La Administración Pública (11): Muy lejos del ‘Eureka’ empírico

Cabe preguntarse entonces como contemplamos y abordamos el fenómeno; como una teoría científica, la misma pero pseudocientificamente, como un conjunto dereglas, principios,fundamentos, - generales pero no universales- , como filosofía, proverbios. Como un arte,técnica o profesión. Posturas estas que son defendidas por algunos con cierta radicalidad.

Posiciones todas razonables, aunque siempre subjetivas que apuntan a cualquier otra cosa que no sea una ‘Teoría científica’ sustentada en una  Administración Pública para todo tiempo (A public management for all seasons)y toda situación (tout court) y desde luego a años luz  de un  pretendido ‘eureka lo encontré’.

Hoy ante la amenaza  del Cross Modern que nos atenaza de manera hostil e incesantemente,  más que nunca es precisa una dinámica constante  de reflexión e investigación sobre la  praxis administrativa. En general  los modelos analíticos para resolver los problemas al uso  son ya insuficientes, obsoletos, inadecuados, Estos modelos de análisis teoréticos (incrementalismo, pluralismo,  garbage can,..),  sirven, a veces,  y como mucho, para describir por qué se hacen las cosas de manera deficiente o insuficiente y muy a menudo   alejada de la máxima racionalidad posible, en el consabido contexto de la racionalidad limitada.

POLLIT (2007) al señalar que ante la falta de una teoría en estos 25 años de NPM en el que ha sido imposible encontrar una visión de conjunto a los diversos programas e iniciativas que relacione las distintas y sucesivas  reformas que muestran las experiencias comparadas. Lo  que hace falta es precisamente el desarrollo de una Teoría integral, algo muy difícil en la disciplina ante la diversidad del pensamiento académico en la materia en el último siglo y las importantes diferencias epistemológicas y empíricas que originan enseguida reacciones críticas a cualquier pretensión teorética y a la vez el imperativo político exige atribuir a los fracasos argumentos organizativos, y nunca, cuestiones de naturaleza doctrinal.

Cualquier prudente posición científica, y no necesariamente alejada del planteamientos positivistasdiría de  todo lo anterior que en todo caso podría hablarse de una posibilidad de elaborar una teoría general, más descriptiva que normativa, pero no, de momento de una pretensión universal y menos todavía positiva y unitaria. La vastedad y amplitud de campos, de enfoques, generan ya de entrada recelos a cualquier sistematización. Esta siempre será cautiva de una perspectiva y, desechada por las otras. De entrada esto es un hándicap, sin posiciones comunes sistematizadoras, difícilmente se podrá fundamentar una Teoría común.Ademása ello súmese  dos elementos sustanciales a la misma, la influencia política y la contingencia cultural.

La realidad es que estos modelos de análisis de la acción pública, pocas veces sirven  para la prescripción que toda teoría necesita para ser, no solo normativa, sino  suficientemente científica. Dicho en síntesis, no se puede hablar de orto-heteropraxis, si no se fija previamente la ortodoxia, o al menos sus presupuestos. Pretenderlo no está de más, como alternativa al incesante, inadmisible, pero actualísimo  método ensayo-error.

Incluso en lo mediato e  ideal los espacios de  comunicación, cognición, intelección, e interacción   de la  doxa con la praxis, sirven además para verificar la adecuación de los presupuestos teoréticos de la ortodoxia de moda y sus leyes, acusadas como tales siempre de no ser contingentes y amenazadas siempre por alguien, de  heterodoxia inminente.

El dilema pues sigue estando presente ¿cómo prescribir científicamente, con pretensión normativa, unitaria, universal e incluso integral  ante  la singularidad de la Administración  Pública, sus límites y limitaciones determinados por lo cultural y lo político, esto es su contingencia, en un escenario de máxima complejidad por mor de la diversidad, la fragmentación y  el dinamismo del entorno.

Añádase que el devenir político-administrativo, está sometido a la  inmediatez cortoplacista, al incrementalismo simple, la irreflexión, la debilidad  y la premura.

Piénsese además en las diferencias entre tipos de organizaciones también dependen de las tareas que traten de realizar, lo que constituye uno de los argumentos principales de la teoría de la contingencia como método para el entendimiento de las organizaciones en el sector público y en el privado. Como señala PETERS en La Política de la burocracia(1999), referente a los problemas de la estructura administrativa, ninguna estructura en particular ofrece la solución perfecta para el problema de la organización de los servicios gubernamentales, sino quela decisión de inclinarse por una u otra depende de diversos factores. Los enfoques contingentes requieren tipologías de estructuras de decisión y de situaciones; pero desarrollar éstas es una tarea extremadamente difícil porque hay muchas dimensiones implicadas en tales estructuras y situaciones, y no es fácil justificarla elección de sólo algunas (que es lo  que permite construir cualquier tipología). Segundo, igualar de manera adecuada las categorías de una tipología(estructuras decisorias) con las categorías de la otra(situaciones)es algo frecuentemente complicado. Tercero, a menudo, los casos reales no encajan bien en las categorías desarrolladas.

Añadamos además una cuestión vital, cual resulta del rol y concepto de Estado en el marco de la globalización y la supranacionalidad de la mayor parte de las decisiones más sustanciales. Sólo un enfoque sistémico-contingente y funcional podría responder a postulados concretos, y según qué, a cuestiones universales.

Así pues, el ‘eureka  empírico’ de existir en las ciencias sociales está todavía muy lejos de la Ciencia de la Administración. Desde las afirmaciones de Caiden  en  1994 han pasado algo más de veinte  años en los que se puede constatar que se gobierna la  Administración Pública sin ciencia  y se gestiona y administra sin saber, ni método. Se cura con paños clientes y se receta sin conocer la etiología.