Pioneros valencianos en los antecedentes de la Ciencia de la Administración (moderna)

Hemos visto que en Bonnin la pretensión científica esta fundamentalmente es la dimensión aplicativa de su código o de sus principios. También hemos visto la confusión de las obras entre las áreas jurídicas o las más politológicas de la vieja policía. Por tanto desde un  lato sensu hay que reivindicar méritos en orden a las primeras publicaciones sobre la Administración Pública, sea desde la hacendística, el cameralismo, la policía o el espejo de príncipes.  En España se ha llamado Gobierno político y económico del Reino’ a todo lo que se ha incluido bajo el género de policía o cameralismo del XVII-XVIII y sus publicaciones precedieron a estas.  Pues fue en 1656 en Alemania donde SECKENDORFF público su Principado alemán, como  uno de los últimos consejeros de príncipes y principal precursor del Cameralismo, contribuyendo  a la abolición del secretismo de la política, para re revelarlos como publicidad literaria frente a otros soberanos y  súbditos. Más conocido fue el Tratado  de la Policía de   De La Mare de 1713.

Dos valencianos dejaron publicadas obras pioneras sobre Gobierno político y económico del Reino’ con antelación al resto de países europeos, obras además  muy relevantes en su época:

El primero fue Pedro  BELLUGA TOUS, quien escribió  Speculum Principium   entre 1437 y 1441, dedicado a Alfonso el Magnánimo, constituyendo un best seller en la  Europa de los siglos XVI y XVII, abordando cuestiones que hoy se ubicarían en las áreas de ciencia política, de teoría del derecho, de derecho  procesal y   comparado o  de derecho positivo valenciano de la época. La obra   es posiblemente la primera -  desconocida la fecha de la obra de Álamos de Barrientos, Norte de príncipes , - y en todo caso, anterior a  la que suele destacarse como la  primera, esto es la de   Martin de Anglería, Directorio de Príncipes para el buen Gobierno de España de 1492. 

Se anticipó Belluga  a las más conocidas de   Educación del Príncipe Cristiano de Erasmo de Rotterdam  dirigida expresamente  a Carlos V en 1516;   a  la de  Bartolome Felippe,  Tratado del Consejo y Consejeros del Príncipe de 1584  y a la    de Castillo de Bodadilla, La Política de Corregidores y Señores de Vasallos en tiempo de paz y de guerra de Jerónimo Castillo de Bobadilla de 1597.  

El segundo FADRIQUE FURIÓ sería el autor del  Concejo y Concejeros del Príncipe  de 1559, obra dedicada a Felipe II y  fue uno de los 44 hombres más ilustres de las letras de su época y considerado como predecesor de Montesquiaeu.

Pioneros españoles de la Ciencia de la Administración moderna

El hacendista CANGA ARGUELLES miembro de de la Junta Superior de Valencia,  diputado en Cádiz  y Ministro de Hacienda diría  - desde una óptica camero hacendista  - que (…) la Ciencia del Gobierno y de la Administración  enseña a acomodar las leyes al flujo y reflujo de las circunstancias  favorables o adversas al bien público; indica los medios de acrecentar la población y las riquezas; de sostener las fuerzas públicas y  de adquirir los medios pecuniarios que  exige el pago de los gastos del servicio general de la nación. Ciencia la verdad importante, y tanto más difícil de poseer, cuanto tiene que acomodar sus preceptos a la situación peculiar de las clases que componen el estado, a la localidad y al clima, a los uso, a los abusos, a los intereses y a las necesidades (…)

Canga Argüelles confiaba plenamente en el poder de una administración racionalizada, compuesta por funcionarios del más alto nivel, con una gran formación y experiencia, para gobernar una nueva estructura estatal y social.  Canga Arguelles, más conocido por los hacendistas que los administrativistas -  precede en el tiempo a los autores dela década prodigiosas (Burgos, Olivan,..)   y se cuestiona si su obra Elementos de la Ciencia de la Administración”, fue  publicada en 1833, o no siendo así  - se perdió, o no se publicó  -  tan solo fue un manuscrito, pues la misma no es citada por  autores.

En sentido positivo se  señala que la atribución a Canga Arguelles como pionero en la publicación en castellanos de una obra sobre Administración Pública se debe a   López Castellano,F., en   “Economía política, administración y hacienda pública en Canga Argüelles, en  revista asturiana de economía nº 32, 2005,p.155. En todo caso en su Diccionario de Hacienda con aplicación  a   España, 1834  aparece la voz ‘Ciencia del Gobierno y de la Administración’ 

Otras opiniones hacen  corresponder el mérito de la primera publicación en castellano de una obra de ciencia de la administración  al colombiano  Florentino González por su obra Elementos de Ciencia Administrativa (bosquejo de un sistema de Administración Pública para un Estado republicano), Imprenta J.A. Cualla, Bogotá, 1940. Obra que recurre y se apoya notablemente  en Bonnin y Tocqueville. Nótese que por decreto de 1826 se introdujo en Colombia la enseñanza de la Ciencia de la Administración

Por lo tanto, así se sostiene que  la de Florentino González sería la primera en castellano. Máxime cuando hemos señalado supra que tanto la versión de  Febres Cordero, de 1834 en Panamá y la de  Saavedra  no son originales sino traducciones de la obra de Bonnin.

