miércoles, 7 de octubre de 2015

Viejos vinos en odres viejos (y 3):La praxis de la papelera

 En anteriores entradas  se ha hecho referencia  al modelo empírico de toma de decisiones denominado ‘cubo de basura’ o ‘papelera’ que aparece como paradigma de ‘anarquía organizada’ en el extremo opuesto a los diversos modelos teóricos óptimos.   Aguilar Villanueva lo vuelve a presentar en  su obra de 1993 Problemas públicos y agenda de gobierno  y cuyo estudio originario es deudor de  COHEN, M.- MARCH, J.- OLSEN, J.,  "Un cubo de basura, Modelo Organizacional de Elección", en Administrative Science Quaterly, 17, 1972, efectuado precisamente sobre el referente empírico de las Universidades  y escuelas de educación superior, pues para los autores al momento del estudio, representaban  un tipo de organización con situaciones  que implicaban metas inciertas, tecnología poco clara y participación fluida, en las que  frecuentemente la toma de decisiones en las universidades no resuelve problemas.
Hemos sostenido que este modelo de decisión organizativa sigue estando muy vigente y no sólo en la Administración Pública, aunque sí especialmente, lo que se comprueba con la decisión basada en cumplir un compromiso, seguir una directriz política hacer un favor, justificar una decisión, hacer lo que se puede,… Paradigmático sería la creación de un problema (vg. decir los sistemas informativos están obsoletos o hay que privatizar tal servicio)  para justificar una solución (vg. la contratación de la empresa clientelar ZZZ). La  solución está dada de antemano, el problema viene después. En suma se altera la lógica, problema (real)-selección (de alternativas)-solución (mejor de las alternativas)-actores (que represente la mejor opción eficaz/eficiente). Con estos  ejemplos  podrá entenderse el marco teórico que la sustenta, que no supone perversidad o desviación de poder en sí en todo caso,  y que se expone a renglón seguido, siguiendo a Aguilar;

(...)  La mayor parte de las "issues areas" el proceso decisorio del gobierno es inestable, mala o laxamente estructurado, sin un patrón de comportamiento, que en mucho se asemeja a las "anarquías organizadas" que deciden según "el modelo de bote de basura" o de "papelera" expuesto por Cohen, March y Olsen . Las "anarquías organizadas" tienen tres propiedades básicas: "preferencias problemáticas" (imprecisas, desordenadas, cambiantes), "tecnologías no claras" (los procedimientos no son bien entendidos por los miembros de la organización, hay mucho de ensayo y error, de pragmatismo, analogía, saber convencional, intuición) y "participación fluida" (diversos grados de motivación y compromiso). En consecuencia, su proceso decisorio es cambiante y hasta caprichoso. De hecho se parece a un "bote de basura" o "papelera", "en el que los participantes arrojan varios tipos de problemas y soluciones a medida que los generan" . Apenas se presenta la oportunidad de elegir en una organización, los miembros interesados en la elección ven en ella la ocasión para introducir sus problemas y preocupaciones y para lanzar sus propuestas de solución. Se introducen así en el proceso de decisión organizacional toda suerte de problemas y tipos de solución, a granel, con diversos niveles de análisis y prueba, con diversos propósitos, prioridades, procedimientos y tiempos. Más aún, en esos momentos, aparece de golpe un gran número de gente, desconocida y marginal, que exige participar y ser tomada en cuenta. Los encargados de la decisión en parte expresan las ideas y preocupaciones de los demás, y en parte introducen sus propios intereses, preocupaciones, visiones y tecnologías. Sin ser una lotería, decidir significa en mucho meter la mano en una "papelera" o "bote de basura" y tratar de configurar con sus elementos fragmentados, dispersos y heterogéneos alguna respuesta integrada. Decidir es compatibilizar los elementos que se tienen a la mano (…).

(…) El proceso decisional de una anarquía organizada se caracteriza entonces por ser "una colección de decisiones que están en busca de problemas; de cuestiones y sentimientos que están en busca de ocasiones de decisión para poder ventilarse; de soluciones en busca de las cuestiones que pueden responder y de decisores en busca de trabajo (…) 

(…) La decisión es básicamente el resultado de la confluencia no casual pero tampoco enteramente previsible y controlable de cuatro "corrientes", cada una de los cuales tiene diversa lógica y dinámica: los problemas, las soluciones, los actores participantes y las oportunidades de elección. La vehemencia, heterogeneidad y volatilidad de las cuestiones que se presentan en la agenda pública, todas compitiendo por llamar la atención y desatar la iniciativa del gobierno, generan una "oportunidad de elección". Pero el gobierno en trance de decidir encara normalmente un conjunto desordenado, discrepante y conflictivo de asuntos, una miscelánea de definiciones y explicaciones, algunos teoremas y estratagemas de acción probados y otros muchos de eficacia incierta, algunos demandantes dispuestos a ir a fondo en sus reivindicaciones y otros que se darían por satisfechos si reciben algún gesto de interés por sus problemas; algunos políticos y funcionarios prontos a entrar vigorosamente en acción y otros más reticentes, escépticos, prontos a boicotear las iniciativas (…).

(…) Según las circunstancias, los gobiernos viven tal vez situaciones holgadas que les permiten darse tiempo y estudiar analíticamente cuál es la acción idónea; pero en general sus oportunidades de elección son muy apretadas, con demandas heterogéneas y antagónicas, programas atrasados, el tiempo encima, carencia de datos y recursos, diagnósticos incompletos.  Ante esta carga de asuntos diversos y cambiantes, la decisión del gobierno que selecciona una cuestión como objeto merecedor de su atención y a fin de cuentas como objeto de su acción termina por ser el resultado de las correlaciones y combinaciones que, analítica o intuitivamente, fría o atolondradamente, logra armar entre los elementos teóricos, técnicos, humanos, legales... que tiene a la mano: este problema con este esquema de solución con estos hombres con estos recursos con este tiempo. En efecto, de acuerdo al número, la fuerza e íntensidad de los demandantes y los participantes en la toma de decisiones, de acuerdo con la complejidad y conflictualidad de la cuestión, de acuerdo con la información, conocimiento, tecnología y tiempo que disponen, los gobiernos construyen su definición del problema, establecen los objetivos a lograr en el tratamiento del problema, diseñan los instrumentos y programas de abordaje, identifican sus operadores, comunicadores y aliados (…).

(…)En suma, la decisión gubernamental de introducir en su agenda asuntos públicos específicos va a depender de si el gobierno se encuentra o no en una oportunidad de elección favorable (pocos asuntos, obligaciones básicas desahogadas, tiempo, recursos, ausencia de demandas contradictorias...), si las cuestiones y demandas son o no tratables (hay experiencia, analogías, información, teorías, tecnologías, recursos, personal competente), si los participantes en la toma de decisiones están o no interesados en intervenir en la cuestión por muchas razones (políticas, morales, económicas, de ámbito de jurisdicción) (…)

Poco más se puede añadir  pues mi experiencia en la vida organizacional, me invita a pensar que la realidad supera en anarquía  al modelo papelera. Es más, podría representar una muestra de una explicación teórica al fenómeno organizativo por vía de inducción.    El modelo de Cohen y otros junto al modelo incrementalista de Lindblom podría explicar la mayor parte de las decisiones públicas. Son parte de un discurso viejo y obsoleto porque ya no sirve para resolver problemas viene caracterizado, por una general ineptitud en el decisor, un sistema de ausencia de responsabilidad y un método anárquico de toma de decisiones.  Su perdurabilidad asegura en buena parte la durabilidad de la crisis de todo orden que seguimos.

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