jueves, 27 de marzo de 2014

La separación política-Administración (1): De la ortodoxia a la heterodoxia

Estos días he podido ver la película ‘La pesca el salmón en Yemen’ recomendada en un blog que leí hace tiempo. En la misma  no sólo se refleja las relaciones entre administración pública y política, así como las albores de fontanería, para controlar los espacios administrativos o ajenos. Pero, el film recoge aspectos muy reales en la vida de la acción política, en la que, muchas veces el aspecto humano de los intervinientes, condiciona los proyectos colectivos y los roles de los implicados. Para pensar.
Pues pensando yo en torno a las sesiones del seminario que nos ocupa ahora en el CEU me detengo en unos de los presupuestos de la denominada teoría clásica de la Administración Pública (TCAP), es decir la ‘separación política-administración’. Presupuesto teórico del que  surgen como subespecies o epifenómenos lo relativo a la burocracia y al civil service/empleo público.
La Administración moderna surge del proceso de división de poderes, en el que el legislativo y judicial se forman con las competencias que han ido arrancando de manos del antiguo monarca absoluto, quien mantiene en cambio el poder ejecutivo con  carácter residual. La idea de la separación política-administración es deudora en origen de napoleón, de la separación que efectuó sabiamente entre  Gobierno y Administración. En su gran consejo, designaba delegados encargados de los “grandes asuntos”, en cambio, los ministros estaban encargados de los “negocios corrientes”. Así surgiría   la ‘función administrativa’ consistente  en realizar los asuntos corrientes del público  y una función gubernativa encargada de solucionar los asuntos excepcionales que interesan a la unidad  y a la estrategia política, y en velar por los grandes intereses nacionales.
Las bases de la separación política y Administración, están expuestas principalmente en  El Político y  el científico de Weber o en El estudio de la Administración Pública de Wilson. Ambas tradiciones  coincidirían en la necesidad de evitar aficionados - diletantes o advenedizos  (así los llama Alejandro Oliván) - en el ejercicio gubernamental.
Así pues la separación política-administración, genera tantos problemas en la gestión, y sobre todo más graves, que las disfuncionalidades de la burocracia, no menores en ocasiones tampoco. Sin duda en el aspecto organizativo y sociológico, hoy por hoy, la burocracia  tiene más aspectos positivos que negativos, tanto si se compara con los tipos de dominación carismática o tradicional, como si  es entendida en sus postulados  seminales. 
Weber ya apostó por sus bondades (impersonalidad, predictibilidad,…) pero advirtió de sus disfunciones (San Burocracio, la jaula de hierro,…)  Schumpeter la entendió como la principal aliada de la democracia, lo que no obsta a las objeciones, muy acertadas  mostradas al respecto  pro pensadores posteriores (Merton, Selznick, Gouldner, Von Misses, Niskannen, Morxtein Marx,…).
Terminemos con dos textos fundamentales a la cuestión, que nos permitan desde el pensamiento  original pensar sobre la problemática histórica de la cuestión y el recurrente actual de  la afirmación de que  el político es parte del problema y no de la  solución 
(…)  Ya no es posible que esa nación pueda ser gobernada sólo por diletantes. Hace quince años, los obreros norteamericanos, ante la pregunta de por qué se dejaban gobernar por políticos a los que consideraban despreciables, respondieron: preferimos tener como funcionarios a gente a la cual escupimos, que crear una casta de funcionarios que sea la que nos escupa a nosotros. Este era el antiguo parecer de la democracia norteamericana, en tanto que el de los socialistas, ya en aquel tiempo, era totalmente distinto. La situación resulta ya insoportable. Ya no es suficiente la administración de diletantes; la Civil Service Reform: está creando continuamente puestos vitalicios, dotados de jubilación, dando por resultado que los funcionarios que desempeñan tales cargos tienen formación universitaria con tantas aptitudes como los nuestros e igualmente insobornables. Ya existen casi cien mil cargos que no son parte del botín electoral, dotados de derecho a jubilación y a los cuales se es merecedor mediante exámenes de capacitación. De este modo el spoil system habrá de retroceder paulatinamente y obligará, asimismo, a que la estructura de la dirección del partido sea modificada en un sentido imposible de predecir por ahora.
(…) Por política entenderemos solamente la dirección o la influencia sobre la trayectoria de una entidad política, aplicable en nuestro tiempo al Estado. El simple político de poder que también entre nosotros es objeto de un fervoroso culto, puede quizás actuar enérgicamente, pero de hecho actúa en el vacío y sin sentido alguno. ¿Por eso el político tiene que vencer cada día y cada hora a un enemigo muy trivial y demasiado humano, la muy común vanidad, enemiga mortal de toda entrega a una causa y de toda mesura, en este caso de la mesura frente a sí mismo. La vanidad es una cualidad muy extendida y tal vez nadie se vea libre de ella. En los círculos académicos y científicos es una especie de enfermedad profesional. Pero precisamente en el hombre de ciencia, por antipática que sea su manifestación, la vanidad es relativamente inocua en el sentido de que, por lo general, no estorba el trabajo científico. Muy diferentes son sus resultados en el político, quien utiliza inevitablemente como instrumento el ansia de poder El instinto de poder, como suele llamarse, está, de hecho, entre sus cualidades normales. El pecado contra el Espíritu Santo de su profesión comienza en el momento en que esta ansia de poder deja de ser positiva, deja de estar exclusivamente al servicio de la causa, para convertirse en una pura embriaguez personal. En último término, no hay más que dos pecados mortales en el campo de la política: la ausencia de finalidades objetivas y la falta de responsabilidad, que frecuentemente, aunque no siempre, coincide con aquélla. La vanidad, la necesidad de aparecer siempre que sea posible en primer plano, es lo que más lleva al político a cometer uno de estos pecados o los dos a la vez (…)
 
