miércoles, 28 de mayo de 2014

La Administración Pública (y 15): También todo puede seguir igual

En los catorce apartados previos hemos dado cuenta de posiciones y discusiones teóricas sobre la Ciencia Administrativa, pero también debe hablarse de actuaciones prácticas para promover el cambio.  Tuve ocasión de participar en el  proyecto de I+D+i 'Los Institutos de Administración Pública en España: evaluación y metaevaluación de su actividad formativa e investigadora de 1999 a 2005' , igualmente he tenido ocasión de intervenir en el Seminario: Administración y Pública y Gobernabilidad: El necesario impulso de un nuevo modelo, celebrado en la UCH-CEU de Valencia, lo mismo con las Jornadas sobre liderazgo público de la UPV, o en los congresos GIGAPP, entre actividades de las que puedo hablar. En todas ellas he oído aspectos innovadores de parte de conocedores de la Administración Pública y, sin duda, cada día crece la opinión de la necesidad urgente de un nuevo modelo político-administrativo. Las urnas en las recientes elecciones europeas, dicen que el sistema está colapsado, que tenemos un problema grave de gestión. Lo que nos recuerda  al informe de PHARR y  PUTNAM  del año 2000, en el que se replanteo la desafectación de las democracias, más en términos de gestión  del modelo. El Raport de 2007 de la OCDE recomendó en lo que a Gestión Pública se refiere, atender el envejecimiento de la función pública, a la disciplina presupuestaria, a la trasparencia e integridad en el servicio público y  a la   necesidad de  reducir la carga administrativa para el ciudadano e impulsar la E-adm. En el Raport de 2008 y 2009 se insistió en los mismos  temas añadiendo la necesidad de evaluar el desempeño y eficacia de las administraciones, fomentar la innovación y la participación ciudadana. En todo esto se ha hecho poco o muy poco, entre otras razones porque el talento humano al servicio de la Administración Pública, tanto político como administrativo, esta envejecido biológicamente y anticuado sociológicamente. Los comportamientos al uso, son  viejos, del siglo XIX,  en algunos casos hasta feudales.
Vimos con satisfacción de la inclusión de materias de Ciencia de la Administración  en los temarios para TAG en al AGE. Hemos oído de fusionar las escuelas de formación de funcionarios, emulando el modelo francés de la ENA, lo que es alentador. Hay que revisitar con orgullo el pasado español y observar que  la primera escuela de Administración Pública se situó  en España en 1843 – en  Francia en    1848 – en la que se desarrolló una Ciencia de la Administración autónoma, pero sin disociación  de lo político. En 1843 Gómez de la Serna,  siendo Subsecretario de Gobernación promovió la creación de una Escuela de especial para los estudios de Administración. En 1841 ya propuso  la creación de una  Facultad nueva, con la denominación de ‘administrativa’, en la cual se comprenderán los estudios necesarios a los que hayan de servir al Estado en todos los destinos públicos, civiles y administrativos. La intención política era que (…) Transcurridos que sean los años que se prefijen para esta carrera, el Gobierno no podrá nombrar para ningún empleo civil o administrativo a ninguno que, no habiendo servido algún destino antes de la promulgación de la presente Ley, no haya obtenido el grado de licenciado en la facultad administrativa. (…). El proyecto fracasó como consecuencia de la caída del Gobierno. La Regencia del General Espartero retomó la idea, canalizándola a través de una escuela especial, que se crea por Decreto de 29 de diciembre de 1842. Esta escuela estaba destinada a los funcionarios públicos, ya que la experiencia diaria acredita la necesidad de que se exijan estudios previos a los que han de desempeñar cargos importantes de la Administración pública. En ella se enseñaría el derecho político, el internacional, la economía política, la Administración y el Derecho Administrativo.  
Por lo tanto las nuevas generaciones de empleados públicos están llamados a hacer inexorablemente las cosas de otra manera, tal y como se evidencia en buena parte de los políticos  jóvenes.
La teoría y la praxis se necesitan en este momento crucial, y seguir todo igual seguir igual significa seguir alimentando  la desafección hacia lo público. Un interesante trabajo (Gobernantes y Directivos: La Dirección política de la Administración Pública              como   factor      clave    de cualquier reforma” en ‘Desafíos de la Administración General del Estado en la España del Siglo XX’ en  Documentación Administrativa nº 286-287, 2010)   con sabor a   Dror  y a Maquiavelo, y realizados por altos funcionarios de los cuerpos generales y especiales de la AGE describe  la realidad dominante del sistema político-administrativo  con palmaria  exactitud  y con una loable  franqueza acerca de los errores habituales en el  comportamiento estándar de los dirigentes políticos, y que deberían evitarse, así vemos por ejemplo;
a) La obsesión por el marketing y el titular 
b)  Que  los medios se conviertan en fines en la  actividad reguladora.  
c)  Fracaso en la lectura de riesgos sistémicos y coyunturales.
d) Caer bajo el influjo de aduladores y otros tipos peligrosos.
Este merece detallarse conforme a las afirmaciones genuinas  de los autores quienes señalan sin ambages que “la falta de  capacidad de un gobernante (sobre todo si cuenta con una Administración profesional que sepa amortiguar sus errores), el de rodearse de aduladores o halagadores, aprovechados (del trabajo ajeno) o que van de "listos', y ladrones  o corruptos, aunque  estas características suelen convivir en los mismos sujetos. Son - junto a los que teniendo que hablar callan o miran a otro lado- los grandes apoyos y cómplices de la incompetencia. Un gobernante incapaz atraerá a este tipo de perso­nas con extraordinaria frecuencia pues suelen encontrarse al acecho del poder y solo  los muy avispados (y seguros de sí mismos) son capaces de detectarlos y no sucumbir a sus encantos.
Estos errores junto a otros déficits culturales hace que los autores aboguen por una escuela de gobernantes, escuelas que pueden seguir  el modo ENA o, mejor aún,    bien de las propuestas de Dror. (Cfr. “Asesores políticos para los Gobiernos”  en Documentación Administrativa n º 241-242, 1995.)