Cabe entender otra posición pues en 1829  en Pedro  SAINZ DE ANDINO  encontramos por primera vez en un autor español, la expresión  ‘Ciencia Administrativa’, aunque su obra es puente entre la Ciencia de la Administración y el Derecho Administrativo. En el memorial (recogido por Fernando de los Ríos en el  en El Sol el  14 de junio de 1929) dirigido a Fernando VII titulado Una exposición sobre la situación política y su restauración, critica a aquellos hombres de Estado que se creen capaces de dirigir los negocios públicos sin saber nada de la ciencia administrativa. La exposición contiene cinco apartados;  Administración de la justicia civil y criminal;  Administración civil pública;  Administración económica del reino;  Administración de las fuerzas armadas de mar y tierra; y  Política exterior.

Pero también cabría añadir que supuesto  que JAVIER DE BURGOS escribiera las Ideas de Administración en 1841 o 1842, también escribió una Exposición a Fernando VlI, en 1826; la  memorable Instrucción a los subdelegados de fomento en 1833; por lo tanto todas ellas anteriores a 1940.  De otra parte puede citarse  también El Discurso sobre el Gobierno Municipal, fue escrito en 1790  por   IBÁÑEZ DE LA RENTERÍA

El concepto de ‘Administración Pública’ en la Ciencia de la Administración moderna (y 2)

III) Su enfoque de la Administración Pública moderna es pretendidamente científico (‘principios’ de … ) y así pues, en el  prefacio de la versión de 1809 el autor dispone (…) Las ciencias, en general, y su orden, no pueden existir más que cuando se han descubierto sus principios…me dediqué a este trabajo preliminar en esta segunda edición, entrando a más detalles y dando un mayor desarrollo a mis primeras ideas. Así procure principalmente plantear los principios fundamentales de la Administración y enunciar sus elementos, en lugar de relatar las leyes existentes; y con gran satisfacción encontré esos principios  y esos elementos en las leyes actuales. Expresarlos es hacer su elogio…

A continuación en la introducción se plasma  (…) La Ciencia de la Administración  es nueva. Resultante por entero de los progresos de la razón en materia de legislación y de organización política en los tiempos modernos; será para las generaciones futuras un monumento al talento de Napoleón, así como sus primeros ensayos fueron una de las ventajas  dela revolución de Francia.

Jamás ningún pueblo conoció los beneficios de una sabia administración, porque los legisladores siempre ignoraron sus elementos y sus principios: de ahí las vejaciones y los abusos de poder, delos que las naciones fueron continuamente víctimas en su interior, porque nunca leyes precisas y reglas fijas habían tratado los límites de la autoridad pública, ni determinado las relaciones de cada uno con todos…

En efecto un código puede por sí sólo fijar definitivamente los excelentes principios que se encuentran en las leyes existentes y hacerlos servir para la tranquilidad y enseñanza de los hombres; sólo él puede tornar uniforme e invariable la acción de la administración, dirigir su avance y hasta facilitar la autoridad suprema en el gobierno del Estado…

Pero antes de hablar del Código mismo, examinaré primero lo que es la administración pública del Estado, cuál es su carácter propio y distintivo y qué difiere del Gobierno y de las administraciones especiales y de la justicia (…)

Además de científica es fundamentalmente aplicativa, como las demás ciencias sociales que hacen su aparición  y así se expresa en la portada de la 2ª edic, como “Obra útil para Prefectos,Subprefectos,Maestros y Ayudantes o miembros de Consejos  Generales de Departamentos, Prefecturas, Distritos comunales o municipales”.

IV) La obra de Bonnin se presenta diversa y distinta según sus ediciones que conviene conocerlas por la transcendencia formal y sustantiva del pensamiento administrativo que se trasmite. Así las ediciones fueron las siguientes; 

n  De la importancia y necesidad de un Código Administrativo, Garnery, París 1808.

n  Principios de Administración Pública para servir al estudio de las leyes administrativas y en consideración a la importancia y necesidad de un Código Administrativo seguido de un  Proyecto de  Código Administrativo, ClementFréres, Paris 1809.

n  Principes d'Administration Publique, Paris, Chez Renaudiere, imprimeur-libraire, 1812, trestomos.

n  Compendio de los Principiosde  Administración, A. Costes editor, Paris, 1829.

La obra primigenia de 1808 estuvo perdida durante dos siglos y para Guerrero Orozco, a pesar de ser un gran opúsculo, constituye el acta de nacimiento de la Ciencia de la Administración Pública universalmente conocida. En la versión  de 1809 se aumenta su contenido con el propósito claro de tratar sobre el desarrollo de la Ciencia de la Administración.  La versión de tres tomos de 1812 es la  más  conocida, citada y traducida, mientras que la de 1829 es un compendio de la de 1812.

La de 1812 abreviada y traducida al español por Esteban Febres Cordero, fue publicada como Ciencia Administrativa: Principios de  Administración Pública estractados de la obra francesa de Carlos Juan Bonnin, imprenta J.A Santos, Panamá, 1834.

La de 1829 Esta edición  se tradujo al castellano por el  pensador de la época J.M. Saavedra y se publicó en España en 1834  también bajo el título de Compendio de los Principios de  Administración.   

Puede verse pues que hay tres versiones distintas elaboradas por el propio Bonnin más  dos ediciones de ellas en castellano y las que se hicieron al alemán,portugués  e italiano. Esta obra administrativa se alargó durante veinticinco años.

