jueves, 15 de junio de 2017

Ciencia de la Administración Pública (1): Lo   normativo

En ciencias sociales se emplea el término de  ‘normativo’ para indicar un deseo, una prescripción sobre  a los efectos de una acción social, en cuanto a medios o fines. Lo normativo no se limita a lo juridificado positivamente en textos legales, sino que puede encontrase en costumbres, teorías, manuales,  acuerdos, …. 
El código de conducta de los agentes públicos o las normas sobre dirección pública que se recogen en los textos legales de función pública española son Ciencia de la Administración  normativa y también derecho. Pero los ejemplares Axiomas de Whitehall son Ciencia de la Administración  normativa pero no son derecho.  Morison se refiere a ellos en 1926 como una tradición del servicio civil británico y una teoría y práctica del gobierno parlamentario inglés como paradigma de la separación política-Administración anclada en una relación experto-hombre común, según la cual fundamentalmente  el funcionario debe presentar a su jefe político todos los argumentos a favor y en contra de un decisión de manera completa e imparcial y una vez se ha tomado la decisión, el funcionario debe llevarla a cabo con total lealtad más allá de sus preferencias.
Einzing en  1948  en The Front Offcie goes socalist da cuenta que el seguimiento de los  Axiomas  permitió la aplicación gradual del socialismo en Gran Bretaña, desde 1945 que no vino  acompañada de purgas entre los directores, ni siquiera en las formas menos drásticas de los reajustes generales. Mientras se designaban políticos que sabían poco o casi nada del trabajo a  hacer, el gobierno era lo suficientemente realista como como para preferir ejecutivos de gran experiencia a cargo de  las empresas nacionalizadas.
Por ejemplo, esta norma  de funcionamiento de ofrecer  argumentos a favor o en contra de una decisión  - sine ira et studio diría Weber - por ejemplo no está recogida en las normas jurídicas que en España hablan de la dirección pública  o en los ROF  para los puestos de funciones predirectivas. Es más me consta  haber escuchado a un jefe de área decir  que “lo que nos piden  de arriba es vestir al santo”.    
El caso es que esta semana he podido leer que la preocupación de los españoles por los casos de corrupción política se ha disparado en las últimas semanas y ya es uno de los principales problemas para el 54,3% de los ciudadanos. Ha aumentado  12,3 puntos más que un mes antes, según el barómetro del CIS último correspondiente al mes de mayo. La inquietud de los españoles por la corrupción y el fraude pasa del 42% en  abril al 54,3%  en mayo  mientras que la preocupación por el paro también repunta,  y se sitúa en el 71,3%, frente al 69,6% del mes anterior, aunque  el paro sigue como principal preocupación de los ciudadanos, mencionada por el 71,3%. Como tercera inquietud se mantienen los  "problemas de índole económica", y  la cuarta posición la siguen ocupando los políticos en general, con el 18,1 % (20,9% un mes antes). 
Con relación al problema políticos dos hechos de muy alta relevancia para el sistema democrático se han producido en  menos de un mes; el atentado contra el ex primer ministro  de Grecia y el ocurrido contra congresistas en EEUU en Virginia  y con relación a la democracia real en España cuando se cumplen 40 años desde las  elecciones de 1977 se afirma que  los ciudadanos se sienten todavía decepcionados con el nivel de democracia alcanzado en España, especialmente  por la situación política, la mala valoración de los políticos y el elevado nivel de corrupción en la clase política. Así se señala que menos de la mitad de los españoles (el 47,9%) se sienta satisfecho con el nivel de democracia y, el 44,1% de los encuestados piensa que el resultado aún es insatisfactorio.  Con respecto a los jóvenes de entre 18 y 30 años son los más insatisfechos, pues el 49,2% de los encuestados en esta franja de edad suspende el régimen político desde la Transición y solo un 35% lo considera aceptable. 
Todos estos datos sociológicos como métodos de análisis cuantitativos y cualitativos son elementos que revelan la capacidad de un gobierno para afrontar los problemas más sustanciales para la gobernabilidad de un país. La Ciencia de la Administración  (Aucoin, 1995) normativa diría que  para una buena gestión de lo público  se necesita  un  ‘Buen Gobierno’ y   ello  significa que un gobierno ejecutivo sea;  a) políticamente responsable  y b) capaz de formular e implementar políticas públicas sustantivamente valiosas.
Pero ya en el Madrid de 1838 se podía  sobre gestión político-administrativa normativa, BOURBON-BUSSET  en su Filosofía política o elementos de la Ciencia de Gobierno y de  Administración  siguiendo a Sócrates diría que  la mayor impostura es querer dirigir y gobernar a los hombre sin tener talento para ello. Se preguntaría por ello  ¿en que se funda pues la filosofía política, ese arte de gobernar, tan bello, tan difícil y tan noble?.
Para Bourbon  - para la función administrativa - “ el magistrado encargado de la administración interior debe velar por la educación física ay moral de los niños, la construcción de caminos, canales, mercados en pro del comercio, asegurar mediante reglamentos las buenas costumbres mercantiles, la correspondencia de la moneda nacional con las extrajeras, el amor a las letras ya  las artes, arraigar en el corazón de la juventud el amor a las buenas costumbres y a la virtud, dirigiendo sabiamente los estudios y, por último, hacer del amor a la patria la más sólida de todas las virtudes, estrechando de este modo los vínculos de la familia” .
De su parte – para la función política – “el jefe de un Estado o el principal ministro contrae todo a la unidad de acción, enlazando entre sí las partes que le parecen distintas, para que la legislación, la religión y el poder ejecutivo concurran todos a un mismo fin. Domina  a los hombres y a las cosas, sujeta los sucesos a sus cálculos, y perfecciona, anima y dirige a un mismo tiempo los resortes visibles u ocultos de la maquina política”.
Siempre se ha hecho poco caso a la Ciencia de la Administración, su fracaso explica el éxito del Derecho Administrativo. Siendo haz y envés de una misma realidad, al menos hay un mínimo que puede exigirse y de la multitud de actos y actividades invalidas o injustas, algunas son reparadas. La ultracionalidad eficiente es el máximo en la Ciencia de la Administración, como el despilfarro o malversación lo es al Derecho Aministrativo y otros concomitantes.    Los méritos de este último y de los pretores guardianes de hoy son una realidad que amerita la bondad política en el  equilibrio de poderes  pero lamentablemente conllevan la consecuencia de una administración ineficaz y sobre todo muy ineficiente por el alto coste de las contiendas judiciales y sus externalidades e internalidades negativas de todo tipo. Pero este es otro escenario social explicable por Mendeville en su peculiar teoría económica de la  Fábula de las abejas de 1705, que excede del propósito de la entrada.

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