La Administración Pública (14): En busca de propuestas tanto satisfactorias como factibles

Teniendo por cierto que, en todo caso, la tarea de gobernar es una tarea crecientemente compleja y difícil en todo el mundo, hoy incrementada por los desafíos del Cross Modern  y por la primacía de lo económico sobre  lo política, a mi juicio, algunas cuestiones pueden abordarse ya deberían analizarse  para salir del status quo dominante en sede de   Administración Pública, que considero como de deconstrucción político-administrativa;
 
1.- Las ideas y sucesos en términos de  Administración Pública comparada,  enseñan mucho de los aciertos y errores de experiencias previas. Hoy más que nunca, constamos con mecanismos de difusión/transferencia de políticas, que ya quisieran los pioneros del IIAS.
 
2.- En este sentido los resultado del proyecto COCOPS que serán difundidos en los próximos días de junio de 2014, van a suponen un antes y un después  sobre las evaluaciones de las políticas NPM de Gestión Pública.
 
3.- Codificación de las buropatologías en una teoría neoburocrática
 
4.- El comportamiento del hombre político y el del técnico-administrativo ha de ser  contemplado en términos de  predictibilidad, en una suerte de encuentro entre los tipos ideales weberianos y las reacciones reales del hombre común
5.- Una combinación de enfoques de contingencia, sistémicos y funcionales, pueden aportar argumentos aparta elementos generales, incluso universales, pata un marco  teórico
 
6.- Debe igualmente elaborarse una propuesta de  Administración Pública como epifenómeno de una nueva teoría de la democracia superadora de sus disfunciones, y en especial, en ellas prefijarse la máxima predeterminación del rol político y administrativo en el marco de la separación política-administración

La Administración Pública (13): Una sistematización propedéutica como punto de partida

Nos parece que hay aportaciones doctrinales sobre sistematizaciones de la Ciencia de la Administración que no tienen reproche, sin perjuicio de aquello del prurito académico de aportar cosas nuevas. Como a mí me han ayudado mucho a comprender problemáticas una muestra  sinóptica puede ser la siguiente;

1)  Según WALDO, cuatro fueron las doctrinas centrales sobre Administración pública anteriores a 1940.
 