Tres autores destacan en la divulgacion de la obra de  C.J.Bonnin;

ESCOUBE,P.“Charles Jean Bonnin, précurseur de la Sciencie Administrative”, en La Revue Administrative,11, 1958.

LANGROD,G.  “la ciencia de la administración pública en Francia en los siglos XIX y XX” publicado en los números 79 y 80 de La Revue Administrative.

GUERRERO OROZCO, O., Estudio introductorio y compilación de los Principios de Administración Pública, FCE,Mexico, 2003.

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El concepto de ‘Administración Pública’ en la Ciencia de la Administración moderna (1)

BONNIN pensó una  Administración Pública acorde para la revolución política, su moral de la Administración  implicaba  otra manera de considerar a los administrados. Sería este autor quien en los Principios de  Administración Pública  se referiría al Estado Social como   natural, necesario y de todos los tiempos. Pero ante el título de la obra de Bonnin hay que advertir varias ideas de notable trascendencia para la Ciencia de la Administración  ;

I) Bonnin  no fue el primero en utilizar la expresión ‘Administración  Pública’ que formalmente se recogería en la legislación de la Francia revolucionaria, reconociendo  en la versión de 1808 que la suya no es  la primera obra sobre la materia pues en ello se anticiparon  Portiez (Director de la  escuela de París quién, relacionó la Administración  con la armonía social), en su Curso de legislación administrativa dentro del orden correspondiente a un una armonía del cuerpo social de 1816 y  Fleurigeon (Jefe del Ministerio del interior), quien en su Código Administrativo introdujo  el  vocablo ‘Administración Pública’.

No satisfecho con estos precedente si sustantiva no formalmete  afirmaría (…)Al publicar algunas ideas sobre un Código administrativo, no tengo la pretensión de haber resuelto el problema; solo quise indicar el orden legislativo que considero el mejor, hacer sentir la importancia y la necesidad de un Código para la Administración y la enseñanza, y enunciar algunos conocimientos sobre esta parte de las leyes (…)

(…)Sin prejuzgar nada sobre los pensamientos liberales de los que se ocupa sin cesar el Emperador para la dicha y gloria interior del Estado, enunciaré algunas ideas sobre la confección del Código administrativo, sobre las materias de las que se compone, sobre su necesidad para la administración y esa multitud de ciudadanos que por nuestras leyes participan en la administración en los diferentes consejos (…)

II)La segunda idea es que considera obsoleta y despectiva la vieja idea de policía y así advirtió en el Compendio de los Principios de Administración Pública  de 1834  que (…)La policía entre los antiguos significaba la forma de institución de la sociedad y tenía un sentido político. Al perder este sentido entre los europeos, en lugar de constituirse en aquella vigilancia cuyo objeto era la seguridad, tranquilidad y salubridad públicas, degeneró en inquisición, carácter distintivo de la debilidad y  la tiranía, es decir, el miedo que constituye la base de sus gobiernos(…)

Ahora con Bonnin  ya no hay identificación entre Policía y Administración.  Ahora la  Administración Pública se refiere tan sólo   a la función administrativa de la trasnochada Ciencia de la Policía, que englobaba al gobierno  y a su  Administración. La policía es al modelo absolutista/despotismo ilustrado, lo que la Administración Pública es al modelo surgido en 1789, y sus características (libertad,igualdad, estado de derecho, separación de poderes, soberanía popular …). La dinámica  política de entonces fue la de  satanizar todo aquello que se asociaba al antiguo régimen y tal fue el destino de la policía.  Bonnin en esto fue un radical, no quiso saber nada de la vieja policía por su sabor absolutista, en que la función administrativa estaba en manos de las decisiones arbitrarias y discrecionales del príncipe o de sus agentes, como en su día lo estuvo del Pretor. Ahora el administrador público administraría conforme a los dictados de la ley general.

La  vieja policía muta a uan nueva ‘policia administrativa’  y  deja de ser un mero ejercicio administrativo en manos de expertos cameralistas, para seguir un discurso  argumentado en el servicio público. En el Código Administrativo de 1808 (Libro III)   habla así del sentido restrictivo de Policía administrativa, policía rural (Cap. II) y en el  n el Capítulo X de los Principios  de 1812 diría (…) la policía no debe ser, como en otros tiempos, un abuso del poder, si no conducirse de tal modo que los administrados sépanlo que se exige de ellos, porque nada inspira más confianza que en la autoridad pública que la franqueza y la honradez…

…De la policía depende la seguridad del edificio social, porque ella es el apoyo de la seguridad pública; así o ella es esencialmente buena, o esencialmente mala…

…La policía administrativa tiene  por objeto prevenir el mal y los delitos; la policía judicial investigarlos y castigarlos. La segunda tendrá menos que hacer, mientras más se interesa la primera por el bien general( …)

Fruto de las ideas filosoficas y políticas revolucionarias y de la nueva lengua de los derechos,    ‘súbdito’ se muta por ‘ciudadano’, ‘Policía’ por ‘Administración’,   y otras palabras surgen para redefinir a otras anteriores, como ‘poder’, ‘servicio’,’potestad’, ‘función’y en función de nuevos valores y etimologías se construyen los cimientos de la Administración Pública moderna y de una Ciencia de la Administración            que, fundamentalmente normativa, irá progresivamente mutando el deber ser y  creando un derecho, que lo positivizará  cimentándolo   sobre los pilares del servicio público, la libertad y la igualdad. Ya Montesquieau en 1787  en De l´Esprit des Lois, haría  la advertencia de que (…) Yo he tenido ideas nuevas: ha habido necesidad, por tanto, de encontrar nuevas palabras o de dar a las antiguas nuevas significaciones (…). 

