jueves, 12 de abril de 2018

A la Unión Europea no le gusta la figura del ‘personal laboral fijo’ ( 4): Teoría y praxis postconstitucional como lamentable dinámica histórica renuente al mérito ya la funcionalidad organizativa


La Constitución española de 1978 no supuso cambio alguno en la situación dada – ya en la STC 57/1982 de 27 de julio de 1982, se reconoció como hecho dado que la distinción entre el personal funcionario y el personal laboral es  básica en la legislación vigente constituida, -es decir la LFCE en aquel entonces-.  Asigna al empleo público un carácter instrumental, al asociarlo con el quehacer de la Administración Pública (artículo 103),  al principio de participación en ellas (artículo 23) de  los  ciudadanos y al de servicio a estos sin distinción (artículo 149-1,18). Del tenor del artículo 103 en relación con el 148.1.18ª  se puede afirmar que la CE se mantiene  neutra, pues lo único que establece es  una reserva legal para la regulación de las bases del  estatuto de los funcionarios públicos y que el acceso a la Función Pública habrá de realizarse con respeto a los principios de mérito y capacidad. Cabría añadir que la CE si bien  estableció  un modelo de Función Pública sí optó preferentemente por el modelo estatutario, no excluyendo la posible  coexistencia con el personal laboral, sea esta habitual o excepcional.
Acto seguido La ley 30/1984 de medidas urgentes de reforma de la Función Pública, de 2 de agosto, (LMURFP) fue consecuencia de los cambios que un sistema democrático imponía a la Administración se situó en la opción de un modelo abierto, consolidándose el camino iniciado ex LFCE. La  STS (4ª)  4 de diciembre de 1992,  afirmaría “[...] una de las mayores novedades contenidas en la L 30/84 es, precisamente, la potenciación en la Administración pública española del sistema de empleo, frente al sistema de carrera que regía en plenitud antes de esa Ley, y dicho sistema de empleo implica una prevalencia del puesto de trabajo, sobre el Cuerpo o la categoría del funcionario [...]”
Su artículo 15 -eje nuclear de la reforma- que no tuvo el carácter  de básico permitió una mayor agilidad organizativa y flexibilización de las plantillas de personal y abrió la puerta a la posibilidad de la contractualización laboral cualitativa y cuantitativamente, siendo sus pretensiones la de desactivar el poder de los cuerpos franquistas llenado la Administración Pública en todos los niveles de empleados con nuevos cuños  políticos   
La concesión a la Administración de una facultad discrecional y   arbitraria para adscribir los puestos de trabajo al personal laboral según el referido articulo 15 fue  considerada contraria al texto constitucional por la STC nº 99/1987 de 11 de junio, ya que si  la opción genérica de la CE (arts. 103.3 y 149.1.18) era en favor de un régimen estatutario para los servidores públicos, esto  exigía que las normas que permitan excepcionar tal previsión constitucional sean dispuestas por el legislador y no por cada una de las Administraciones Públicas.  En suma, apoderamiento indeterminado que la LMURFP, confiere al Ministerio de la  Presidencia, a  efectos de especificar cuáles sean los puestos de trabajo que deban quedar reservados a funcionarios públicos, entraña una patente   conculcación de esta  reserva de ley.   

Consecuentemente la Ley 23/1988, de 28 de julio, de Modificación de la LMURFP (LMMURFP) señaló el carácter general de la adscripción a personal funcionarial  y la excepción de la contratación laboral.
Hecha la ley, sigue la trampa pues ahora la delimitación de las situaciones excepcionales, en las que la Administración puede contratar en régimen laboral no se realiza con base en un único factor sino en varios, y utilizados a veces de forma interrelacionada y como en su día señalamos en Empleo Público para un nueva Administración Pública (2007):

“ Tomando la utilización independiente o combinada de los cuatro factores enunciados, pueden agruparse todos los expuestos normativos de forma sistemática en cinco bloques distintos:
1) Por razón del trabajo o actividad, la Administración puede celebrar contratos de trabajo cuyo objeto sea:
· La realización de tareas propias de oficios.
· Trabajos de vigilancia, custodia, porteo y análogos.
· Funciones de carácter técnico especializado cuando no existan Cuerpos o Escalas de funcionarios en los que éstos tengan la preparación necesaria para su desempeño.
· Funciones auxiliares de carácter instrumental.
· Funciones de apoyo administrativo.

2) Por razón de la duración del trabajo o actividad, pueden celebrarse contratos de trabajo por la Administración para la realización de cualquier trabajo no permanente o discontinuo.
3) Por razón de la adscripción a un área organizativa de la Administración, ésta puede celebrar contratos de trabajo para cubrir cualquier puesto en las áreas de expresión artística, servicios sociales y protección de menores.
4) Combinando el tipo de trabajo y el área organizativa donde se presta, pueden realizarse por personal laboral las funciones de carácter instrumental en las áreas de mantenimiento y conservación de edificios, equipos e instalaciones, artes gráficas, encuestas, protección civil y comunicación social.
  5) Por razón del lugar de prestación de servicios en combinación con el tipo de naturaleza del trabajo, cabe la contratación en régimen laboral de trabajadores para prestar servicios en el extranjero siempre que desempeñen funciones administrativas de trámite y colaboración y auxiliares que comporten manejo de máquinas, archivos, similares.

Está claro que del elenco de posibles funciones a desempeñar por personal laboral permite evidenciar la superación de la  tradicionalmente única causa  para la utilización del personal laboral, basada en el criterio de la manualidad (Con los términos de obreros, personal de oficios). Ahora se  va a permitir la utilización de este personal en otras funciones distintas y muy diversas. La ambigüedad del texto y el mantenimiento del carácter de no básico del mismo, hace que el sistema normativo de las diferentes Administraciones Públicas permita múltiples interpretaciones al combinar distintos  criterios.
Finalmente en esta evolución la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Reforma del Régimen Jurídico de la Función Pública y de la Protección por Desempleo (LRRJFP) introdujo la posibilidad de los Planes de empleo con la finalidad de hacer posible un proceso de mayor movilidad funcional y, en menor medida, geográfica al igual que introducir una reflexión estratégica global, para superar el carácter estático de las Relaciones de Puestos de Trabajo.
El caso es que en realidad en buena parte los planes de empleo se utilizaron para la  conversión de los puestos de trabajos temporales en permanentes mediante procesos de funcionarización, ante la recalificación  de un puesto de trabajo de naturaleza laboral en funcionarial, por el necesario cambio de funciones, solucionando problemas de adaptación del personal laboral a la naturaleza del puesto de trabajo, bien por su carácter  de permanente bien  por las funciones a desempeñar, siempre y cuando se respete el marco legal. (vid. Disposición Transitoria 9ª de Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social.               En aplicación de esta norma el INEM propuso en 1995 un plan de empleo integral, cuyo contenido fue la de racionalización del régimen jurídico de la plantilla del mencionado  organismo,  acordándose, -junto a un  proceso de funcionarización y  de promoción  interna y la de una eventual reasignación de efectivos-, la conversión de empleo temporal en fijo de los funcionarios interinos y de los  contratados  por obra o servicio determinado que realizan funciones permanentes. Este plan originó el correspondiente conflicto que fue resuelto por la STS 19 de enero de 1999 en la cual se establecieron unas directrices muy interesantes en la materia en conexión con la contratación temporal irregular.

No hay comentarios:

Publicar un comentario