E-Administración e Innovación Pública (y 3): Efectividad de los derechos y mecanismos innovadores

 La  Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas en su  Disposición final séptima estableció que  las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley, es decir el pasado día 02 de octubre de 2017.

De su parte la disposición transitoria segunda  dispone que mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico y el archivo electrónico único, en el ámbito de la Administración General del Estado se aplicarán las siguientes reglas:

a) Durante el primer año, tras la entrada en vigor de la Ley, podrán mantenerse los registros y archivos existentes en el momento de la entrada en vigor de esta ley.

b) Durante el segundo año, tras la entrada en vigor de la Ley, se dispondrá como máximo, de un registro electrónico y un archivo electrónico por cada Ministerio, así como de un registro electrónico por cada Organismo público.

La Disposición transitoria cuarta sobre régimen transitorio de los archivos, registros y punto de acceso general que mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, las Administraciones Públicas mantendrán los mismos canales, medios o sistemas electrónicos vigentes relativos a dichas materias, que permitan garantizar el derecho de las personas a relacionarse electrónicamente con las Administraciones.

A fecha de hoy podemos constatar  lo siguiente;

Ø No es universal el derecho   en el uso de medios electrónicos.

Ø En algunas administraciones  no es un derecho sino  un deber.

Ø Algunas Administraciones no disponen de registro electrónico de apoderamiento, lo que hace inoperativo la gestión electrónica.

Ø Si determinados derechos se reconoce de oficio y de manera automatizada aumentando  así la predictibilidad del sistema burocrático y en suma se consigue una mejor gestión, este logro se hace espurio pero la Administración no realiza la efectividad de su repercusión económica, poco hemos avanzado, si se ha de acudir al pretor para su logro.

Ø Las diversas Administraciones siguen solicitando  -por mera inercia o comodidad- la aportación de documentos que ya tienen disponibles a través de la PID.

Ø En la UE está produciendo una privatización para la provisión de los servicios de identidad y firma electrónica que, pues  el Reglamento (UE)  910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de julio de 2014 relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93/CE .  Se establece en su artículo 4  lo que sigue;

  1. No se impondrá restricción alguna a la prestación de servicios de confianza en el territorio de un Estado miembro por un prestador de servicios de confianza establecido en otro Estado miembro por razones que entren en los ámbitos cubiertos por el presente Reglamento.

2. Se permitirá la libre circulación en el mercado interior de los productos y servicios de confianza que se ajusten al presente Reglamento.

Ø El modelo de la Plataforma de Intermediación de Datos (PID) español está siendo monitorizado por la UE y va a servir de guía para su extensión a todo el territorio comunitario.

E-Administración e Innovación pública (2): Actuaciones automatizadas de la Administración Pública

Hablamos  de algoritmos  y de  inteligencia Artificial ya que se trata de actuaciones o actos  que emanan de una Administración Pública regulados en un procedimiento administrativo o judicial, y que son resueltos por un programa informático sin ninguna intervención humana. Habrían de tres niveles menos o más complejos:

1)  A partir de los datos aportados y consultando las fuentes de datos de la Administración Pública, por ejemplo un registro, se emite un certificado que da fe de algo. (vg. certificado de antecedentes penales, nacimiento, matrimonio, …)

2)   Desde la existencia de unos datos y en función de un algoritmo definido se resuelve el acto,  (vg.concesiones de becas)

3)  Aquí la resolución del acto estaría basada en un algoritmo que emula a un experto que toma decisiones desde la experiencia de actuaciones anteriores u  otras fuentes de conocimiento  (vg. acto resolutorio de un tribunal administrativo). El mecanismo opera como actuación automatizada incompleta ya que la inteligencia artificial esta orientaba a la asistencia completa pero quedando en manos   humana la decisión final.

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público en su artículo 41 define como ‘actuación administrativa automatizada’. cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público.

En su artículo 42 se dispone que en el ejercicio de la competencia en la actuación administrativa automatizada, cada Administración Pública podrá determinar la utilización de los siguientes sistemas de firma electrónica:

a) Sello electrónico de Administración Pública.

b) Código seguro de verificación vinculado a la Administración Pública.

Una manifestación reciente de esta innovación está prevista en el reciente Decreto   164/2017, de 27 de octubre, del Consell, por el que se regula el componente retributivo relacionado con la formación permanente del funcionariado docente y la realización de las actividades para la mejora de la calidad de la enseñanza. Se establece que el reconocimiento del derecho se practicará de oficio, conforme a los datos que obren en el registro personal docente y que dicho reconocimiento podrá ser tratado como una actuación automatizada a los efectos del artículo 41 de la  ley 40/2015 de 1 de octubre del régimen jurídico del Sector público.