Esta revolución hacia la modernidad es universal, en  todos los sentidos, pues busca crear un hombre nuevo, una sociedad nueva, un pueblo nuevo, una Administración nueva y un lenguaje nuevo, que irá extendiéndose por buena parte de Europa, dando lugar al denominado modelo administrativo continental - Francia, España ,Alemania, Bélgica, Italia, Austria, Portugal - que fijaría un derecho propio de la Administración Pública, con potestades exorbitantes, pero bajo  el principio de legalidad como requisito  del ejercicio de las potestades sujetas a una  función pública. Y nótese que a pesar de la contrarrevolución de la década ominosa española, este nuevo lenguaje fue también recepcionado muy tempranamente  en España  entre  1840- 1850 por la Ciencia de la Administración  y el incipiente Derecho Administrativo de aquella época (De Burgos, Oliván, Ortiz de Zúñiga, Agustín Silvela,PosadaHererra,etc ).

La contingencia como variable determinante en la Administración Pública: Administración Pública sin Estado - en los Estados Unidos- ( y 3)

  En suma el citado Stillman  afirma finalmente que en contraste, la  Europa continental, así como la mayor parte del resto del mundo, funcionan con un dominante sentimiento cultural de Estado como sustancia del gobierno, y esos países muestran una formación y estudio académicos de la Administración Pública mucho más precisos y racionalizados, países cuya ciudadanía todavía aprecia el rol del Estado en  el bienestar colectivo, incluso en escenarios de globalización,  descentralización, despublificación, antiestatalización, supranacionalidad o megalópolis. Stillmanm apunta hacia la oportunidad de nuevos debates en torno a  la   ausencia de Estado/Estado negativo, el Estado firme, el pre-Estado o  un Estado tecnológico.

Así que no es de extrañar  que Ronald  Reagan, expresara que; “ el mejor Gobierno es el que no existe” o  frases equivalentes como “El Gobierno es como un bebé: un canal alimenticio con gran apetito en un extremo y ningún sentido de la responsabilidad en el otro”; “El gobierno no soluciona problemas; los subsidia”; “El mostrador de un funcionario es lo más cerca que estaremos de la eternidad en esta vida”; “para qué gastarse recursos en evaluar lo que ya se sabe que se hace mal”.

G. Norquist, uno de los políticos más influyentes en la Administración de George W. Bush y promotor de las rebajas fiscales para el ciudadano en su trabajo  Déjanos solos: Consigamos que el Gobierno quite las manos de nuestro dinero, nuestras armas, nuestra vidas, (2008), ya  afirmó  en el 2002 que si bien no pretendía  abolir el Gobierno, se conformaba  con reducirlo hasta un tamaño que  permitiera ahogarlo en la bañera.

La contingencia (cultural, historia, geografía, psicología social) ha hecho concebir y desarrollar administraciones de lo colectivo, desde realidad político-administrativas distintas, de los que son reflejos los grandes paradigmas. Continental, anglosajón o escandinavo. La contingencia se presenta por el momento como el la gran variable contraria a una Teoría universal de la Administración Pública.    

La contingencia como variable determinante en la Administración Pública: Administración Pública sin Estado - en los Estados Unidos- ( 2)

Este  enfoque  empresarial, sigue  persistiendo a pesar de la paradoja  de que siendo los Estados Unidos bien la  sociedad radicalmente antiestatista del mundo, en realidad se gobierna a sí misma, y al resto del mundo, como una superpotencia global, a través de un enorme y poderoso Estado administrativo. En consecuencia, su Administración Pública y  su teoría y estudio, responde a una personalidad de dos rostros, que observan  a la par y repetidamente a  direcciones opuestas. (Stillman dixit).

Así resulta que la  formación en Administración Pública  en USA Estados Unidos refleja, esta diversidad de enfoques;

a) Subcampo de la ciencia política

b) Subcampo de  la administración empresarial,

c)  campo o disciplina  dentro de un departamento distinto, que hace hincapié en la Administración Pública como tema

d)  área funcional independiente  y especializada dentro de un sector más general

e)  Prácticas en las facultades de ciencias políticas, con el nombre de “teoría de la implementación”,

f)  campo de emprendimiento profesional,  denominado “asuntos públicos”

Las críticas  en la era política (1946-1968) de  Simon,  Waldo,  Dahl y otros académicos,además de  reenfocar  el estudio de la Administración Pública hacia las ciencias de las políticas, originó una  especialización  bottom-up emergiendo desde  la experimentación en el nivel local para  ascender  hacia el nivel nacional o internacional. Asi tenemos como consecuencia un  pensamiento derivado del empirismo inductivo y quien es fruto de la financiación de las investigaciones específicas.

Ejemplo de esto fue que la gran reforma administrativa en los ’90 del S.XX.  que supuso el programa federal  de Al Gore  National Perfomance Review  (From Red Tape to Results: Creating a Government that Works Better and Costs Less) tuvo por inspiracion la experiencia local de  “reinventar el gobierno”, de Osborne-Gaebler.

