El análisis holístico de la “acción pública” (10): Funcionalidad e institucionalización del análisis de políticas

 Lo expresado por directivos operativos sobre el déficit institucional del método de políticas se compadece con el contenido y publicaciones de encuentro académicos en Europa y España. En el acervo europeo de Administración Pública una denuncia de fuste  sobre el desconocimiento de la Administración Pública y las políticas públicas proviene de lo más acreditado en Administración Pública comparada europea, como se contiene en Proyecto ‘Perspectivas Europeas para la Administración Pública’ (EPPA).

Inspirado por Geert Bouckaert, ex presidente del IIASS y su colega Werner Jann, y la del gran referente europeo fallecido en el interregno, Christopher Pollitt, el proyecto tiene como objeto la reflexión colectiva sobre las transformaciones de la investigación y la enseñanza de la Administración Pública, mirando hacia veinte años adelante. La dinámica emula a las Conferencias Minnowbrook en EE.UU, con el propósito de que, a partir de 2018, los europeos tuviesen su propia emulación de la dinámica académica americana. La experiencia es una especie de ejercicio espiritual secular y colectivo, que fuera del aprieto de las tareas diarias y los deberes a corto plazo, permite pensar en común con lucidez y un discernimiento renovado y revisar los fundamentos de la Administración Pública y aceptar los desafíos que enfrentan las variaciones sincrónicas y diacrónicas.

En particular, EPPA pretende cuestionar las formas y los medios en que las civilizaciones (incluidas las religiones) y las culturas (nacionales, pero también regionales, o incluso institucionales) tienen una influencia en la Administración Pública, tanto como práctica, arte, o disciplina académica, y lo que significa desarrollar la investigación y la docencia para un campo cada vez más interdisciplinario como es la Administración Pública.

En el primer encuentro (EPPA I) cuyo éxito es deudor de la EGPA-IIAS (grupo Europa de Administración Pública)  como institución y sociedad científica líder en el mundo se afirma por los promotores que (…)En el contexto del fortalecimiento de la Administración Pública en Europa, entendida aquí como el ejercicio de la docencia e investigación académica,  nuestro principal objetivo desde el principio fue iniciar un debate informado sobre los desarrollos y problemas más significativos en nuestro campo de estudio e investigación, y sobre un camino a seguir claramente europeo. De nuestras muchas discusiones con compañeros, colegas y profesionales, sabíamos que muchos de ellos compartían nuestras profundas preocupaciones sobre el estado actual y el futuro de la AP en sus países. ¿Estamos haciendo las preguntas correctas? ¿Estamos dando respuestas pertinentes? ¿Atraemos a estudiantes e investigadores de primer nivel? ¿Estamos usando métodos y teorías apropiadas, etc.?  (…)

 Hasta la próxima experiencia (EPPA II) en 2038, se  concluye en la I la necesidad de  próximos pasos con siete puntos de acción para la Administración;

1.                  Debe estar atenta al futuro y anticiparse a los posibles futuros de la investigación y la docencia para adelantarse a los acontecimientos.

2.                 La Administración Pública necesita consolidar mejores las disciplinas y crear activamente plataformas integrando disciplinas clásicas, incluyendo la sociología, el derecho y experiencia en políticas públicas, pero también nuevas disciplinas y campos de especialización como TIC y psicología del comportamiento. La institucionalización de la cooperación es de suma importancia.

3. Debe ser más seria y eficaz al tener en cuenta la cultura. No se trata solo de la relevancia del contexto, sino mucho más del impacto de los idiomas, las religiones, las etnias y la creciente diversidad de poblaciones.

4. Debe conectarse para practicar mejor centrándose en diferentes formas de conocimiento, en diferentes necesidades normativas, una forma profesional de comunicación y teniendo científicos residentes en las Administraciones.

5. Necesita hacer un balance periódico de su investigación y docencia, de su pertinencia y fallas, para atraer y mantener su capacidad de cambio.

6. Debe buscar denominadores comunes en Europa, pero al mismo tiempo debe apreciar las diversidades europeas y hacer uso de ellas para mejorar las tendencias y direcciones dentro y entre países.

