En anteriores entradas se ha hecho referencia al modelo empírico de toma de decisiones
denominado ‘cubo de basura’ o ‘papelera’ que aparece como paradigma de
‘anarquía organizada’ en el extremo opuesto a los diversos modelos teóricos
óptimos. Aguilar Villanueva lo vuelve a
presentar en su obra de 1993 Problemas
públicos y agenda de gobierno y cuyo
estudio originario es deudor de COHEN,
M.- MARCH, J.- OLSEN, J., "Un cubo
de basura, Modelo Organizacional de Elección", en Administrative Science
Quaterly, 17, 1972, efectuado precisamente sobre el referente empírico de las
Universidades y escuelas de educación
superior, pues para los autores al momento del estudio, representaban un tipo de organización con situaciones que implicaban metas inciertas, tecnología
poco clara y participación fluida, en las que
frecuentemente la toma de decisiones en las universidades no resuelve
problemas.
Hemos sostenido que este
modelo de decisión organizativa sigue estando muy vigente y no sólo en la
Administración Pública, aunque sí especialmente, lo que se comprueba con la
decisión basada en cumplir un compromiso, seguir una directriz política hacer
un favor, justificar una decisión, hacer lo que se puede,… Paradigmático sería
la creación de un problema (vg. decir los sistemas informativos están obsoletos
o hay que privatizar tal servicio) para
justificar una solución (vg. la contratación de la empresa clientelar ZZZ).
La solución está dada de antemano, el
problema viene después. En suma se altera la lógica, problema (real)-selección
(de alternativas)-solución (mejor de las alternativas)-actores (que represente
la mejor opción eficaz/eficiente). Con estos
ejemplos podrá entenderse el
marco teórico que la sustenta, que no supone perversidad o desviación de poder
en sí en todo caso, y que se expone a
renglón seguido, siguiendo a Aguilar;
(...) La mayor parte de las "issues
areas" el proceso decisorio del gobierno es inestable, mala o laxamente
estructurado, sin un patrón de comportamiento, que en mucho se asemeja a las
"anarquías organizadas" que deciden según "el modelo de bote de
basura" o de "papelera" expuesto por Cohen, March y Olsen . Las
"anarquías organizadas" tienen tres propiedades básicas:
"preferencias problemáticas" (imprecisas, desordenadas, cambiantes),
"tecnologías no claras" (los procedimientos no son bien entendidos
por los miembros de la organización, hay mucho de ensayo y error, de
pragmatismo, analogía, saber convencional, intuición) y "participación
fluida" (diversos grados de motivación y compromiso). En consecuencia, su
proceso decisorio es cambiante y hasta caprichoso. De hecho se parece a un
"bote de basura" o "papelera", "en el que los
participantes arrojan varios tipos de problemas y soluciones a medida que los
generan" . Apenas se presenta la oportunidad de elegir en una
organización, los miembros interesados en la elección ven en ella la ocasión
para introducir sus problemas y preocupaciones y para lanzar sus propuestas de
solución. Se introducen así en el proceso de decisión organizacional toda
suerte de problemas y tipos de solución, a granel, con diversos niveles de
análisis y prueba, con diversos propósitos, prioridades, procedimientos y
tiempos. Más aún, en esos momentos, aparece de golpe un gran número de gente,
desconocida y marginal, que exige participar y ser tomada en cuenta. Los
encargados de la decisión en parte expresan las ideas y preocupaciones de los
demás, y en parte introducen sus propios intereses, preocupaciones, visiones y
tecnologías. Sin ser una lotería, decidir significa en mucho meter la mano en
una "papelera" o "bote de basura" y tratar de configurar
con sus elementos fragmentados, dispersos y heterogéneos alguna respuesta
integrada. Decidir es compatibilizar los elementos que se tienen a la mano (…).