Incluso la globalización ha supuesto para EEUU ideas administrativas  de otros países, pero se sigue manteniendo el escapismo  del Estado, material y formalmente, incluso el lenguaje inventa sustitutos para identificar a su Estado administrativo y a su Administración Pública, empleando conceptos como  “gobernanza” y “asuntos públicos”, de tal manera que no es previsible  cambios en este pensamiento.

La idea de Estado Administrativo  y con tal título solo aparece en dos obras, que valientemente se atrevieron no obviar que la Ciencia de la Administración  no podía huir de la realidad de una Administración Pública (para un Gobierno sin  Estado  y sin    grandes pero sí  submarinos) tal y como  reflejaron   en las obras de Waldo y Morxtein Marx . Pero aun así supone un antagonismo con la idea continental de Estado; administrativo, social,protector,procurador…. El antagonista de Wilson es Stein.

La contingencia como variable determinante en la Administración Pública: Administración Pública sin Estado - en los Estados Unidos- (1)

Donald  Kettl  en Sistema bajo stress, el desafío a la gobernabilidad del siglo XXI (2013), analizó el sistema político de EE.UU  a la luz de los retos del 11S, el huracán Katrina, la crisis financiera  y las reformas llevadas como  consecuencia de todo ello, para concluir que está en duda que la Administración (en sus funciones fiscal,reguladora, de control,…) esté hoy mejor preparada para predecir y gestionar eficazmente las crisis financieras futuras. Este año de  2016  ha publicado Escapando del Gobierno Jurásico: cómo recuperar el compromiso perdido por  la competencia,  proponiendo escenarios de cambio social, que tiene a la Administración Pública como instrumento. Se parte del bajo rendimiento y alta desconfianza, con enormes implicaciones para la gobernabilidad de EEUU -  también común en Europa- así como la mala relación con los ciudadanos.

Propone  a la par un renacimiento hacia un nuevo espíritu de la Administración Pública progresiva, si bien ahora - no como el new deal - no en aras de una gran  Administración, sino hacia un buen gobierno.  Esto ha de ser una tarea política en aras de trabajar en nombre de la ciudadanía, de mejores servicios, disminución de las presiones políticas, de los intermediarios  y  de los fracasos de gestión. Tareas ellas para salir del cuello de botella. Esta obra refleja la idiosincrasia  propia de la Ciencia de la Administración  americana;  Pensar en la Administración Pública, sin Estado .

De su parte R.J. Stillman en ¿Dónde va la Administración Pública estadounidense?, en Gestión y Política Pública, 2-1 de 2008.  Nos da cuenta de la dinámica de los estudios en Administración Pública. Mientras que en Europa llevábamos más de  cuatro siglos, en esta tarea es en 1887, cuando apareció el primer ensayo, sobre la necesidad de “El estudio de la administración”,  por  Woodrow Wilson, publicándose en 1926  el primer libro de texto con el  título: Una introducción al estudio de la Administración Pública, de Leonard White.

Stillman nos da cuenta de que la Constitución norteamericana de 1787 no hace mención alguna del servicio civil, los presupuestos, la gestión Pública  la organización ni de nada que huela siquiera a administración. Su razón última está en el acto constitutivo de la nación ya que  la Declaración de Independencia de 1776 contiene en gran medida la necesidad de  evitar los agravios administrativos  regios de Jorge III, como razón fundamental de los colonos para incitar a la revolución.  Lord Acton,  afirmaría que la constitución estadounidense se concentró en proteger las libertades individuales o “negativas”. Así, en una nación en la cual la Constitución se reverencia como a la  Santa Biblia, la  Administración  Pública fueron –y siguen siendo– es considerada por muchos como algo extra constitucional y hasta ilegítimo.

Pero resultó que las grandes corporaciones o los grandes sindicatos, la inversión extranjera, la veloz urbanización, las innovaciones tecnológicas masivas, el peligro militar e internacional del extranjero, la inquietud ante la fuerza de trabajo y la administración, y los considerables trastornos económicos a partir de los inicios del siglo XX, transformaron la mentalidad hacia la necesidad de  nuevos servicios gubernamentales proporcionados a una sociedad de masas.

La gran diferencia – nótese_  es que  a diferencia de  Europa y  del resto de aquel orbe -  donde hubo primero Estados administrativos fuertes y después constitucionalismo democrático - , Estados Unidos primero tuvo su Constitución y sólo después, a regañadientes, creció su Estado administrativo para que, por último, hicieran su aparición  las ciencias administrativas. Ciencias que no han dejado de ser  inductivas, experimentales, fragmentarias, aplicativas, y casi siempre centradas en el cuestionamiento de los presupuestos ortodoxos, en especial la separación política-administración y sus diferencias o semejanzas con la gestión privada en aras del logro de la eficiencia.

Ya sabemos que nuestra tradición parte de un sentimiento de aprecio por el Estado y su función de mejorar en la  democracia liberal y social, lo que invita a las teorías deductivas de arriba a abajo, bajo el principio de unidad de acción, centralismo, dirigismo político. … 

El antagonista americano desde el  hecho inconcebible, de adoptar un Estado de arriba abajo, informado por una teoría administrativa deductiva tuvo que crear una teoría  inductivamente, desde las fragmentadas experiencias de un determinado sistema de servicio civil, ensayando sistemas  presupuestarios de allá, o desde la implementación de experiencias administrativas locales.