7. Europa necesita más diálogo dentro de su espacio AP europeo, pero también fuera de ese espacio con otras regiones del mundo. Esto, por supuesto, incluye a Minnowbrook, pero aún más al resto del mundo.

 Cfr. Bouckaert, G.-Werner J (2020). “El Proyecto EPPA” en Perspectivas europeas para la Administración Pública. El camino a seguir (G. Bouckaert y W. Jann, eds.). Universidad de Lovaina.

 

En España  disponemos de la publicación Historia   y Políticas Públicas celebrado en 2019. De la compilación de trabajos se destaca ahora que tras las décadas de los ochenta y noventa, la disciplina se institucionalizó en España y al país llegaron  con retraso las corrientes hegemónicas en cada momento. El proceso fue muy acelerado porque cuando el Estado del bienestar estaba recién instalado ya comenzó a hablarse de reformas en el mismo. La denominada Nueva Gestión Pública (NGP) aterrizó hacia finales de los años noventa para, poco más tarde, ser superada por los modelos derivados de la gobernanza.

Una frenética absorción de novedades supuso que universidades e instituciones desarrollaron los análisis de políticas públicas  como estudios de políticas, si bien desde la óptica politológica pero con muy escasa perspectiva histórica muy limitada en ambos, como si las políticas públicas pudieran remontarse, como máximo, a principios de los  ’90 del XX.

En el trabajo de Harguindéguy y  Peinado, intitulado ‘La consolidación del Análisis de Políticas Públicas en España (1975-2017)’, se analiza la institucionalización de la disciplina desde una perspectiva histórico-bibliométrica, con la pretensión de conocer el proceso de producción de los programas gubernamentales desde su puesta en la agenda hasta la evaluación de sus resultados. Se establecen tres grandes etapas.

 1ª) Prehistoria del análisis de las políticas públicas (1878-1956); el derecho político fue la disciplina dominante en el campo de este tipo de estudios en España.

2ª) Auge de una nueva disciplina (1957-1983);  a partir de la entrada  de los primeros tecnócratas del Opus Dei en el gobierno franquista en 1957 – López Rodo en la SGT del Ministerio de Presidencia- y el interés por los análisis de la acción pública emprendidos por los sucesivos gobiernos a partir de los años sesenta. El marco fue el desarrollo del análisis de políticas  en Europa a partir de la extensión del denominado Estado del bienestar.

3ª)  Maduración institucional (1983-2017);  surge a partir de la especialización y autonomía alcanzada por el análisis de políticas en el ámbito universitario y la producción científica de los estudios de políticas públicas concretas en España.

Debe notarse el esfuerzo en el estudio  bibliométrico con el  análisis de 273 artículos del ámbito de las políticas públicas, publicados en cinco revistas científicas españolas de referencia en el ámbito de la sociología y la ciencia política, entre  1975 y 2017. Las dimensiones  abordadas fueron la  del espacio editorial, la identidad de sus autores, los temas barajados, los métodos usados y las teorías en uso. (Cfr AAVV(2019)Historia   y Políticas Públicas., J. Ponce Alberca y J.Solís Ruiz, (coords.)  editorial comares, Granada). 

El análisis holístico de la “acción pública” (9): funcionalidad e institucionalización del análisis de políticas

Obtuvimos una muestra cualitativa -de quince alumnos de diversas Administración Publicas en la Comunidad Valenciana y con funciones directivas o predirectivas-  acerca del conocimiento o aplicación del enfoque de políticas en sus cometidos público-directivos. Concretamente un cuestionario  preguntaba  acerca de si el análisis y gestión de las políticas públicas  o un equivalente y equipotente mecanismo analítico y evaluativo está presente en nuestro entorno político-administrativo más inmediato, y, en suma, atisbar cuan cerca o lejos estamos de una gestión pública orientada a políticas, o a impactos, metas, resultados, incremento de valor público. (publicado en Pinazo Hernandis, J. (2019). ¿Sigue Weber siendo un referente para la sociología político-administrativa? Reconceptualización de sus tipos ideales” en Inseguridades y desigualdades en sociedades complejas, (C. Díaz y Moreno Carrillo, J.M. (Coords.), Albacete, UNO Editorial. (Sociología Hoy 2018 , Asociación Castellano Manchega de Sociología),pp. 86:90). https://acmspublicaciones.revistabarataria.es/sociologia-hoy-2018/

 

 

La  síntesis y sinopsis, de respuestas a cuestiones de autoevaluación comprensiva de la actividad formativa de análisis y metaanálisis de políticas públicas se formularon diversas entre las que destacamos esta agrupación de respuestas;

1). ¿Por qué no es posible la racionalidad absoluta en la toma de decisiones?