En su artículo 8 se dispone que  el componente retributivo

-     Se reconocerá de oficio y la resolución se dictará por la persona titular de la dirección territorial en cuyo ámbito de gestión preste servicios el personal funcionario docente y hará constar la fecha de perfeccionamiento del sexenio reconocido.

-     El reconocimiento podrá ser tratado como una actuación administrativa automatizada  y los documentos electrónicos de reconocimiento del componente retributivo serán firmados mediante el sello electrónico de administración pública cons. educacio investigacio cultura i esport gva o el de la conselleria competente en materia de educación. Dichas resoluciones electrónicas contendrán un código seguro de verificación vinculado a la misma.

-     A efectos de impugnación de las actuaciones administrativas automatizadas a las que se refiere este artículo, será responsable la unidad responsable del correspondiente acto administrativo.

E-Administración e Innovación pública (1): Plataforma de Intermediación de Datos (PID)

Hablar de innovación pública significa conectar muchas realidades intra (personas y entorno organizativo) y  extraorganizativas (demandas sociales, participación y colaboración ciudadana y del sector económico y del pro bono) y metasistémicas (nueva cultura política, institucional. Para la OCDE innovación en el sector público es un proceso o enfoque nuevo que está diseñado para ofrecer mejores resultados públicos al lograr mayor eficiencia, eficacia y satisfacción de los ciudadanos, usuarios o empleados.  Hay innovación si se producen mejores outputs o inputs internos siempre que esto redunde en un incremento en la relación instrumental medios a fines, siempre en términos de eficacia o eficiencia.

Las distintas definiciones de innovación  pública coinciden en  la visión  de un salto cualitativo en el diseño de productos y procesos capaces de generar cambios con capacidad de  generar valor público.  Así pensamos que en las diferentes medidas de E-adm hay  innovación si existe un potencial de mejora en los servicios públicos mediante la implementación de cambios en los procesos y  la capacidad de satisfacer mejor las necesidades de la sociedad.

Hay innovación cualitativa y cuantitativa si la utilización de la  E-adm  pro el ciudadano le genera ahorro de tiempo, de coste monetario, de predictibilidad burocrática  y además, la propia organización burocrática libera recursos para destinarlo a otros fines

El artículo 28 de la Ley 39/2015 dispone que  los interesados no estarán obligados a aportar documentos que hayan sido elaborados por cualquier Administración, con independencia de que la presentación de los citados documentos tenga carácter preceptivo o facultativo en el procedimiento de que se trate, siempre que el interesado haya expresado su consentimiento a que sean consultados o recabados dichos documentos. Se presumirá que la consulta u obtención es autorizada por los interesados salvo que conste en el procedimiento su oposición expresa o la ley especial aplicable requiera consentimiento expreso.

Igualmente dispone este precepto  que;

ü En ausencia de oposición del interesado, las Administraciones Públicas deberán recabar los documentos electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto.

ü Cuando se trate de informes preceptivos ya elaborados por un órgano administrativo distinto al que tramita el procedimiento, éstos deberán ser remitidos en el plazo de diez días a contar desde su solicitud. Cumplido este plazo, se informará al interesado de que puede aportar este informe o esperar a su remisión por el órgano competente.

ü Las Administraciones no exigirán a los interesados la presentación de documentos originales, salvo que, con carácter excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario.

ü Las Administraciones Públicas no requerirán a los interesados datos que hayan sido aportados anteriormente por el interesado a cualquier Administración. A estos efectos, el interesado deberá indicar en qué momento y ante que órgano administrativo presentó los citados documentos, debiendo las Administraciones Públicas recabarlos electrónicamente. Excepcionalmente, si las Administraciones Públicas no pudieran recabar los citados documentos, podrán solicitar nuevamente al interesado su aportación.

ü Cuando con carácter excepcional, y de acuerdo con lo previsto en esta Ley, la Administración solicitara al interesado la presentación de un documento original y éste estuviera en formato papel, el interesado deberá obtener una copia auténtica, según los requisitos establecidos en el artículo 27, con carácter previo a su presentación electrónica.

ü Las Administraciones Públicas estarán obligadas a expedir copias auténticas electrónicas de cualquier documento en papel que presenten los interesados y que se vaya a incorporar a un expediente administrativo.