Diría pues Wilson en 1887 en El estudio sobre la Administración Pública 
 (…) El objeto del estudio de la administración es descubrir, primeramente, en primer lugar, lo que puede hacer el gobierno debida y acertadamente y, en segundo, cómo ha de hacer lo debido con la mayor eficacia posible y con el menor gasto posible tanto de dinero como de energía.
(…)Es por ello por lo que debe haber una Ciencia de la Administración que enderece los caminos del gobierno, que haga sus negocios menos comerciales, que enderece y purifique su organización y que corone de respeto el cumplimiento de sus deberes. Hay razón para que exista dicha ciencia.
(…) El organizar la administración es más difícil para la democracia que para la monarquía
(…) la administración se halla fuera de la esfera propia de la política. Las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. Aun cuando sea la política la que fije las tareas para la administración, ésta no debe sufrir que maneje sus oficinas
(…) Si hemos de poner nuevas calderas y graduar los fuegos que impulsan nuestra maquinaria gubernamental, no hemos de dejar que las viejas ruedas y junturas y válvulas y bandas rechinen y zumben y estallen al funcionar movidas por la nueva fuerza. Debemos poner nuevas partes funcionales allí donde se advierta la menor falta de fuerza y de ajuste. Será necesario organizar la democracia implantando exámenes para apreciar la competencia de los hombres que aspiren al servicio civil ya definitivamente preparado para soportar pruebas libres en que se demuestren sus conocimientos técnicos. En la actualidad se ha hecho indispensable un servicio civil con la debida preparación técnica.
 (…) El ideal para nosotros es un servicio civil ilustrado y competente y con  facultades bastantes para actuar con sentido y energía, pero tan  íntimamente conectado con la ideología popular, por medio de elecciones y constantes consultas al pueblo, que quede fuera de cuestión toda posible arbitrariedad o un espíritu de clase (...)

No hay comentarios:

Publicar un comentario