ü  La problemática del que decide está en muchos casos más allá de la ética y de la técnica, pues el contexto de juego implica una racionalidad limitada debido a la información incompleta y los valores ambiguos. 

ü  Un enfoque de racionalidad absoluta supondría capacidades intelectuales y fuentes de información y de tiempo que los hombres no tienen.

ü  Porque tratamos con personas, hablamos de sujetos y de subjetividad.

ü  Es muy difícil que un sujeto sea totalmente objetivo y que en ningún momento aparezca su propio pensamiento.

ü  Hay impedimentos legales que limitan las alternativas planteables.

ü  A veces los objetivos no están claros o son relativos.

ü  Depende de los políticos como personas, de su desarrollo personal y profesional.

ü  Aunque se disponga de información y datos imparciales, existen siempre factores ligados a percepciones, deseos o intereses que pueden decantar la balanza en uno u otro sentido siempre y cuando quede cierto grado de discrecionalidad.

ü  El modelo de racionalidad es adecuado para tratar problemas relativamente simples, a pequeña escala, con pocas variables y dimensiones valorativas limitadas.

ü   La problemática del decisor político implica una racionalidad limitada debido a la información incompleta, valores ambiguos y decisiones frecuentemente contaminadas emocionalmente

 

2). ¿Realmente puede racionalizarse al máximo la decisión o evitarse las tendencias a la irracionalidad?

ü  A pesar de los fallos del sistema, se puede aspirar a una racionalidad objetiva para abordar los problemas.

ü  En estos momentos es imposible, vivimos en una sociedad con demasiados intereses creados.

ü  Para que eso pudiera ocurrir tendríamos que empezar desde cero, hacer tabula rasa y aun así se volvería a viciar todo, porque es el propio ser humano con sus diferentes intereses el que hace que esto ocurra. 

ü  Con voluntad puede racionalizarse mucho ya que es demasiado fácil disfrazar y pervertir las cosas.

ü  El grado de racionalización puede elevarse, en muchos casos de modo exponencial, dependiendo del punto de partida en situaciones de asignación nominativa y discrecional de subvenciones, convenios e inversiones.

ü  Para evitar la tendencia a la irracionalidad disponemos de recientes desarrollos normativos en materia de subvenciones, contratación administrativa, o la puesta en marcha de baremos comunes, transparentes y públicos para la distribución de ayudas. No obstante siempre cabe plantearse si la propia formulación de dichas normas podría haber sido aún más objetiva.

ü  La decisión no puede racionalizarse al máximo, ya que muchas de las decisiones políticas están contaminadas emocionalmente (populismo, clientelismo, ideología e interés propio) y debería evitarse en la medida de lo posible esta tendencia a la irracionalidad.

ü  La actualidad ofrece ejemplos de creación de políticas ad hoc para legitimar decisiones que no han sido basadas en la racionalidad, en la asignación de recursos públicos sino en otros intereses.

 

3). ¿Los modelos analíticos pueden aportar más racionalidad en la decisión política?

ü  Nunca puedes medirlo todo, la información esta sesgada y la parálisis por el análisis no deja de ser un acto infructuoso, tiene que haber una serie de criterios de actuación y buscar un punto óptimo.

ü  La racionalidad total no se puede lograr, ya que la decisión política lleva inherente un cierto componente de irracionalidad.

ü  Sí, puede aportar un mayor grado de racionalidad en la toma de decisiones, siempre y cuando sea definido bajo un prisma aséptico, no ligado a sesgos ideológicos de quienes van a fundamentar sus decisiones en el resultado del modelo.