El marco jurídico sería, en lugar de un nuevo  derecho administrativo o la tradición positiva del derecho, una   metodología de enseñanza e investigación, arraigada en su  Constitución antiadministrativa y en un  derecho común basado en los precedentes   de casos previos. Esta escasez e  insuficiencia llevo al éxito al primer texto de Leonard White que  optó por basar el nuevo campo en el proceso  gerencial, más que en el fundamento del derecho. La  administración científica de  Taylor vino al dedo para congraciar una Administración Pública con la  era progresista (1900-1920), y su idea de  personas  “respetables y tenaces propias de un  hombre de negocios para dirigir un gobierno  eficiente y económico. Los enfoques neoclásicos de Mooney o Gulick-Urwick son meras adaptaciones.

Lo Público y la Administración Pública ( y 3)

La actual contextualización exige de un noción de lo público que vincule  a la acción de gobierno a y a su función administrativa. Es difícil el reto que se plantea cuando vemos que en nombre del interés público se hace y se deshace con tanta discrecionalidad como desafuero. Nuestra  constitución no habla de lo público, en  su artículo 103 se señala que  la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y ya es sabido que las ideas del interés general o público  son considerados como conceptos jurídicos indeterminados  y que, de suyo suelen plantear   problemas de interpretación en el  caso concreto. Interpretación que si bien la hace el Gobierno-Administración Pública y luego puede ser revisada en sede jurisdiccional.

Recuérdese a García de Enterría al señalar en su obra la La lucha contra las  inmunidades del poder en el derecho administrativo  que afirmaba  que (…)Lo peculiar de estos conceptos jurídicos indeterminados es que su calificación en una circunstancia concreta no puede ser más que una: o se da o no se da el concepto ;o hay utilidad pública o no la hay; …. Tertium non datur. Hay, pues, y esto es esencial, una unidad de solución justa en la aplicación del concepto a una circunstancia concreta. Aquí está lo peculiar del concepto jurídico indeterminado frente a lo que es propio de las potestades discrecionales, pues lo que caracteriza a éstas es justamente la pluralidad de soluciones justas posibles como consecuencia de su ejercicio(…)

Ya sabemos la litigiosidad que provoca la idea de interés general, las difusas fronteras entre lo público y lo privado, y las conductas desviadas de su fin. La pregunta  de Frederickson siendo siendo actual, máxime si se considera que los  desideratos de Bonnin o Stein, fueron buenos nutrientes.    

Lo Público y la Administración Pública (2)

En la moderna Ciencia de la Administración  vemos como en los  capítulos VI y VII de la edición de 1838 de los Principios de Administración Pública  de Bonnin,  éste distingue  entre  relaciones  administrativas públicas o civiles. Las públicas serán aquellas  por las cuales los administradores están en  relación necesaria con   la sociedad,  y por las que la sociedad los toca en todos los actos personales cuya reunión forma el interés común. La importancia de la Administración Pública responde a que la esencia de su contenido son las relaciones sociales de todos, diría.

Para Bonnin lo que fundamenta que a la administración moderna se le denomine pública es que (…)  como resultado de la administración general del Estado,  pone en relación a los ciudadanos con la sociedad (…) Lo público de la Administración Pública, que es fundamental en su sentido y actividad, Bonnin lo define así; (…)  La asociación entre lo social y lo público de la Administración Pública significa que no es un cuerpo extraño a la sociedad y los habitantes de las mismas, sino que es un conjunto de poderes y recursos que de modo colectivo aprovecha para alcanzar a favor de los ciudadanos la felicidad pública (…).

Para la Teoría de la Administración Pública de Von Stein  de 1865 el Estado puede lograr la identidad entre la vida espiritual de su propio organismo y la de cada uno de los individuos. Esta participación ciudadana en las tareas de la administración pública ocupa buena parte de los trabajos administrativos de von Stein. Fue de este modo como el Estado se convirtió en un concepto organizador de integración disciplinaria de la ciencia de la administración pública, toda vez que lo comunitario se había personificado en él, haciendo de lo público algo a su imagen y semejanza. El nuevo Estado, como una expresión del interés público y de la actividad ciudadana, personificó desde entonces al pueblo reunido en las repúblicas que entonces emergían.

La influencia de Hegel en la idea del concepto puro del Estado de Von Stein conlleva un movimiento hacia la libertad que se contrapone al movimiento hacia la servidumbre que caracteriza a la sociedad. El Estado ideal no se deja arrastrar por la clase dominante, como en el Estado real, pues se contradice con su situación de dominio. En La doctrina del poder ejecutivo de  1859 diría que (…) No podemos quedarnos en la idea de un Estado desiderativo hay que abordar el estudio de un Estado activo (…)  y en su Verwalstunsglehre afirmaría que   (…) toda Ciencia Administrativa no puede aparecer sino como consecuencia y expresión de una concepción general del  Estado. La noción de Estado de derecho no contiene nada que pueda promover al estudio de la esencia y contenido de la administración interna; la noción de Estado de derecho quiere el derecho. La oposición contra el poder  de policía debían encontrar en este fenómeno un aliado fiel, y así se comprende que, desde comienzos del S XIX, la verdadera ciencia administrativa casi desaparezca de la ciencia del Estado en su conjunto, de la literatura y de las universidades (…).

Lo Público y la Administración Pública (1)

H.G. Frederickson  en Hacia una teoría del público para la Administración Pública (Gestión y Política Pública, vol1-1, 1992) se cuestiona que debe entenderse por lo público para la Administración Pública, ante la falta general de un concepto.