Ø  La primera sostenía que el proceso de Gobierno, considerado analíticamente, consiste sólo en dos partes, a saber: decisión y ejecución. Primero es necesario decidir lo que se va a hacer—función y definición de la política— y después ejecutar la decisión—papel y definición de Administración—.
Ø  La segunda doctrina consistía en afirmar que debía convertirse en una ciencia o, al menos, estudiarse de la misma manera que los fenómenos en la ciencia física.
Ø  La tercera doctrina,  sostenía que el estudio científico de la Administración conduce al descubrimiento de unos principios más o menos análogos a los principios de las ciencias físicas.
Ø  Otra doctrina sostenía que la economía y la eficiencia son las metas centrales del estudio administrativo.
 
2) Mientras que en el continente europeo la Ciencia administrativista seguía eclipsada por el dominio del derecho administrativo O. GUERRERO o señala tres periodos con enfoques muy distintos.
 
Ø  Era Ortodoxa (1887 y 1945);  caracterizada por dos elementos: la dicotomía política-administración y la descripción del objeto de estudio sobre la base del concepto de eficiencia. La Administración Pública se desarrolló la mayor parte del tiempo en el seno de la Ciencia de la Administración.
Ø  Era Política (1946-1963; fundamentó en la traslación del campo hacia el concepto de política pública. La Administración Pública se desarrolló bajo  la Ciencia Política.
Ø  Era de los Programas (1964-1980);  centrada en el estudio y proposición de productos específicos de acción gubernamental. Sus fronteras se ven desbordadas por nuevas disciplinas que intentan aportar a la Administración Pública una fundamentación metodológica, en especial, las ciencias del comportamiento, la cibernética y la teoría general de sistemas, campos que aspiran unificar el conocimiento humano.
 
3) Según CHEVALLIER Y LOSCHAK (1975)        en claro contraste con sus paralelos europeos, las teorías americanas se caracterizan por;
 
Ø  Su utilitarismo y pragmatismo, cuyo objetivo es determinar las reglas de una buena administración a partir de la experiencia.
Ø  Indiferenciación en el estudio y tratamiento de la Administración Pública y de las organizaciones privadas.
Ø  Escasa atención prestada al Derecho.
 
Para GARCÍA DE ENTERRÍA (1999) se pueden distinguir tres  fases;
 
1ª Scientific Managment (Taylor y seguidores);
2ª Administrative Managment (Gulick, Urwick y Mooney);
3ª Psicologismo, con sus versiones de;
Ø  Human relations (Mayo)
Ø  Revisionismo (Bennis, Simon,March,Argyris, Gouldner)
Ø  Leadership (Selznick)
 
También para este autor cabe  distinguir entre las  siguientes perspectivas:
 
a) La que se interesa por las Administraciones públicas, con el fin de mejorar de alguna manera su funcionamiento (Wilson,Goodnow, White, Willoughby, Waldo)
b) La que se interesa exclusivamente por la gestión de negocios business management,(Taylor) y que durante muchos años ha sido considerada como la teoría americana por antonomasia,
c) La sociológica y psicosociológica, de impronta inequívocamente experimental, ( Mayo, Merton, Gouldner y Selznick.)
d) Y la teoría de las organizaciones, que es la que mayores repercusiones e influencias ha ejercido en los países europeos.
 
4) Cinco son los principales factores de  diferenciación entre administración general y Administración Pública:
 
Ø  Alcance del campo de estudio.
Ø  Esferas de acción
Ø  Referencia a la estructura y el estudio del poder
Ø  Sesgo de la categoría "pública"
Ø  Planteamiento de fines.
 
5) Los tres los principales planteamientos o enfoques de la Ciencia de la Administración según GARRIDO FALLA (1957) son;
 
a) La Ciencia de la Administración como una Ciencia Política ( VON STEIN).
b) La Ciencia de la Administración como estudio del contenido de la función administrativa, especialmente de su manejo técnico (WILSON,  TAYLOR   FAYOL,GULIGK)
c) La Ciencia de la Administración dirigida al estudio de los hechos administrativos puros (LANGROD)  
 
6) MOSCHER Y CIMMINO (1961) e formulan cinco concepciones o escuelas de pensamiento;
 
Ø  Jurídica
Ø  Productivista
Ø  Burocrática
Ø  Política,
Ø  Psicosociológica
Ø  Finalista (como propia de los autores). 
 