 

4). ¿Es factible y oportuno la introducción de modelos analíticos en la decisión y el proceso de las políticas?

ü  Sí, hay que apostar por el análisis de la acción pública como instrumento al servicio de la gobernabilidad.

ü  Sería factible, aunque debería escogerse concienzudamente el modelo a implementar, optando en mi opinión por modelos lo más objetivos y racionales posible, aunque con cierto margen para incorporar argumentos ligados al análisis de la realidad social.

ü  Siempre hallaríamos a quien rebatiría el modelo analítico escogido (por considerarlo inadecuado, alejado de su enfoque político o simplemente por no hacer suyas soluciones escogidas por otras opciones políticas).

ü  Es factible y sería oportuno; ahora bien, el analista debería entender la parte política del juego, de forma que su labor genere la confianza de los decisores políticos, y pase a convertirse en otro miembro del equipo decisor, pues de lo contrario el análisis será considerado carente de interés, improductivo e imposible de aplicar.

ü  Los análisis deberían hacerse más argumentados y estratégicos, tendentes a evaluar la factibilidad política de cada alternativa, lo que dependerá de su diseño, de la estrategia política y de la habilidad de la implementación.

 

5). ¿Por qué no se hace análisis de políticas según los cánones teóricos?

ü  El análisis de políticas públicas aparece como una selva de diversas y conflictivas formas de investigación, con terminología inconsistente y estilos intelectuales divergentes e, incluso, con ciertos paradigmas imposibles de comprobar.

ü  Quizás la confrontación entre los dos enfoques (prescriptivo y explicativo) de las dos grandes corrientes de investigación, haya generado una dispersión doctrinal que dificulta la generación de una metodología consensuada y aceptada por los teóricos de las políticas. 

 

6). ¿Por qué no existen analistas de políticas en las estructuras de gobierno?

ü  Porque los políticos no quieren. Prefieren tener asesores supuestamente expertos que se limiten a validar y avalar con argumentos sus decisiones políticas muchas veces tomadas sin la debida consideración de las opiniones expertas.

ü  Porqué, de acuerdo con Dror requeriría de superprofesionales de la política capaces de aunar conocimiento profundo de las materias a abordar, la estructura organizativa del gobierno y una teórica abstracción de los factores irracionales que motivan, en algunos casos, la toma de decisiones políticas.

ü  Se trata de un perfil de conocimiento muy amplio, y, al mismo tiempo, muy ligado a los propios decisores y asesores, que en algunos casos tienen como función la legitimación de decisiones políticas con la aportación de datos que le den apoyo, más que el análisis profundo del ciclo completo de las políticas públicas desde su formulación a su finalización.

ü  Porque se limitan a otorgar el visado de la legitimación de lo acordado, fruto del consenso, bien de una lectura incrementalista o bien de entender la toma de decisiones como una mera asignación de recursos públicos.

ü  Es muy difícil que existan, puesto que tratamos con personas y no existiría objetividad, cada gobierno elegiría a sus propios analistas y ¿quién sería el primero en ponerle el cascabel al gato o tirar piedras sobre su propio tejado?

 

7). ¿Las estructuras decisoras y de gestión pública serian aptas para instaurar modelos analíticos estables?

ü  Quizás en un entorno en el cual el ciclo de políticas propiciara los cambios en las estructuras decisoras, para que pudieran conservarse instrumentos como los modelos analíticos que permitieran contar con una evaluación y seguimiento de las decisiones presentes y pasadas, su problemática inicial y su incidencia sobre la sociedad.

ü  Lo importante es que se hagan análisis. Habría que reconducir la praxis hacia un marco teórico.

ü  Lamentablemente, no parece que sea esa la principal característica del actual escenario político.

 

8). ¿La perversión del proceso obedece a razones muy distintas de otros escenarios organizativos o de decisión de la sociedad civil o del mundo empresarial?

ü  No obedece a razones muy distintas.

ü   Es un cúmulo de circunstancias ya que los políticos parten de una idea generalmente utópica, bien sea para ganar votos, bien sea porque realmente creen en ella y cuando llega el momento de llevarla a cabo se encuentran con las presiones externas y con demasiados intereses creados.

