veces hubiera sido conveniente en las empresas privadas la existencia previa de reglamentos de régimen interior, normas escritas, mecanismos claros en la estructuración de comunicaciones y mando u otros ejemplos semejantes? Diría Tead (Cfr. El arte de la Administración, 1974) que la administración es el esfuerzo comprensivo para dirigir, guiar o integrar los esfuerzos humanos que se centran en algunos fines o metas específicos. Sería el conjunto de las actividades necesarias de aquellos individuos, a quienes en una organización, corresponde ordenar, fomentar y facilitar los esfuerzos unidos de un grupo de individuos reunidos para facilitar ciertos fines establecidos. Ha de existir una buena administración si se quiere que los esfuerzos unidos sean razonablemente productivos y armoniosos. Esta tarea implica ciertamente un arte que requiere una gran habilidad, discernimiento y fortaleza moral. La administración es un arte porque requiere un importante conjunto de talentos especialmente dotados en pro de una creación de colaboración que es trascendental para el gobierno del vivir civilizado de hoy. Al socaire de la denominada Nueva gestión pública se han efectuado importantes reflexiones. Comenzando con Allison (Cfr. Public and private administration: Are they fundamentaly alike in all unimportant respects? ,1982) se indica que las funciones generales de la gestión son las de; 1)Estrategia(establecer objetivos y prioridades para la organización o establecer planes operativos para lograr dichos objetivos); 2) Gestión de los elementos internos (organización y rrhh, personal de dirección, control de la actuación); y 3) Gestión de los elementos externos (relación con unidades externas, relación con organizaciones independientes, relación con mass media y ciudadanía). Puede hablarse pues de una gestión que se subdiviría en tres aspectos; la administrativa (procesos), la operativa (operaciones y resultados) y la relacional (gestión del entorno y actores).La Gestión Pública tendría tres elementos centrales: la gestión de políticas, como aquellas tareas que están inscritas en el proceso de diseño y gestión de las mismas y conllevan la identificación de necesidades, el análisis de opciones, la selección de programas y asignación de recursos. La gestión de recursos por su parte se refiere a las definiciones de sistemas de administración, tales como el presupuesto, la gestión financiera, el sistema de personal, etc. La gestión de programas como la aplicación de políticas de operación diaria de dependencias que aplican las políticas a lo largo de líneas funcionales. Es notable que para Allison la lección más provechosa que puede dar la gestión privada a la pública sea la perspectiva de lograr una mejora considerable mediante el reconocimiento y la conciencia de la función de la Gestión pública. Perry y Kaemer (Cfr. Public management: public and private perspectives, 1983) señalaron para representar un paradigma integrador que entre gerencia administrativa y la gerencia privada, que ambas contienen, al menos, tantas similitudes como diferencias. Dirían que “la gestión pública es una fusión de la orientación normativa de la administración pública tradicional y de la orientación instrumental de la gestión en sentido genérico”. La Gestión Pública se singulariza y diferencia de la ‘gestión genérica’ (de cualquier organización que persigue unos fines - lucrativos o no-) y de la ‘gestión empresarial’ (caracterizada por la búsqueda de lucro económico y de maximización de beneficios) Gunn (Cfr. Perspectives on Public Management,1987) señala que La gestión pública y privada se parecen en lo no importante.Debajo de las aparentes coincidencias funcionales, el trabajo de un directivo público y uno privado se parecen poco. El “Management Público” es el paradigma integrador: destacando la necesidad de desarrollar un concepto sustantivo de Gestión Pública que, por una parte, aproveche las enseñanzas de la gestión empresarial, y por otra, desarrolle sus propios conceptos y categorías allí donde los problemas públicos sean específicos. Terminaremos con Metscalfe (Cfr. Public managment: from imitation to innovation, 1993) recordando que, siendo deudora de la gestión privada, la gestión pública carece de un adecuado soporte teórico y de una lógica propia. Uno de sus rasgos distintivos es precisamente el hecho de que obtiene los resultados a través de otras organizaciones. Se ha dicho con acierto que la dependencia en los ’80 de las prescripciones orientadas al mercado, han conllevado el olvido de algunas de las hipótesis de la elección pública originariamente nutriente y fundada para la acción de gobierno. En esta línea la disciplina aplicada supone otro de los puentes entre la Ciencia Política y la Ciencia de la Administración, al mostrar la tensión entre el aspecto