La Administración Pública (12): Explicaciones satisfactorias

Algunas de las explicaciones a la situación de la Ciencia de la Administración fueron notablemente descritas en 1994 por G.  CAIDEN,  en Revitalización de la Administración pública. Veamos algunas de ellas, muy acertadas y evidentes  a la par, a mi juicio;
 
1.- El que la administración pública no esté segura de sus bases puede deberse, no tanto a la naturaleza cambiante de su foco, como al complejo de inferioridad de sus acólitos y a sus incertidumbres frente a las fuertes y persistentes críticas a su desempeño profesional y a sus deficiencias escolásticas.
 
2.-  La dificultad de la Administración Pública para no perder de vista el bosque no se debe a que se haya situado tan cerca de los árboles, aunque la visión estrecha ha sido un impedimento, sino a que ha dejado que extensas áreas del bosque e importantes especies de árboles sean cercados e intelectualmente privatizados por académicos y empresarios.
 
3.-  En la práctica, la Administración Pública no puede probar su superioridad con respecto a la administración privada que luce más maleable, flexible, de buenos modales, más rápida, directa, personal, acomodaticia y atenta. Con todo, la administración privada adolece de las mismas buropatologías. Es menos abierta, responde menos ante el público, es menos ética, pero esconde mejor estas cosas y atrae la atención hacia su parte positiva y no la negativa. El público está más dispuesto a darle a la administración privada el beneficio de la duda y parece juzgarla de un modo, más favorable. Con más razón la Administración Pública debería esforzarse más.
 
4.-  No se puede calcular cuánto tiempo llevará, pero al parecer el Estado Administrativo se despojará de actividades que quizá nunca debió asumir. ¿Debió el estado garantizar el pleno empleo? ¿Debió proporcionar la completa gama de servicios sociales gratis? ¿Debió embarcarse en el negocio hotelero o la promoción del turismo o el patrocinio de las actividades deportivas?
 
5.- Dada la renuencia de la gente a ofrecer al Estado Administrativo un cheque en blanco, así como la contracción mundial de los recursos para fines públicos, cada país debe decidir por sí mismo sobre cuánto puede disponer para los bienes y servicios públicos y qué actividades desea que la administración pública continúe ejerciendo. Cada país tiene distintas necesidades, distintos recursos y distintas capacidades. 
 
6.- Evidentemente, existen actividades que son exclusivas de la Administración Pública(elaboración de leyes, la justicia, las relaciones exteriores, fuerzas armadas, tributos, la tecnología nuclear,  monumentos nacionales, los archivos públicos y así sucesivamente, lo que constituye la parte substancial de cualquier economía) . Luego están las actividades que pertenecen predominantemente al Estado o al ámbito público y cuyo desempeño puede ser compartido o contratado bajo la estricta supervisión pública (centros correccionales,  obras públicas,  servicios públicos, bienestar social,  desarrollo e investigación de defensa,  salud pública, licencias, pasaportes,..)  Finalmente, hay actividades que el Estado Administrativo ha ejercido por toda clase de razones y que bien podrían ser realizadas por otras instituciones sociales, quizás mejor o quizás peor (transporte colectivo, la banca, seguros, deportes,  educación, empresas,…)
7.- Ningún régimen administrativo (como ningún sistema social) puede ser perfecto y nadie que opere en dicho sistema puede pasar incólume por la vida. Los errores son proclives a ocurrir por muchas razones diferentes. Algunos son sistémicos y otros, personales. 
8.- La tarea que tiene enfrente la Administración Pública es codificar las buropatologías públicas y elaborar lineamientos prácticos para un tratamiento terapéutico.
9.- La Administración Pública acomete muchas investigaciones pero no sobre ella misma. Aún quedan demasiados secretos. A los miembros se les juramenta para que guarden silencio y se les victimiza si revelan en público lo que saben de las acciones internas. Existen pocas publicaciones de servidores públicos, inclusive después de su retiro. Los investigadores externos son puestos fuera de circulación por todos los obstáculos y restricciones que se colocan en su vía y la censura que se impone a sus descubrimientos. En suma, la administración pública no proporciona un clima que aliente las investigaciones. Así que se emprenden muy pocas investigaciones genuinas, aparte de los estudios auto-afirmatorios y la mera propaganda a las actividades administrativas de los mismos organismos públicos que auspician la investigación.
10.- Si el estudio de la Administración Pública se va a poner al día con la realidad actual, debe ampliar sus horizontes. Debe diseñar definiciones y parámetros globales, ideando esquemas e inventarios para el análisis universal. Debe definir qué es lo que hace pública a la Administración Pública y proporcionar los fundamentos teóricos necesarios.