ü  Si consideramos que mucha gente solo persigue poder, prestigio social e ingresos económicos, posiblemente la perversión es similar en los diferentes escenarios organizativos. Este tipo de personas anteponen fines como la perpetuación en el puesto y la acumulación de presupuesto y poder, antes que los fines de la entidad que gestiona.

ü  Por suerte no todo el mundo es igual, hay entidades donde los gestores de verdad se centran en los fines que deben perseguir. Por desgracia son los menos.

ü  El hecho de estar asignando fondos públicos a la puesta en marcha de políticas debería sobre el papel, dotar de una transparencia e imparcialidad absoluta a todo el proceso de toma de decisiones.

ü  En la práctica, son múltiples las decisiones que, pese a suponer directa o indirectamente la asignación de presupuesto público, tienen cierto grado de discrecionalidad que mueven la toma de decisión hacia motivos no puramente desinteresados o irracionales.

 

9). ¿Podría tener el ‘garbage can’ dimensiones cualitativas y cuantitativas determinantes en el proceso político?

ü  En el mundo de la empresa sería interesante combinar ambos modelos mediante decisiones racionales (planificadas formalmente) y emergentes (no planificadas formalmente).

ü  No debería, puesto que con el garbage can no se busca lo óptimo, sino evitar lo peor en función de alternativas menos malas a una ya mala de por si, donde hay una mínima racionalidad y una ausencia de análisis o evaluación.

ü  Estaría en función de la elección llevada a cabo por las personas con responsabilidad en la toma de decisiones.

ü  La actualidad judicial mundial nos aporta numerosos ejemplos de creación de políticas ad hoc para legitimar decisiones no basadas en la racionalidad en la asignación de recursos públicos sino en otros intereses.

 

10). ¿Qué es hoy un inconcebible en la política y en las políticas?

ü  La lealtad, la sinceridad, el servicio, la crítica, el escepticismo, la vocación, la ética, la imaginación, etc.

ü  Que los políticos sean totalmente objetivos a la hora de ejercer su trabajo.

ü   Deben considerar su cargo como un trabajo cuyo objetivo es el interés general y centrarse en eso y dejar de ponerse la zancadilla unos a otros.

ü  Trabajar en equipo para conseguir los mejores resultados para el país, independientemente del partido que sea, si hay una buena idea, por qué no aceptarla, aunque venga del partido que está en la oposición.

ü  El verdadero inconcebible en la realidad actual de la política y las políticas es la convivencia de maneras de decidir propias de épocas pretéritas, con alto grado de discrecionalidad pero vestidas de teórica objetividad, con discursos políticos basados en el populismo (en todo el espectro ideológico) en lugar de apostar por un posibilismo que permita plantear políticas que, con los limitados recursos disponibles, tengan en el horizonte el bienestar de la sociedad y no únicamente la lógica partidista.

El análisis holístico de la “acción pública” (8): funcionalidad e institucionalización del análisis de políticas

 Un trabajo de maestría de postgrado  en un `programa Teoría y Análisis de las Políticas Públicas de 2015 se  titulo ¿Funcionan las políticas públicas en México? Ensayo Final, se plantea a la funcionalidad del método de políticas en ese país  ante esta descripción de datos obtenidos del Plan Nacional de Desarrollo  2013-2018 (…) No se necesita realizar un gran análisis para determinar que las Políticas Públicas realizadas en nuestro país han fallado. Podría parecer una afirmación simplista, quizá hasta soberbia. Debe existir algún caso de éxito allá afuera. Sin embargo un país con tanta desigualdad, precariedad, alto índice de pobreza, una baja calidad educativa, de un bajo crecimiento económico, con  una reciente reducción del gasto público, alto índice de criminalidad, entre muchos otros indicadores, no puede sino demostrarnos que las cosas no se están realizando de manera correcta.Los niveles de pobreza en México se han mantenido altos, a pesar de un creciente gasto social y de la implementación de un diverso mosaico de políticas públicas de los tres órdenes de gobierno (…)”.