ü Las copias que aporten los interesados al procedimiento administrativo tendrán eficacia, exclusivamente en el ámbito de la actividad de las Administraciones Públicas.

ü Los interesados se responsabilizarán de la veracidad de los documentos que presenten

Para hacer efectivos estos derechos  disponemos de una suerte de mecanismo innovadores en la relación ciudadano-Administración, tales como.

§  El derecho  o deber  en el uso de medios electrónicos en la relación con las Administraciones Públicas.  

§  La comparecencia de las personas ante las oficinas públicas, ya sea presencialmente o por medios electrónicos, sólo será obligatoria cuando así esté previsto en una norma con rango de ley.

§  Punto de Acceso General,  que permite facilitar la relación con el ciudadano, ya que éste no tiene por qué conocer a qué administración y órgano tiene que dirigirse.

§  Carpeta Ciudadana, que permite al ciudadano visualizar en un mismo sitio el estado de todos sus procedimientos, la documentación de la que disponen las Administraciones Públicas, los datos y registros intercambiados entre administraciones públicas, etc.

§  El Archivo Electrónico Único para cada Administración de los documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados,que  deberán conservarse en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión

§  Los sistemas de identificación y firma electrónica como Cl@ve.

§  Servicio de Notificaciones Electrónicas.

§  Registro electrónico de apoderamientos

Para hacer efectivos estos  derechos además de las  soluciones organizativas operativas  hay que  ocuparse de la gestión del cambio. Hay que preocuparse de las cuestiones de seguridad y de protección de datos y además de proveerse de un catálogo de servicios totalmente interoperables  y que precisa  que  los ciudadanos adquieran habilidades para aprovechar los servicios digitales, sin que suponga un coste operativo excesivo, mediante mecanismos de fácil acceso y universal uso y de un apoyo de la propia Administración desde  la capacidad y actitud del personal en las oficinas de atención al ciudadano.

Nuevos tiempos para la Función Pública (y 2)

Desde comienzos de este siglo XXI hemos venido ocupándonos del fenómeno del empleo público en los diversos escenarios y niveles político-administrativos. Mi tesis doctoral  sobre El futuro del empleo público español: la dialéctica entre lo institucional y lo organizativo (2004), vino precedida  por un trabajo embrionario sobre La incidencia del derecho administrativo en el régimen jurídico del personal laboral al servicio de la Administración local (1999) y que culmino en el libro  Empleo Público en una nueva Administración Pública (2007) cuyo escenario era la ocasión del EBEP para mejorar el modelo caótico y asistemático que seguíamos .  Decíamos entonces que

(...) Hablar del Empleo Público en el marco de una Administración en proceso de cambio constante significa expresar unas expectativas sobre la misma. Una concepción institucional acerca del Empleo Público engloba una ideología condicionada por el rol que los empleados públicos desempeñan en pro de la gobernabilidad. Gobiernos responsables que ejecutan buenas políticas públicas, mediante organizaciones de buen desempeño, son claves esenciales de la Gestión Pública de la gobernabilidad actual. Ese marco político-administrativo es el terreno actual de juego para las Administraciones Públicas progresivas, y en él, debe insertarse el Empleo Público como organización institucional al servicio de los objetivos fijados para el interés público. El trabajo, considerando la evolución seguida en nuestro modelo hacia una concepción más abierta e institucional, analiza el nuevo Estatuto del Empleado Público, como el último hito en esta dinámica. En su doble perspectiva de continente y contenido, éste realiza sin duda aportaciones significativas en muchos aspectos, pero también deja en el tintero cuestiones, que a los efectos del planteamiento expuesto, resultan cruciales (...)

Nos ocupamos en este interín del ámbito local

·       La derogación del contrato laboral de Inserción en las medidas para la mejora del crecimiento y del empleo adoptadas por Real Decreto-Ley 5/2006, de 9 de junio(2006).
·       La necesaria reforma del Empleo Público local en la modernización de los Gobiernos locales (2007)

Del autonómico;

·       El Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana y los recursos humanos de las Administraciones Públicas Autonómicas: La ausencia de un modelo propio y sistémico de empleo público (2001).
·       El Instituto Valenciano de Administración Pública en el nuevo modelo de Empleo Público valenciano (2010).
·       El nuevo régimen de la función pública valenciana (2011)
·       Comentarios a la Ley de la Función Pública valenciana - obra colectiva - (2012)
·       El Empleo Público en la Administración de la Generalitat Valenciana en El Sistema Político y Administrativo Valenciano - obra colectiva - (2013)

Del Sector Público;

·       El régimen del personal al servicio de las Agencias Estatales (2006).