La Administración Pública (11): Muy lejos del ‘Eureka’ empírico

Cabe preguntarse entonces como contemplamos y abordamos el fenómeno; como una teoría científica, la misma pero pseudocientificamente, como un conjunto dereglas, principios,fundamentos, - generales pero no universales- , como filosofía, proverbios. Como un arte,técnica o profesión. Posturas estas que son defendidas por algunos con cierta radicalidad.
Posiciones todas razonables, aunque siempre subjetivas que apuntan a cualquier otra cosa que no sea una ‘Teoría científica’ sustentada en una  Administración Pública para todo tiempo (A public management for all seasons)y toda situación (tout court) y desde luego a años luz  de un  pretendido ‘eureka lo encontré’.
Hoy ante la amenaza  del Cross Modern que nos atenaza de manera hostil e incesantemente,  más que nunca es precisa una dinámica constante  de reflexión e investigación sobre la  praxis administrativa. En general  los modelos analíticos para resolver los problemas al uso  son ya insuficientes, obsoletos, inadecuados, Estos modelos de análisis teoréticos (incrementalismo, pluralismo,  garbage can,..),  sirven, a veces,  y como mucho, para describir por qué se hacen las cosas de manera deficiente o insuficiente y muy a menudo   alejada de la máxima racionalidad posible, en el consabido contexto de la racionalidad limitada.
POLLIT (2007) al señalar que ante la falta de una teoría en estos 25 años de NPM en el que ha sido imposible encontrar una visión de conjunto a los diversos programas e iniciativas que relacione las distintas y sucesivas  reformas que muestran las experiencias comparadas. Lo  que hace falta es precisamente el desarrollo de una Teoría integral, algo muy difícil en la disciplina ante la diversidad del pensamiento académico en la materia en el último siglo y las importantes diferencias epistemológicas y empíricas que originan enseguida reacciones críticas a cualquier pretensión teorética y a la vez el imperativo político exige atribuir a los fracasos argumentos organizativos, y nunca, cuestiones de naturaleza doctrinal.
Cualquier prudente posición científica, y no necesariamente alejada del planteamientos positivistasdiría de  todo lo anterior que en todo caso podría hablarse de una posibilidad de elaborar una teoría general, más descriptiva que normativa, pero no, de momento de una pretensión universal y menos todavía positiva y unitaria. La vastedad y amplitud de campos, de enfoques, generan ya de entrada recelos a cualquier sistematización. Esta siempre será cautiva de una perspectiva y, desechada por las otras. De entrada esto es un hándicap, sin posiciones comunes sistematizadoras, difícilmente se podrá fundamentar una Teoría común.Ademása ello súmese  dos elementos sustanciales a la misma, la influencia política y la contingencia cultural.
La realidad es que estos modelos de análisis de la acción pública, pocas veces sirven  para la prescripción que toda teoría necesita para ser, no solo normativa, sino  suficientemente científica. Dicho en síntesis, no se puede hablar de orto-heteropraxis, si no se fija previamente la ortodoxia, o al menos sus presupuestos. Pretenderlo no está de más, como alternativa al incesante, inadmisible, pero actualísimo  método ensayo-error.
Incluso en lo mediato e  ideal los espacios de  comunicación, cognición, intelección, e interacción   de la  doxa con la praxis, sirven además para verificar la adecuación de los presupuestos teoréticos de la ortodoxia de moda y sus leyes, acusadas como tales siempre de no ser contingentes y amenazadas siempre por alguien, de  heterodoxia inminente.
El dilema pues sigue estando presente ¿cómo prescribir científicamente, con pretensión normativa, unitaria, universal e incluso integral  ante  la singularidad de la Administración  Pública, sus límites y limitaciones determinados por lo cultural y lo político, esto es su contingencia, en un escenario de máxima complejidad por mor de la diversidad, la fragmentación y  el dinamismo del entorno.
Añádase que el devenir político-administrativo, está sometido a la  inmediatez cortoplacista, al incrementalismo simple, la irreflexión, la debilidad  y la premura.
Piénsese además en las diferencias entre tipos de organizaciones también dependen de las tareas que traten de realizar, lo que constituye uno de los argumentos principales de la teoría de la contingencia como método para el entendimiento de las organizaciones en el sector público y en el privado. Como señala PETERS en La Política de la burocracia(1999), referente a los problemas de la estructura administrativa, ninguna estructura en particular ofrece la solución perfecta para el problema de la organización de los servicios gubernamentales, sino quela decisión de inclinarse por una u otra depende de diversos factores. Los enfoques contingentes requieren tipologías de estructuras de decisión y de situaciones; pero desarrollar éstas es una tarea extremadamente difícil porque hay muchas dimensiones implicadas en tales estructuras y situaciones, y no es fácil justificarla elección de sólo algunas (que es lo  que permite construir cualquier tipología). Segundo, igualar de manera adecuada las categorías de una tipología(estructuras decisorias) con las categorías de la otra(situaciones)es algo frecuentemente complicado. Tercero, a menudo, los casos reales no encajan bien en las categorías desarrolladas.
Añadamos además una cuestión vital, cual resulta del rol y concepto de Estado en el marco de la globalización y la supranacionalidad de la mayor parte de las decisiones más sustanciales. Sólo un enfoque sistémico-contingente y funcional podría responder a postulados concretos, y según qué, a cuestiones universales.
Así pues, el ‘eureka  empírico’ de existir en las ciencias sociales está todavía muy lejos de la Ciencia de la Administración. Desde las afirmaciones de Caiden  en  1994 han pasado algo más de veinte  años en los que se puede constatar que se gobierna la  Administración Pública sin ciencia  y se gestiona y administra sin saber, ni método. Se cura con paños clientes y se receta sin conocer la etiología. 