institucional-político y el aspecto funcional-administrativo. La especificidad de la Gestión Pública implica que, si bien es cierto que las técnicas de gestión empresarial difícilmente constituirán una respuesta válida para todos los problemas del sector público, también lo es que, muy probablemente podrán contribuir de manera significativa, a la resolución de algunos de esos problemas. El mercado y la Administración como locus distintos, se mueven por lógicas distintas, en el tiempo, en el contenido y en los destinatarios. Cambia el producto (output/outcome) y cambia el procedimiento, y sobre todo, hay que considerar la dificultad, no ya de cuantificar, sino simplemente de definir los resultados de numerosas actividades. Mientras que la ‘administración’ es un acto mecánico y que nos reenvía a cuestiones relacionada con la normalización, la estabilidad, la legalidad o la equidad, la ‘gestión’, en cambio, a la par que nos orienta hacia la economía de medios, la eficacia y la eficiencia, supone hic et nunc un actuar complejo que nos acerca al mundo de la política, de la definición de objetivos, de la autonomía para decidir cursos de acción, de la libertad para resolver problemas, de la oportunidad para escoger entre alternativas y de la necesidad de mantenernos atentos a lo que sucede en el exterior. La dimensión pública de la gestión se justifica principalmente en que es la expresión de unos valores que no son sólo instrumentales, sino también políticos, pues sabido resulta que la gestión de la política, como función de los fines del Estado, se materializa mediante la Administración. Es importante por ello deslindar entre la Gestión Pública entendida como economía aplicada al sector público. de una perspectiva más político-administrativa, que la entiende en su dimensión de instrumento de gobernabilidad. Como sostuvo, Fritz Morstein Marx la Administración Pública es política, pero también es administración. Diría pues que “como el gobierno moderno tiene en la acción administrativa el principal instrumento de la tarea cotidiana, así la Administración Pública se ha ido moviendo hacia el centro de la gobernación. El éxito del Gobierno se ha ido justificando gracias a dicha acción administrativa. Desde la década de los ’50 la presencia de España en las reuniones deI Instituto internacional de ciencias administrativas y la influencia de notables como Royo Villanova, Jiménez Nieto, o Baena del Alcazar, entre otros, han permitido una evolución de la Ciencia de la Administración española hacia una ciencia prescriptiva además de descriptiva. En este enfoque, hoy los estudios podrían, además de los contenidos típicos, deberían preocuparse de los nuevos roles de la Administración y los peligros potenciales de ellos. Además de la irrenunciable actuación de governing para las funciones clásicas, se presentan actuaciones de prospectiva, relacional o experimental, para otras funciones emergentes. Hoy más que nunca no podemos ser ajenos al impacto de la denominada ‘Nueva Gestión Pública’ para su análisis y contraste con el estadio previo de la Administración Pública progresiva o tradicional de finales de los ‘70, para determinar en suma, ¿qué tomar y que dejar?– en palabras de Ormond-Loffler - de las diferentes propuestas o enfoques. Al final, nos habremos de topar con cuestiones de más calado para el estudio - desde los trabajos seminales de Hood, y Jackson o Barzelay - sobre la ‘La argumentación administrativa’ y los conceptos de argumento administrativo y filosofía administrativa. Qué modelo de organización administrativa diseñamos, en función de los valores a introducir o a conservar, serían en definitiva la cuestión. A cada tiempo le corresponde una Administración, no distinta ni distante, por mor de su contingencia, pero sí diferenciada, por los valores en voga. Hemos superado un tiempo en que la filosofía administrativa de la reforma y/o modernización esta ya agotada y sobre todo sus argumentos y/o subargumentos de (cliente, calidad, consumerismo, gestión empresarial…). Ante la actual crisis económico-financiera, se pretende un nuevo modelo de capitalismo, o una importante reforma de su sistema y a la par, un nuevo papel de la Administración hacia una deriva y/o dinámica en que las fronteras tradicionales entre Administración/Estado, mercado y sociedad, van siendo cada vez más difusas. Este gran cambio, posiblemente de equivalencia similar a la influencia del Keynesianismo, va a suponer una nueva visión de la Administración, que dará mucho en qué pensar. La Ciencia de la Administración no puede perder la oportunidad de decir una palabra.Esta palabra habrá de pronunciarse sobre una argumentación administrativa en torno al rol del Estado-Administración y los elementos y herramientas al efecto.

Salvo mejor parecer,

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