En aras de ofrecer una teoría general del público para la Administración Pública, analiza cinco perspectivas sobre lo público;

a) los grupos de interés o la interacción entre estos (en el marco dela teoría pluralista dominante en los ’60 y ’70 ex Dahl y Truman)

b) el consumidor utilitarista de placer, felicidad e interés (en el marco del public choice y la teoría económica de la democracia – Buchannan, Tullock y Downs en los ‘60

c)El parlamento-gobierno (en el marco dela teoría de la representatividad democrática popular pueblo)

d) El cliente -administrado- (en el marco de la teoría de la burocracia representativa de Lipsky – Street level bureaucracy

e) El ciudadano (en el marco de la teoría de la Administración Pública moderna, al considerar a los ciudadanos como el público)

Entre estas posiciones el autor no considera a ninguna suficiente aunque sí oportunas cada una de ellas. Por ello opta por una teoría de lo público para la Administración Pública en la que se  den estos requisitos

- basarse  en la constitución;

- en la idea de un ciudadano virtuoso

- capacidad del sistema de responder a todas los intereses, tanto colectivos organizados como los incipientes individuales

- un servicio público benevolente con el ciudadano

La lectura que hace Frederickson confronta con los estándares explicativos en la  politología de los últimos tiempos, y por lo tanto la Administración Pública  no puede desdeñarlos. Contempla las posiciones más relevantes sobre la decisión publica, el pluralismo, ella elección publica, la racionalidad limitada, … Añade el autor  elementos para un buen gobierno y una buena Administración Pública democrática fruto del progresos del modelo político del bienestar occidental

La ¿nueva política? y el viejo botín de la Administración (y 2)

Por aquel entonces Max Weber diría que si el Estado quiere modernizarse y ponerse a la altura de su tiempo debe contar con unos medios idóneos en su seno que la dirijan (políticos) y que la manejen (funcionarios) y que él representaría mediante una contradicción entre  los tipos ideales o construidos vs. el tipo real o promedio. Idealización que responde al desideratum  de racionalidad instrumental de adecuación de medios a  fines.

Para su correspondencia con la novela galdosiana y la reforma municipal precitada merece  destacarse estas, también literales afirmaciones sobre el comportamiento político-administrativo; (…)El séquito de los príncipes guerreros o  el de los héroes  revolucionarios   viven del botín, el robo, las confiscaciones, las contribuciones o imponiendo el uso forzoso de medios de pago carentes de valor, procedimientos todos esencialmente idénticos. Sin embargo, éstos son, necesariamente, fenómenos excepcionales.  En la economía cotidiana sólo el patrimonio posibilita la independencia…Quien vive para la política tiene que ser además económicamente libre, esto es, sus ingresos no han de depender del hecho de que él consagre a obtenerlos todo o una parte importante de su trabajo personal y sus pensamientos. Plenamente libre en este sentido es solamente el rentista, es decir, aquel que percibe una renta sin trabajar, sea que esa renta tenga su origen en la tierra, como es el caso de los señores del pasado o los terratenientes y los nobles de la actualidad (…)

…Como consecuencia de esta situación, la dirección de un Estado o de un partido por gentes que, en el sentido económico, viven para la política y no de la política, significa necesariamente un reclutamiento plutocrático de las capas políticamente dirigentes …el que tal dirección plutocrática exista no significa que el grupo políticamente dominante no trate también de vivir de la política y no acostumbre a utilizar también su dominación política para sus intereses económicos privados. No ha existido jamás ningún grupo que, de una u otra forma, no lo haya hecho (…)

Así para Weber el botín se forma ahora porque (…) el reclutamiento no plutocrático del personal político, tanto de los jefes como de los seguidores, se apoya sobre el supuesto evidente de que la empresa política proporcionará a este personal ingresos regulares y seguros…en el pasado, las remuneraciones típicas con que los príncipes, premiaron a sus seguidores fueron los feudos, las donaciones de tierras, las prebendas de todo género y, más tarde, con el desarrollo de la economía monetaria, las gratificaciones especiales. Lo que los jefes de partido dan hoy como pago de servicios leales son cargos de todo género en partidos, periódicos, hermandades, cajas del Seguro Social y organismos municipales o estatales (…)

(…)Toda lucha entre partidos persigue no sólo un fin objetivo sino también, y ante todo, el control en la distribución de los cargos. Todos los choques entre tendencias centralistas y particularistas en Alemania giran en torno al problema de quién ha de tener en sus manos la distribución de los cargos.  Los partidos políticos sienten más una reducción de su participación en los cargos que una acción dirigida contra sus propios fines objetivos (…).

Pues resulta también que Weber también conocía las desdichas del sistema de la vieja política que describe Don Benito al afirmar que (…)Hasta hace pocos años, en España se alternaban los dos grandes partidos, mediante elecciones fabricadas por el poder y siguiendo un turno fijo convencionalmente establecido para proveer con cargos a sus respectivos seguidores. En las antiguas colonias españolas, tanto con las elecciones como con las llamadas revoluciones, de lo que se trata siempre es de los pesebres estatales, en los que los vencedores desean saciarse (…).

Para el comentarista de Miau Galdós retrata a los políticos de su tiempo como figuras de una comedia de magia, mostrando un desprecio por la charlatanería y la politiquería y un interés en descender a los abismos de la pobreza, lo que representa una moral ciudadana poco aceptable para la clase gobernante,confortablemente instaurada en la corrupción.