(…) El
proceso decisional de una anarquía organizada se caracteriza entonces por ser
"una colección de decisiones que están en busca de problemas; de
cuestiones y sentimientos que están en busca de ocasiones de decisión para
poder ventilarse; de soluciones en busca de las cuestiones que pueden responder
y de decisores en busca de trabajo (…)
(…) La decisión es básicamente el resultado de la confluencia no casual
pero tampoco enteramente previsible y controlable de cuatro
"corrientes", cada una de los cuales tiene diversa lógica y dinámica:
los problemas, las soluciones, los actores participantes y las oportunidades de
elección. La vehemencia, heterogeneidad y volatilidad de las cuestiones que se
presentan en la agenda pública, todas compitiendo por llamar la atención y
desatar la iniciativa del gobierno, generan una "oportunidad de
elección". Pero el gobierno en trance de decidir encara normalmente un
conjunto desordenado, discrepante y conflictivo de asuntos, una miscelánea de
definiciones y explicaciones, algunos teoremas y estratagemas de acción
probados y otros muchos de eficacia incierta, algunos demandantes dispuestos a
ir a fondo en sus reivindicaciones y otros que se darían por satisfechos si
reciben algún gesto de interés por sus problemas; algunos políticos y
funcionarios prontos a entrar vigorosamente en acción y otros más reticentes,
escépticos, prontos a boicotear las iniciativas (…).
(…) Según las circunstancias, los gobiernos viven tal vez situaciones
holgadas que les permiten darse tiempo y estudiar analíticamente cuál es la
acción idónea; pero en general sus oportunidades de elección son muy apretadas,
con demandas heterogéneas y antagónicas, programas atrasados, el tiempo encima,
carencia de datos y recursos, diagnósticos incompletos. Ante esta carga de asuntos diversos y
cambiantes, la decisión del gobierno que selecciona una cuestión como objeto
merecedor de su atención y a fin de cuentas como objeto de su acción termina
por ser el resultado de las correlaciones y combinaciones que, analítica o
intuitivamente, fría o atolondradamente, logra armar entre los elementos
teóricos, técnicos, humanos, legales... que tiene a la mano: este problema con
este esquema de solución con estos hombres con estos recursos con este tiempo.
En efecto, de acuerdo al número, la fuerza e íntensidad de los demandantes y
los participantes en la toma de decisiones, de acuerdo con la complejidad y
conflictualidad de la cuestión, de acuerdo con la información, conocimiento,
tecnología y tiempo que disponen, los gobiernos construyen su definición del
problema, establecen los objetivos a lograr en el tratamiento del problema,
diseñan los instrumentos y programas de abordaje, identifican sus operadores,
comunicadores y aliados (…).
(…)En suma, la decisión gubernamental de introducir en su agenda asuntos
públicos específicos va a depender de si el gobierno se encuentra o no en una
oportunidad de elección favorable (pocos asuntos, obligaciones básicas
desahogadas, tiempo, recursos, ausencia de demandas contradictorias...), si las
cuestiones y demandas son o no tratables (hay experiencia, analogías,
información, teorías, tecnologías, recursos, personal competente), si los
participantes en la toma de decisiones están o no interesados en intervenir en
la cuestión por muchas razones (políticas, morales, económicas, de ámbito de
jurisdicción) (…)
Poco más se puede
añadir pues mi experiencia en la vida
organizacional, me invita a pensar que la realidad supera en anarquía al modelo papelera. Es más, podría
representar una muestra de una explicación teórica al fenómeno organizativo por
vía de inducción. El modelo de Cohen y
otros junto al modelo incrementalista de Lindblom podría explicar la mayor
parte de las decisiones públicas. Son parte de un discurso viejo y obsoleto
porque ya no sirve para resolver problemas viene caracterizado, por una general
ineptitud en el decisor, un sistema de ausencia de responsabilidad y un método
anárquico de toma de decisiones. Su
perdurabilidad asegura en buena parte la durabilidad de la crisis de todo orden
que seguimos.
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