Leo en prensa, con ocasión de la reforma del Gobierno central - que será la Vicepresidencia primera, la que se hará cargo de parte de las competencias de la extinta Secretaría de Estado para la Administración Pública. Compruebo la norma habilitante del cambio y observo que el Real Decreto 640/2009, de 17 de abril, establece un nuevo órgano superior en la Secretaría de Estado para la Función Pública, de la que dependen los siguientes órganos directivos: La Dirección General de la Función Pública; La Dirección General para el Impulso de la Administración Electrónica; La Dirección General de Organización Administrativa y Procedimientos.
La primera idea es que no me agrada la denominación de Función Pública, para englobar a lo que debe cobijarse bajo una mejor calificación –cual es la de Administración Pública, Reforma o innovación administrativa, y la segunda es si esto responde a algo, mas allá de la acostumbrada improvisación y justificación del cambio, en sí mismo, para que nada cambie.
Mientras reflexiono sobre ello, tengo ocasión de leer dos entradas del Blog Tu Administración Pública que expresan una autorizada opinión sobre el particular bajo los epígrafes “La remodelación ministerial y el buen administrar” y “La Administración Pública en la nueva reestructuración del Gobierno”. La segunda idea es que coincido en buena parte con su contenido y sobre todo con la argumentación de base: El principio de Buena Administración o de sana gestión, de tan escasa utilización e invocación.
Muy bien traída Andrés Morey en una de sus últimas entradas menciona nuevamente la Ley de Chapapietra sobre Restricciones de los gastos del Estado de 1 de agosto de 1935 , en las que el Ministro decía …Cuando la ciencia ha creado métodos de ordenación -Taylor, Fayol -, no se entiende como éstos han de aprovecharse por las empresas privadas y despreciarse por la Administración pública. Lo que se impone es, pues, la organización científica en el régimen administrativo del Estado. El que fuera Director General de Propiedades ,Director General de Administración, Subsecretario de Gracia y Justicia; Ministro de Trabajo, Ministro de Hacienda y Jefe del gobierno al final de su carrera en el 35, preconizaba al socaire de la norma presupuestaria precitada, la aplicación de la buena administración.
Diría Ernst Forsthoff que la Organisationgewalt, el poder de autoorganización, tiene por objeto la estructura de los cargos y organismos el Estado como titulares de las potestades públicas. Dichas normas organizativas, aún cuando obedecen a lógicas distintas de las normas jurídicas generales, están sujetas al derecho y al principio de buena administración. El principio de buena administración – recogido en el artículo 3 de la LRJPAC -, se entiende como el conjunto de reglas que rigen la gestión de las Instituciones públicas y que impone a estas últimas un comportamiento que permita alcanzar un equilibrio entre el respeto de los derechos de los administrados y la preservación de buen funcionamiento del sistema de Administración Pública.
En un trabajo publicado en la Revista de Administración Pública en 1974 sobre “El control de la potestad organizatoria de la Administración” se concluiría diciendo que “ sobre el control de la potestad organizativa, podíamos establecer que existe un vacío normativo en este sector tan vital de la administración pública que exige una regulación que permita una cierta movilidad, pero dentro de unos principios y sujeto a un control apropiado. Urge, a nuestro juicio, una Ley que encauce esta potestad organizativa, donde se fije, de una forma clara, lo que ha de ser normado por una Ley y lo que debe dejarse a la disponibilidad reglamentaria, pero instrumentando lo que es más decisivo, un control efectivo de esta potestad y unos principios rectores dentro de los cuales tengan cabida los aportados por la moderna Ciencia de la Administración”.
Llegada la democracia nos encontramos con el Real Decreto-ley 22/1982, de 7 de diciembre, sobre medidas urgentes de reforma administrativa, y la posterior ley 10/1983, de 16 de agosto, de organización de la administración central del estado, regulando la materia sin mucho rigor sobre el particular. Sería la LOFAGE en 1997, la que establecería criterios y principios sobre modificación y supresión de órganos y unidades administrativas. LRJPAC y LOFAGE son las normas a través de las cuales debe analizarse si la nueva estructura administrativa responde a la coyuntura del momento, ya que en definitiva no hace más que contemplar en su ámbito los principios de la buena administración.
Estaría bajo las reglas de la buena administración y a las de la lógica de la estructuración organizativa que nos enseña la Teoría de las Organizaciones, esto que ha mencionado Andrés Morey en las citadas entradas de “…que el Estatuto Básico del Empleado Público y buena parte de sus medidas no son posibles sin una organización dedicada a investigar sobre la propia Administración a los efectos de decidir y que, por ello, esta norma ha lanzado un dardo envenenado al resto de las Administraciones públicas, creando un problema político que conlleva serias dificultades técnicas de ejecución y eficacia…”
Nos parece que el desarrollo del EBEP en el nivel de la AGE, como en el de las CCAA, será un fracaso si no se diseña en primer lugar el tipo de organización administrativa que deseamos, para sobre ella realizar la ordenación y planificación de los RR.HH del empleo público, y demás medidas derivadas del nuevo modelo de gestión (evaluación del desempeño, carrera profesional, sistema retributivo…). A esta tarea previa podría resultar de interés analizar el nuevo modelo modelo Agencial para gestionar parte del Sector Público no administrativo en los diversos niveles político administrativos. También interesaría unificar la diversidad de criterios sobre el ejercicio de potestades públicas, examinar la dimensión actual de la Administración reguladora o la prestacional, el rol directo del Estado en la actividad económica en tiempos de Keynesianismo revisitado, el ámbito de los convenios con otros actores …, para al final, en términos de Empleo Público pensar en el rol del personal laboral, el del personal directivo, y las nuevas funciones de control e inspección, que requiera una Administración con nuevos espacio reguladores.
Hay un dato del que no puedo olvidarme, en el mes de septiembre de 2008 la Secretaria de Estado para la Administración Pública, Elvira del Palacio, señaló en la UIMP de Santander que la implantación del nuevo modelo organizativo que recogía este estatuto probablemente tendrá que dilatarse en el tiempo por la crisis económica. Tal vez, por ello la nueva configuración responda a que nada o poco hay que hacer a corto plazo, teniendo en cuenta los que dijo la Sra. del Palacio.
Esperamos a ver y esperemos lo mejor de esta configuración administrativa para resolver, no sólo el desarrollo del EBEP, sino de buena parte de los retos que tiene la Administración española actual, especialmente el de sortear la crisis.
Nota Final : No hace mucho tiempo tuve ocasión de conocer casualmente a un nieto del alicantino Chapapietra y comprobar como a la familia le sigue interesando el mundo de la Administración Pública.
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