La rabiosa actualidad político-administrativa de mediados de 2016 se comenta por sí sola y todo apunta que no habrá nueva política mientras se mantenga el viejo –cansino y rutinario - sistema del botín administrativo. Es más, el debacle económico de hoy minusvalora el gran mal social de la patrimonialización de la Administración Pública, pues ahora se presenta como una oportunidad de negocio para algunos o de supervivencia para todo un ejército de reserva.

La ¿nueva política? y el viejo botín de la Administración (1)

De ‘vieja’ y ‘nueva’ política habló Ortega  el 23 de marzo de 1914 en el Teatro de la Comedia de Madrid, al presentar a la Liga de Educación Política Española, como algo nuevo respecto del sistema canovista de entonces propio de la restauración Como lugar común, hoy de nuevo  se debate  sobre si estamos en otra ‘nueva política’ en España a la vista de nuevos actores políticos y sus relatos, o en realidad,  no hay más que viejas y cansinas rutinas populistas o demagógicas, con nuevos chamanes.

Cansina rutina es la de la política como lucha del botín administrativo, como ocasión de distribuir potestades exorbitantes  y atribuir unilateralmente recursos públicos. En el inicio de la  Ciencia Administrativa española encontramos bonitas alocuciones – calificadas de ingenuas o travestidas, por notables administrativistas - sobre  lo que se esperaba de aquella incipiente Administración deciomonónica, tales como (…)la Ciencia de la Administración como la ciencia de lo útil y de lo dañoso… la Administración es la más variada, la más vasta, la más útil de todas las ciencias moral(…) o aquella de (…) no hay mesura en el pedir ni en el conceder y que a los más altos puestos de Hacienda y Gobernación aspira, y a veces sube, quien para ninguna otra cosa ha parecido ni bueno ni mediano… Los buenos empleados vendrán cuando se busquen, y abundarán cuando se formen (…)

Nadie como Benito Pérez Galdós describió la España de su época, tal  como se refleja  hace en Misericordia de 1897 aunque es  1888  y en su obra Miau, donde se da cuenta de la vida administrativa, personificada en el cesante Ramón Villaamil. Este vive trágicamente su cesantía infinita, fruto del sistema del botín que permitía – formal y materialmente - que los vencedores de las elecciones incorporaran al presupuesto a amigos y paniguados, con el correlativo alejamiento del comedero de  los beneficiarios de la situación política anterior, aunque estos fueran probos y competentes. Añádase que el protagonista habría preparado una reforma técnica de la Hacienda española, sustentada fundamentalmente en la moralidad y en la justicia.

A lo largo de la novela  en boca del principal protagonista y de otros próximos a la Administración nos encontramos con afirmaciones que merecen su literalidad galdosiana, tales como;

(…)País de raterías, Administración de nulidades, cuando no se puede afanar una peseta, se tima el entendimiento ajeno…

… A mí me pasa esto por decente, pues  si yo hubiera querido desembuchar ciertas cosa que sé de pájaros gordos,… otro gallo me cantara …

… Así es la Administración Pública,  que es una mujer pública, hablando mal y pronto…

…no quiero más que la verdad  delante, la buena administración y conciliar,compaginar,armonizar los intereses del Estado con los del contribuyente, … yo no pido más que orden, moralidad y economías …

…la lógica española no puede fallar. El pillo delante del honrado; el ignorante encima del entendido; el funcionario probo debajo, siempre debajo…

…lo vengo diciendo desde hace tiempo. Se necesita no tener verguenza para servir a este cabrón de Estado…

…la condenada Administración es una hi de mala hembra con la que no se puede tener trato sin deshonrarse… pero los que tienen hijos amigo, ¿qué han de hacer sino prostituirse? (…)

El suicidio de Villamil se produce posteriormente al  anuncio a unos desconocidos de que ‘hay que despreciar al gran pindongo del Estado, pues es el mayor enemigo del género humano’, y como soliloquio preparatorio y suerte  de legado empírico conclusivo se dice (...)   trabajos y preocupaciones no he tenido tiempo de mirar hacia arriba ni para enfrente. Siempre con los ojos hacia abajo, hacia esta puerca tierra que no vale dos cominos, hacia la muy marrana Administración, a quien parta un rayo, y mirándoles las cochinas caras a Ministros Directores y Jefes de personal,... Gracias a  Dios que saboreo este gusto de contemplar la naturaleza, porque ya se acabaron mis penas y mis ahogos y no cavilo más en si me darán o no el destino; ya soy otro hombre, ya sé lo que es independencia; ya sé lo que vida y ahora me los paso a todos por las narices, y de nadie tengo envidia, y soy el más feliz de los hombres (...)

En la exposición de motivos del revolucionario Estatuto Municipal de 1924, de Calvo Sotelo y otros, - en ese momento Director General de Administración del Directorio Militar de Primo de Rivera -, señala que  para la erradicación del caciquismo  e institucionalización de las oposiciones como sistema principal de  reclutamiento (…)No basta demoler caducas organizaciones, secularmente acogedoras del feudalismo político; se necesita además oxigenar la vida municipal, dando a las Corporaciones locales aquella dignidad, aquellos medios y aquel alto rango que les había arrebatado una concepción centralista...la mala administración no era debida a los de abajo, sino a los de arriba,… los concejales eran antes que nada secuaces de un partido y servidores de una consigna, generalmente sectaria (…)