La Administración Pública (10): ¿Fenómeno?

Fenómenos organizativo y por lo tanto sociológico. Por lo tanto lo primero que es de esperar que sucedan hechos con consecuencia, buenas o indeseables, y para controlarlas se precisa una perspectiva funcional. Quiere decirse que algún órgano tiene que tener por objetivo los fines de conseguir una función para el sistema social.
La sociología ha facilitado un marco conceptual y un instrumental metodológico que ha permitido a la ciencia de la administración clásica europea, afianzar su desarrollo científico. Autores  como Crozier y Mayntz adoptan explícitamente  el enfoque sociológico. La sociología de la organización quizá sea la línea de desarrollo en teoría de la organización que presenta una evolución más pausada y sin grandes sobresaltos, sobre la base de las teorías burocráticas weberianas y postweberianas.
La sociología de la organización europea ha tenido la habilidad de apreciar la Administración pública en toda su complejidad (a diferencia de la norteamericana) ya que tiene una  percepción clara de las especificidades de lo «público» e incorpora en sus modelos la variable política.
La sociología es la disciplina más cercana a la ciencia política cuando ambas convergen en su análisis de los fenómenos administrativos. La fluidez entre estas dos disciplinas es tal que R. MAYNTZ en su obra Sociología de la Administración   llega a reconocer que, desde el aspecto sistémico, no existen fundadas diferencias entre sociología, ciencia política y Ciencia de la Administración al momento de tratar la Administración  Pública , entendiendo las dos últimas disciplinas como ciencias sociales de base empírica.
La citada autora  en  Sociología de la Organizaciónafirma que el objetivo de la  organización constituye el  punto de arranque para el  análisis de la misma. El objetivo  es lo que guía las decisiones,  las actividades               y  los procesos hacia un fin específico. Mayntz presenta las limitaciones que impone la capacidad de gestionar las administraciones públicas, su dependencia de la política y, su carácter público y la  relación que se establece entre las organizaciones públicas y el entorno.
   Además de la dirección hacia un objetivo y la  orientación a un fin, debe distinguirse entre estos y función de una organización dentro del sistema social. La función refleja la contribución  que presta la organización en  una situación determinada, considerada    como deseable y fijada como norma o pauta.Un          objetivo              de          la organización   constituye         una función  cuando la acción propuesta         y la  acción efectiva son iguales.  Con distintos objetivos y fines se puede contribuir y coincidir funcionalmente en pro de algo superior. Ese algo superior en materia de  Administración Pública es la gobernabilidad de la sociedad. Hay objetivos que pretenden patrimonializar la  Administración, o debilitarla. Otros utilizarla como instrumento de poder…, Aquí no habría  una coincidencia entre objetivos buscados/logrados y las  funciones institucionales predeterminadas  en nuestra política constitutiva sobre la misma ex 103 CE.