Del comunitario europeo;

·         El confuso régimen jurídico de los Agentes Locales comunitarios (2002).

Del empleo público  laboral;

·      La aplicación del derecho laboral común al denominado Sector Público (2006)

·  Reflexión sobre de la Tipificación normativa del Contratado laboral de tiempo indefinido en el Estatuto Básico del Empleado Público (2008).

·      Disonancias y ausencias en la relación laboral de Empleo Público: Un estatuto básico insuficiente (2009)

En estos trabajos nos centramos fundamentalmente en el enfoque  jurídico-positivista  como mecanismo instrumental del desempeño funcional y sistémico del factor administrativo de los RR.HH. con las aportaciones  de cada trabajo y que felizmente casan bien con el desiderátum de una nueva Función Pública en una nueva Administración.

Pero más recientemente nos ocupamos también de las disfunciones y disonancias cognoscitivas entre la teoría y la praxis de la  relación política y administración, en trabajos como ¿Ineptitud subespecie de la corrupción? Enfoque sistémico y funcional desde la Ciencia de la Administración (2015) o Una Teoría crítica de la dirección política de la Administración Pública (2017) y sin duda la ecuación medios a fines se evidencia en la necesidad de mejorar el comportamiento de la dirección política, o al menos de evitar algunas de sus manifestaciones disfuncionales.

Todas las propuestas  de los autores del trabajo reciente sobre los Nuevos tiempos para la Función Pública, pasan porque  adquieran el rango de propósitos gubernamentales, de objetivas o acción política. A la par hemos comprobado  en estos años las bondades del sistema y la necesidad de refuerzo de la independencia administrativa y de las verdades teóricas  de Renata Mayntz (Sociología de la Administración Pública, 1985) sobre  las relaciones de la política y de la Administración y en especial sobre la tipología de una Administración más autónoma, según actúe con responsabilidad propia; en interés propio o como agente de un grupo social. La propuesta de la obra que comentamos casa perfectamente con los resultados de la encuesta de 2014  y la concreción de medidas es la expresión de que  la  función pública que queremos es la que responda  a una Administración que actúe con responsabilidad propia, como bien ha demostrado cuando se ha querido o se ha podido en estos tiempos recios  con tanto díscolo a los intereses colectivos.

Ahora mismo leo en la presa de hoy (…) España incumple todas las recomendaciones del Consejo de Europa sobre independencia judicial y prevención de la corrupción en el Parlamento. Cuatro años después de lanzar las primeras advertencias, el organismo europeo que vela por los derechos humanos y la democracia en el continente constata que España exhibe pocos progresos. El sistema de nombramientos de jueces y fiscales y el acceso de los lobistas a diputados y senadores figuran entre las principales deficiencias recogidas en un informe divulgado este miércoles (…) .

Mal venida pues esta noticia de la praxis y bienvenida la propuesta teórica para un nuevo tiempo para la Función Pública. Científicamente la descripción sobre el antagonismo es la de 'disonancia cognoscitiva', termino deudor de O’kelley(1977) al señalar sobre la Ciencia Administrativa que (…) La cuestión más grande para mí es entender cómo es que existimos en este laberinto de dicotomías, de diferencias, de incompatibilidades que bifurcan nuestro mundo de acción e ideas. Por ejemplo, cómo podemos operar con 1) la dicotomía entre valores y hechos, 2) la dicotomía entre política y administración, 3) la dicotomía entre teoría y práctica. ¿Qué hacemos? ¿Estamos en un estado continuo de disonancia cognoscitiva? (…)


Cfr. O’Kelley, James, T.(1977). American Pragmatism and Public Administration: influences and inplications for Theory and Practice. Univ. Washington.

Nuevos tiempos para la Función Pública (1)

"Nuevos tiempos para la función pública. Propuestas para atraer y desarrollar el talento en la Administración General del Estado” es el título de una obra colectiva  de varios administradores civiles de la AGE  y que ha sido presentado en el INAP el pasado mes de diciembre.  Como  expertos y servidores públicos los autores a lo largo de sus 270 páginas,  reflexionan conjuntamente mediante las oportunas reuniones de trabajo  sobre la función pública, y proponen un conjunto de medidas y actuaciones correctoras para la mejora y el fortalecimiento de la Administración General del Estado.

El esquema es el siguiente;

Capítulo I. Introducción.

Capítulo II. Selección y carrera. El refuerzo del mérito y la imparcialidad.

