jueves, 27 de marzo de 2014

La separación política-Administración (2): Más heterodoxia que ortodoxia

 Recientemente hemos podido leer que  (…) la dicotomía política-administración wilsoniana, más que una realidad representa una invención artificial que sólo tenía fines de estudio didácticos que no eran replicables en la realidad administrativa.  Lo público tiene una dosis importante de contenido político en el ámbito de la Administración Pública, que dejarlo fuera de la actividad gubernamental es marginarlo de su razón de ser. Lo público sirve para recordar que la Administración Pública es, en esencia,  administración política de lo público. (…)
 (Cfr. prólogo a la obra de AGUILERA HINTELHOLHER   La naturaleza de lo público en la Administración Pública moderna,INAP, México, 2012)
ROMÁN MASEDO   (“Política y Administración, algunas notas sobre el origen y la evolución del debate teórico” en Revista de Estudios Políticos (Nueva Época)nº 98,  1997), diría  que un siglo antes de que  Weber y Wilson en Estados Unidos, sentaran las bases del modelo tradicional de Administración Pública  el problema de la relación entre Política y Administración ya estaba planteado aunque sus implicaciones eran, en aquel momento, de difícil previsión. Se refiere a la doctrina liberal en la que se sustentan los procesos revolucionarios  de finales del siglo XVIII y, concretamente, las teorías de la división de poderes y de la representación democrática moderna, los pilares teóricos en los que se sostiene una ficción sobre la que descansará toda la visión liberal de la posición de la administración con respecto al poder político. Esto se encuentra  dentro del núcleo de las ideas jurídico-políticas de la Revolución francesa, es decir en la teoría de la representación democrática, si bien,  la separación entre funciones políticas y administrativas ya se habría planteado  en los escritos de Rousseau, Locke y Montesquieu.
BLUNTSCHLI,  en 1876  aconsejó que se separara  la administración tanto de la política como del derecho. Emulando a Napoleón diría  (…) La política, dice, es una actividad del Estado "en cosas grandes y universales", al paso que "la administración, en cambio", es "la actividad del Estado en cosas individuales y de poco momento. La política es, pues, el dominio especial del estadista, V la administración lo es del funcionario técnico" ...La administración pública es la ejecución detallada y sistemática del derecho público. Cada aplicación especial, particular, de la ley general, es un acto de administración.
En 1943 el maestro español   Posada HERRERA,  en sus Lecciones de Administración,  
(…) Dice   Mr. Bonnin, y me detengo a considerar, la opinión de este autor porque no deja de ser de mucho peso por ser bastante común y bastante             leído,  por haber sido el primero que abrió el estudio de la Ciencia         Administrativa. Dice: “sería un error bien funesto, aunque sea antiguo, creer, que el gobierno es la acción que anima la sociedad. El impulso que recibe la administración nace de las leyes, que son la expresión y regla de las necesidades sociales. Al contrario, la gestión del gobierno es toda de transmitir su autoridad, toda, de vigilancia y de censura.” Es pasivo no activo”                     (…) Desde luego comprenderán vds. que siendo esta la base del sistema de Bonin, y siendo esta base completamente absurda, debe también ser son las que dan                  absurda la idea que     se había formado de            la administración. El gobierno, señores, según nuestro sistema político, debe intervenir en la formación de las leyes, y no solo debe intervenir sino que únicamente en   casos muy excepcionales y con la menor, latitud       posible, debe venir de otra parte el pensamiento de las leyes. Cuando el pensamiento de las             leyes no proviene del gobierno, o cuando este no se entera bien de la idea que se propone el legislador, la ejecución tiene que ser manca y                defectuosa, y nunca puede corresponder a las ideas y          a la tendencia que        el legislador se hubiese propuesto al discutirlas y aprobarlas. Por el               contrario, cuando el gobierno es el que propone las leyes o  cuando el            mismo se empapa en su espíritu, por medio de la discusión que precede su aprobación, entonces la voluntad y el pensamiento de la sociedad            marchan unidos con un movimiento reciproco