martes, 22 de diciembre de 2015

Políticas de Gestión Pública: Sistemas comparados e incoherencias domésticas (1)

En Reino Unido, la NPM se inició al poco de llegar Margaret Thatcher al gobierno, ya en 1979 se creó la Unidad de eficiencia del primer ministro y el modelo Westminster - más control del parlamento sobre la acción de gobierno y menor fragmentación de  este en la elaboración de políticas – cedió  hacia el modelo Whitehall caracterizado por un mayor apoderamiento del ejecutivo en la Gestión Pública
Los programas iniciales  fueron los siguientes:
-  Iniciativa de gestión financiera. (Financial managment iniciative). Aplicación de la doctrina de la gestión responsable la Iniciativa de Gestión Financiera en el Reino Unido fue incorporada al menos por dos programas de acción, a saber, la designación de centros de responsabilidad en el interior de los departamentos de gobierno (con fines de gestión presupuestaria en el ciclo de ejecución) y un mandato para medir y comunicar el desempeño operacional.
-  Iniciativa  de la Carta Ciudadana (Citizens Charter Initiative) .
-  Competencia para la Calidad (Competing for Quality),
 - Iniciativa de Responsabilidad y Diseño Presupuestario de Recursos (Resource Accounting and Budgeting)
-  Iniciativa de Financiamiento Privado (Private Finance Initiative, PFI).
-  Iniciativa de las etapas sucesivas  (Next Steps Initiative). En este programa   se establecieron agencias como entes separados de los departamentos  para llevar a cabo políticas públicas mediante contratos de gestión  específica fijándose  los objetivos y los estándares.
Este programa surgió del informe Unidad de eficiencia del primer ministro denominado Improvement Management in Goverment:The Next Steps de 1988,  y en el año siguiente  entre las ocho  primeras ‘Next Step Executive Agencies’   se encontraban  la equivalente a la ITV, el Tesoro, Colegio  del servicio civil.
Un segundo informe intitulado Making the most os Next Steps:The management of Ministers´ Departament and their Executive Agencies de 1991, reforzó la dinámica y en 1993 ya se encontraban como NSEA; el servicio de prisiones, la provisión  y mantenimiento  de cada una de las ramas del ejército, la protección a la juventud, servicio público de empleo, de salud, seguridad social,correos, pesos y medidas,  salud, control de medicamentos, pasaportes, reclutamiento,formación para el empleo, parques, palacios, meteorología, pensiones, guardacostas, defensa animal, abogacía del Estado,subsidios, carreteras,  insolvencias,servicios sociales, forense, tribunales,registro, catastro,etc. En el proceso  se llegó a una fragmentación de los empleados del  sector Público de más del 75%, (en 1993, 260.00 empleados y unas 89 agencias) 
 Ya en 1999 (diez años para el diseño, implementación y evaluación) se reflejó el exceso cualitativo y cuantitativo de las agencias ejecutivas produjo en la propia NPM un  cambio copernicano en uno de sus postulados seminales,  volviéndose hacia una centralización, dirección y potenciación de la capacidad del Estado central, en aras de una mayor coordinación y colaboración entre las unidades del sistema político-administrativo. Las imágenes asociadas son iniciativas tales como  Whole of Goverment (WOG) o Joined-Up Goverment (JUG) representan una vuelta atrás hacia reunir lo que antes había empezado a fragmentarse.
En marzo de 1999 se presentó ante el Parlamento el informe Modernizing Government, elaborado  por el  Prime Minister and the Minister for the Cabinet Office a instancias de la Corona, en el que se hacía constar  que (…) Los Ministros son individual y colectivamente responsables ante el Parlamento por el trabajo del Gobierno. Demasiado a menudo, el trabajo de los Departamentos, sus Agencias y otros cuerpos ha sido fragmentado y el foco del escrutinio ha estado en sus logros individuales más que en su contribución a la estrategia conjunta del Gobierno. Las políticas demasiado a menudo toman la forma de cambio incremental en los sistemas existentes, más que nuevas ideas con visión a largo plazo y con implicación de varios Departamentos, capaces de ir a la raíz de los problemas. Las culturas del Parlamento, los Ministros y el Servicio Civil crean situaciones en que los premios por los éxitos son limitados y las sanciones por los fracasos son severas. El sistema se hace adverso al riesgo.
El Gobierno requiere más ideas nuevas, más compromiso en cuestionar las formas heredadas de hacer las cosas, mejor uso de la evidencia y la investigación en la formulación de políticas y mejor focalización de las políticas en metas a largo plazo. Nuestro desafío consiste en conseguir que las diferentes partes del Gobierno trabajen conjuntamente cuando resulta necesario para realizar los objetivos estratégicos del Gobierno. Esto implica desde luego adoptar aproximaciones más creativas a la formulación de políticas (…)

La iniciativa de los pasos sucesivos pretendió  cambios organizacionales claves, tales como.
  • Asignación de muchas de las responsabilidades operacionales de los departamentos y de las posiciones asociadas del staff a sectores departamentales oficialmente designados como "agencias ejecutivas".
  • Establecimiento del cargo de "jefe ejecutivo" de agencia.
  • Proceso para seleccionar y compensar a los jefes ejecutivos que difería de la práctica estándar del servicio civil.
  • Establecimiento de una relación formal, de comunicación directa, entre jefes ejecutivos y ministros.
La experiencia refleja  que el principal problema fue  sido la dispersión de la responsabilidad (Parlamento-Departamento-Agencia) y la  la existencia de una asimetría en el control de unas agencias respecto de otras  - en 1995 el servicio de prisiones de su majestad, tuvo 613 preguntas parlamentarias por escrito y 43 reuniones con el ejecutivo, y  la agencia  de circulación y  transporte de Defensa tuvo tres y ninguna reunión - y una fragmentación excesiva de  la Administración

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