Capítulo III. El estatuto del directivo público. Una regulación inaplazable.

Conclusiones y propuestas.

El 4 de febrero de  2016  algunos de los autores publicaron en el País  un artículo intitulado ¿Qué función pública queremos? Que sintetiza el estudio del libro. En dicho artículo  se recogía que la sociedad española valoró positivamente a los empleados públicos en los tiempos de crisis en encuesta del CIS de 2014  (el 67 % de los encuestados señalaba en 2014 que los empleados públicos merecemos mucha o bastante confianza, frente al 52% de 2010), resultado la imparcialidad y objetividad  los instrumentos más positivos para la continuidad en la prestación de los servicios públicos.

Como agentes de regeneración democrática, de reformas estructurales y de modernización del país, propusieron  tres ejes de reforma;  el método de selección, la carrera administrativa y el papel del directivo público y que sugiere las siguientes líneas de acción.

·       Necesidad de la planificación de los recursos humanos en el medio y largo plazo.

·       Que las  oposiciones, no supongan  una barrera para quienes no cuentan con recursos económicos y sí con un enorme potencial como servidores públicos.

·       Adaptación  a los nuevos tiempos del espacio europeo de educación superior transformando  los cursos selectivos de las escuelas de administración pública en másteres universitarios para la obtención de competencias y habilidades profesionales imprescindibles para el desarrollo  funcional.

·       Carrera profesional motivadora e incentivadora de la innovación, y a la par, exigente con la  evaluación del rendimiento y su instrumentalidad organizativa

·       Remuneración  vinculada a una evaluación, aunque ro complementada con una planificación estratégica profesional.

·       Institucionalizacion del  directivo público que lidere proyectos transformadores y vinculados a los ejes de la acción de Gobierno.

Sin quitar una coma, sí añadiría la necesidad de repensar el sistema de oposiciones , desde algunas hipótesis que lo consideran  como  mal sistema de selección de funcionarios como método sin validar científicamente para escoger a sus servidores públicos de alto nivel. A saber; si el sacrificio como demostración y la tradición  son los  valores más aparentes, algunos de sus  problemas estarían en;

1. No son un sistema científico. No está comprobado que los candidatos que obtienen las mejores puntuaciones serán los mejores en su puesto.  Se argumenta ad meliorandum a la inteligencia medida con test psicométricos cuya validez predictiva es de 0,65 sobre 1, frente al 0,45 de las oposiciones, cuya validez es escasa debido a  la poca relación entre las preguntas  y el trabajo a realizar. Se apunta además otros mecanismos coadyuvantes para la mejor selección tales como las entrevistas conductuales estructuradas, test cognitivos, inventarios de personalidad, test de integridad, simulaciones, role-play, test de liderazgo, cuestionarios de orientación al servicio de usuario, test de juicio situacional o test de conocimientos tácitos...

 2. Son un gasto enorme e improductivo de esfuerzo, al estar los opositores pasan años preparando una oposición, pues esas personas serían más útiles haciendo otra cosa toda vez que es más fácil reconducir una vocación a los 24 que a los 29 y tras años  de encierro.

3. Son aleatorias pues  influye el turno, el día o los aplazamientos. Tras años de estudio, es injusto e irracional que el éxito dependa de situaciones aleatorias o desiguales para los candidatos.

 4. Son una oportunidad solo para quien puede estar 5 años sin obligaciones, y al alcance de gente con más renta y ayuda  familiar

 5. Se excluye a determinados perfiles, pues las personas que aspiran a una oposición tienen un perfil típico por renta, edad y origen que  comparten rasgos psicológicos como el de la  timidez, siendo conservadores en la toma de decisiones, menos ambiciosos, con menor necesidad de actividad y variedad y  más introvertidos.

 6. Hay mejores  sistemas, apúntandose  el  MIR de los médicos  como mecanismo  alternativo, ante  la práctica profesional y que sea progresivo.

En suma todo apunta a que la prueba de conocimientos no es suficiente ya que se precisan habilidades tales como tratar a los usuarios,  ser miembro de un equipo y colaborar con otros,  gestionar recursos, capacidad  de actualizarse y de resistir y soportar el estrés.

Cfr. C. Mapelli –E. Fernandez  ¿Qué función pública queremos?

https://elpais.com/elpais/2015/12/15/opinion/1450208946_493669.htm

J. Pérez- K.Llaneras ¿Por qué las oposiciones son un mal sistema de selección de funcionarios?

https://politica.elpais.com/politica/2017/04/07/actualidad/1491596451_160160.html