No hace falta situarse ante en un país en desarrollo, corrompido, con síntomas de Estado fallido  para hacerse esa pregunta. Yendo más allá podemos preguntarnos si en realidad  hablar de políticas  sin que haya un enfoque especifico de un gobernar orientado a políticas en  el sentido genuino, es un ejercicio espurio además de retorico. En trabajo previo de  2014 “Evolución de modelos y enfoques para el análisis de la “acción pública”: del discurso a una nueva dinámica normativa” comencé  señalando la importancia de una correspondencia de un discurso político (como el de Bobby Kennedy en 1964 (…) no vengo a luchar contra otros políticos  sino a proponer otra manera de “hacer políticas”(…)  con un  discurso científico coetáneo (como el del policy orientation de Laswell y Lerner de 1951).

Tiene que existir una institucionalización – sistemática y sistémica en el orden socio-político-administrativo  de  la utilización de métodos científicos o técnicos para analizar /evaluar la acción pública –que entendemos hic et nunc como equivalentes– sustentado en el análisis de políticas (conocimiento en) y que sustancialmente  tiene por objeto investigar si los medios jurídicos, administrativos y financieros aplicados permiten lograr los efectos esperados de dichas políticas y la consecución de los objetivos asignados. Es una actividad institucional que tiene vocación de integrarse en la Gestión Pública y en el funcionamiento del sistema político, supone conocer para mejorar la acción. En términos primigenios laswellianos un buen gobierno en  un gobierno ilustrado que fundamenta la acción en el conocimiento. De poco sirve la formación académica -  muy mejorable en todo caso – si no hay ocasión para su aplicación.

La institucionalización es un presupuesto ineludible que va más allá del control diverso de la acción de gobierno en un sistema democrático. En España se ha dicho que ya existen instituciones que realizan evaluaciones, bien en ámbitos sectoriales (ANECA, ANEP…) o en relación con la fiscalización del gasto público (Tribunal de Cuentas, IGAE. . . ) otrosí del difuso cometido de la AEVAL o de la positivización jurídica  de la evaluación.

Ya en los primeros trabajos del policy orientation se cuestionaba si el análisis de políticas era factible, eficaz o se  trataba de realidad o de un mero discurso –político y científico-, en cuanto a que los producto gubernamentales eran mas bien resultados de la política interesada – poliarquía o elitismo - , de  la economía, o de las redes de políticas o de las capacidades de gobernar.  Cuestiones que sigues patentes o más potentes en la gestión política  actual.

 En mi acervo académico tengo el de haber sido el primer profesor de Análisis de políticas públicas en la comunidad valenciana , allá por el año 2000 cuando en la  Universidad  CEU de Valencia comenzamos con la primera licenciatura de Ciencias Política y de la Administración. Una inmejorable apuesta en aquel entonces donde los principales gestores de la grandes instituciones políticas explicabas otras materias (letrados de las Cortes, técnicos municipales, Servicio jurídico de la GVA, Magistrados, Fiscales, Interventores), junto a excelentes  académicos del derecho administrativo, penal o financiero.

Comencé mi andadura con lo poco que había, primero con Análisis de políticas publicas y eficacia  de la Administración, de J. Subirats de 1989. Luego amplié  en Las Políticas Públicas de Menny-Thoenig, 1992 , para desde la antología de Aguilar Villanueva fijarme especialmente en el origen y evaluación del Policy Orientation hasta la propuesta del ‘enfoque de coaliciones promotoras’ de Sabatier -Jenkins de 1993, otrosí de otras obras de divulgación o profundización en aspectos más concretos.     

No he perdido esta senda argumentativa de la disciplina hasta la fecha y pude divulgarla en otras experiencias formativas  sobre Metodología de Políticas Públicas y afines  (desde 2007 a 2014)  con experiencias con altos funcionarios de la GVA o personal eventual a en la formación del IVAP, y  luego  con directivos públicos autonómicos y locales en formación de postgrado en la UPV. Merece darse cuenta de que en este curso de  “Estrategia, Innovación y Rendición de cuentas en la Administración Pública” impartido por el Centro de Formación permanente de la Universidad Politécnica de Valencia de septiembre a diciembre de 2017 (4,5 ECTS).