y no encuentran las leyes          obstáculo en su ejecución, y si los encuentran son vencidos con facilidad por medio del poder ejecutivo. Las leyes por si mismas son               inertes, son palabras escritas en el papel, sino hubiese más que escribir las leyes para que ellas se ejecutasen, sin duda alguna que no habría    nación en ei mundo que fuese más feliz que la nación española; porque               no nos faltan leyes, ni nos han faltado nunca, lo que ha faltado es quien         las ejecutase. La triste experiencia de tantos siglos, nos prueba lo que              antes he manifestado, haciendo que sea una verdad ä todas luces incontestable.           No se puede separar la acción del gobierno, de la acción de la    administración (…)
De su parte diría  ROMAGNOSI, (… ) Gobernar, es practicar una acción propia o  delegada dirigida al bien común. Ahora bien,  ciñéndonos a las ideas              enunciadas, hallaremos fácilmente la diferencia esencial que hay, entre   el gobierno y la  administración. Las funciones del gobierno son de una esfera más elevada que las de la administración, son las que están          comprendidas en las atribuciones constitucionales concedidas al poder        real; la administración tiene funciones que aunque no de tanta jerarquía, que aunque no tan importantes, no son menos provechosas al bien ‘        estar, y a la felicidad de país (..). 
Pero sería  DWIGHT WALDO en Ideas and Issues in Public Administration de 1953 (Versión española Administración Pública: La función administrativa, los sistemas de organización y otros aspectos ,  1967) el que al comentar la obra seminal para la  Administración Pública anglosajona de Wilson ‘Estudio de la administración’ de 1887, daría el golpe de gracia a la denominada era ortodoxa de la  Administración Pública. Este periodo de 1887 a  1945 se  caracterizó por dos elementos: la dicotomía política-administración y la descripción del objeto de estudio sobre la base del concepto de eficiencia.
Pues bien para Waldo ya en Weber, se contiene la idea de la conciliación de la democracia, con su fe en el predominio y la participación del pueblo, con la idea de una administración eficiente y profesional, sujeta a sus propios criterios y procedimientos. Dicha  conciliación se logró al concebir el gobierno como dividido en "política  y "administración". El reino de la política es el reino apropiado para el ejercicio de la democracia. Y la política debe ejercer una superintendencia general sobre la Administración. Pero ésta como tal debe estar libre de la intromisión oficiosa de la política. Y Waldo se preguntaba en los ‘40 si a pesar de que este punto de vista general fue ampliamente aceptado por quienes se dedican al estudio de la Administración, y es todavía, en una u otra forma, generalmente sostenido. ¿Es ésta una doctrina válida?
Este es  para él  uno de los problemas teóricos vitales del corriente estudio de la administración, ya que en su actualidad la mayor parte de los escritores alegan que cualquier distinción estricta entre la política y la administración es contraria a la realidad o indeseable.
Waldo afirmaría además  la existencia de  un curioso detalle en el ensayo de Wilson, al declararse  que el objeto primordial del estudio administrativo es descubrir "lo que puede hacer el gobierno debida y acertadamente". Ahora bien, esta es una explicación del concepto central de política; pero el ensayo está dedicado en gran parte a sostener la separabilidad de la política y la Administración, lo que  delata una grave inconsecuencia. Probablemente la respuesta de Wilson sería que la política de la cual debe estar libre la Administración es la consistente en las actividades de los partidos políticos, no el proceso de la formulación de la política pública. y se pregunta: ¿Es ésta una distinción realista?
Aquí ay en el S. XXI nos preguntamos si entonces es heterodoxo afirmar dicha distinción, por sus propios fundamentos o lo es porque la praxis – método inductivo -  se ha encargado de demostrar inexorablemente  como ley empírica, la habitual y constante obsesión de la ingerencia política, más allá de lo necesario – supervisión - o de lo razonable .- responsabilidad –
O  tal vez podría afirmarse  que lo que le faltó a la ortodoxia fue fijar claramente donde queda el ‘que’ político y donde empieza el ‘como’ técnico.

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