La Constitución española de 1978 no supuso cambio alguno
en la situación dada – ya en la STC 57/1982 de 27 de julio de 1982, se
reconoció como hecho dado que la distinción entre el personal funcionario y el
personal laboral es básica en la
legislación vigente constituida, -es decir la LFCE en aquel entonces-. Asigna al empleo público un carácter
instrumental, al asociarlo con el quehacer de la Administración Pública
(artículo 103), al principio de participación
en ellas (artículo 23) de los ciudadanos y al de servicio a estos sin
distinción (artículo 149-1,18). Del tenor del artículo 103 en relación con el
148.1.18ª se puede afirmar que la CE se
mantiene neutra, pues lo único que
establece es una reserva legal para la
regulación de las bases del estatuto de
los funcionarios públicos y que el acceso a la Función Pública habrá de
realizarse con respeto a los principios de mérito y capacidad. Cabría añadir
que la CE si bien estableció un modelo de Función Pública sí optó
preferentemente por el modelo estatutario, no excluyendo la posible coexistencia con el personal laboral, sea
esta habitual o excepcional.
Acto seguido La ley 30/1984 de medidas urgentes de
reforma de la Función Pública, de 2 de agosto, (LMURFP) fue consecuencia de los cambios que un sistema
democrático imponía a la Administración se
situó en la opción de un modelo abierto, consolidándose el camino iniciado ex LFCE. La STS (4ª)
4 de diciembre de 1992, afirmaría
“[...] una de las mayores novedades
contenidas en la L 30/84 es, precisamente, la potenciación en la Administración
pública española del sistema de empleo, frente al sistema de carrera que regía
en plenitud antes de esa Ley, y dicho sistema de empleo implica una prevalencia
del puesto de trabajo, sobre el Cuerpo o la categoría del funcionario [...]”
Su
artículo 15 -eje nuclear de la reforma- que no tuvo el carácter de básico permitió una mayor agilidad
organizativa y flexibilización de las plantillas de personal y abrió la puerta
a la posibilidad de la contractualización laboral cualitativa y
cuantitativamente, siendo sus pretensiones la de desactivar el poder de los
cuerpos franquistas llenado la Administración Pública en todos los niveles de empleados
con nuevos cuños políticos
La
concesión a la Administración de una facultad discrecional y arbitraria para adscribir los puestos de
trabajo al personal laboral según el referido articulo 15 fue considerada contraria al texto constitucional
por la STC nº 99/1987 de 11 de junio, ya que si la opción genérica de la CE (arts. 103.3 y
149.1.18) era en favor de un régimen estatutario para los servidores públicos,
esto exigía que las normas que permitan excepcionar
tal previsión constitucional sean dispuestas por el legislador y no por cada
una de las Administraciones Públicas. En
suma, apoderamiento indeterminado que la LMURFP, confiere al Ministerio de
la Presidencia, a efectos de especificar cuáles sean los
puestos de trabajo que deban quedar reservados a funcionarios públicos, entraña
una patente conculcación de esta reserva de ley.
Consecuentemente
la Ley 23/1988, de 28 de julio, de Modificación de la
LMURFP (LMMURFP) señaló el carácter general de la adscripción a personal
funcionarial y la excepción de la
contratación laboral.
Hecha la ley, sigue la trampa
pues ahora la delimitación de las situaciones excepcionales, en las que la
Administración puede contratar en régimen laboral no se realiza con base en un
único factor sino en varios, y utilizados a veces de forma interrelacionada y
como en su día señalamos en Empleo
Público para un nueva Administración Pública (2007):
“ Tomando la utilización independiente o combinada de los
cuatro factores enunciados, pueden agruparse todos los expuestos normativos de
forma sistemática en cinco bloques distintos:
1) Por razón del trabajo o actividad, la Administración
puede celebrar contratos de trabajo cuyo objeto sea:
· La realización de tareas propias de oficios.
· Trabajos de vigilancia, custodia, porteo y análogos.
· Funciones de carácter técnico especializado cuando no
existan Cuerpos o Escalas de funcionarios en los que éstos tengan la
preparación necesaria para su desempeño.
· Funciones auxiliares de carácter instrumental.
· Funciones de apoyo administrativo.
2) Por razón de la duración del trabajo o actividad, pueden
celebrarse contratos de trabajo por la Administración para la realización de
cualquier trabajo no permanente o discontinuo.
3) Por razón de la adscripción a un área organizativa de la
Administración, ésta puede celebrar contratos de trabajo para cubrir cualquier
puesto en las áreas de expresión artística, servicios sociales y protección de
menores.
4) Combinando el tipo de trabajo y el área organizativa
donde se presta, pueden realizarse por personal laboral las funciones de
carácter instrumental en las áreas de mantenimiento y conservación de
edificios, equipos e instalaciones, artes gráficas, encuestas, protección civil
y comunicación social.
5) Por razón del
lugar de prestación de servicios en combinación con el tipo de naturaleza del
trabajo, cabe la contratación en régimen laboral de trabajadores para prestar
servicios en el extranjero siempre que desempeñen funciones administrativas de
trámite y colaboración y auxiliares que comporten manejo de máquinas, archivos,
similares.
Está
claro que del elenco de
posibles funciones a desempeñar por personal laboral permite evidenciar la
superación de la tradicionalmente única
causa para la utilización del personal
laboral, basada en el criterio de la manualidad (Con los términos de obreros, personal de
oficios). Ahora se va a permitir la utilización de este personal
en otras funciones distintas y muy diversas. La ambigüedad del texto y el
mantenimiento del carácter de no básico del mismo, hace que el sistema normativo de las diferentes Administraciones Públicas
permita múltiples interpretaciones al combinar distintos criterios.
Finalmente en esta evolución la Ley 22/1993, de 29 de
diciembre, de Medidas Fiscales, de Reforma del Régimen Jurídico de la Función
Pública y de la Protección por Desempleo
(LRRJFP) introdujo la posibilidad de los Planes de empleo con la finalidad de hacer
posible un proceso de mayor movilidad funcional y, en menor medida, geográfica
al igual que introducir una reflexión estratégica global, para superar el
carácter estático de las Relaciones de Puestos de Trabajo.
El caso
es que en realidad en buena parte los planes de empleo se utilizaron
para la conversión de los puestos de
trabajos temporales en permanentes mediante procesos de funcionarización, ante la recalificación de un puesto de trabajo de naturaleza laboral
en funcionarial, por el necesario cambio de funciones, solucionando problemas
de adaptación del personal laboral a la naturaleza del puesto de trabajo, bien
por su carácter de permanente bien por las funciones a desempeñar, siempre y
cuando se respete el marco legal. (vid. Disposición Transitoria 9ª de Ley 42/1994, de 30 de
diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social. En aplicación de esta norma el
INEM propuso en 1995 un plan de empleo integral, cuyo contenido fue la de
racionalización del régimen jurídico de la plantilla del mencionado organismo,
acordándose, -junto a un proceso
de funcionarización y de promoción interna y la de una eventual reasignación de
efectivos-, la conversión de empleo temporal en fijo de los funcionarios
interinos y de los contratados por obra o servicio determinado que realizan
funciones permanentes. Este plan originó el correspondiente conflicto que fue
resuelto por la STS 19 de enero de 1999 en la cual se establecieron unas
directrices muy interesantes en la materia en conexión con la contratación
temporal irregular.
No hay comentarios:
Publicar un comentario