La Administración Pública ( 9): ¿Profesión?

Para Marshall DIMOCK la Administración Pública es una profesión, ya que todas las profesiones tienen cabida en el gobierno. La tecnología atrae científicos y especialistas de toda especie a los altos puestos administrativos. Hay campos en que los hombres de negocios son indispensables; también se necesitan oficinistas y técnicos en grandes cantidades, así como los militares y los maestros, que son los más solicitados. El trabajo de oficina es el más abundante. Dimock en The Study of Administration (1937), diría que (...) La Administración se refiere al “qué” y al “cómo” del gobierno. El “qué” es la sustancia, el conocimiento técnico de un campo, que capacita al administrador para llevar a cabo su tarea. El “cómo” son las técnicas de gerencia, los principios que llevan al éxito los programas cooperativos, Cada uno de estos dos elementos es indispensable; juntos forman la síntesis que se llama administración (...)
Por su parte, M. DUHALT KRAUSS señala que la Administración Pública es una profesión porque cumple con tres requisitos básicos: 1) está basada en un marco teórico de conocimiento de tipo científico; 2) este cúmulo de conocimiento de tipo científico tiene una aplicación práctica y 3) la actividad que aplica prácticamente los conocimientos de tipo científico debe responder a una necesidad social.
R. S. PARKER (TheEnd of PublicAdministration, 1965)  había declarado el fin de la administración pública por carecer de un  alcance definido y una técnica distintiva. La Administración Pública es una mera profesión ya que ausente de cualquier fundamento científico  la Administración Pública debe convertirse en la carrera administrativa del gobierno que se alimenta de distintas disciplinas: sociología, ciencia política, economía, derecho y teoría de la organización.
 Gerald CAIDEN, (In Defense of PublicAdministration, 1965) sostendría(...) existe   confusión entre el estudio del objeto y su contenido. El estudio de la Ciencia Política no produce necesariamente políticos prácticos: ¿por qué el estudio de la administración pública podría producir administradores profesionales? (...) la Administración Pública puede ser estudiada sistemáticamente sin hacer del estudiante un administrador práctico (…)

La Administración Pública (8): Doctrinas y argumentos administrativos

HOOD y JACKSON dan otro sentido a la ‘filosofía administrativa’, ésta  es un cuerpo de enseñanzas doctrinales que goza de una amplia aceptación en un lugar y en un momento dado (Cameralismo Alemán, el Utilitarismo Británico, y la Administración Pública Progresiva).  Las filosofías administrativas son doctrinas que han sido aceptadas, que afectan la agenda gubernamental en lo concerniente a cuestiones de diseño organizacional mediante el establecimiento de un clima de opinión relativo a dichas cuestiones.  Las filosofías administrativas que gozan de aceptación en un momento dado, son típicamente rechazadas u olvidadas en otro momento. El  marco de referencia que rodea a la filosofía administrativa está dirigido a explicar la agenda gubernamental, teniendo en consideración cuestiones de diseño organizacional en un lugar y en un momento dado.
En su obra la argumentación administrativaexplican el desarrollo teórico de la Administración Pública no como una búsqueda de grandes verdades y de comprobaciones científicas, sinoentendiendo el conocimiento en la misma como un conjunto de doctrinas,no sujetas a verificación. Es decir,   las doctrinasadministrativas no se evaluarían en función de su contenido de verdad —fundamentoempírico— sino de su credibilidad o aceptación.
El trabajo de Christopher Hood y Michael Jackson  es una investigación que abarca el estudio de 99 doctrinas administrativas a lo largo del tiempo; contempla el análisis entre doctrinas, filosofías y justificaciones, asumiendo esos tres tipos genéricos. La obra enfatiza el por qué, en ciertos momentos de la historia, una doctrina fue mejor aceptada que otra, por mor de una buena  retórica, las diversas nociones de estado vigentes en cada período.
Los autores no son ajenos a que el objeto de estudio de la Administración Pública moderna es un campo lleno de controversias, con amplia contribución de conceptos, teorías y metodologías, sin llegar a un progreso acumulativo de propuestas: múltiples esfuerzos, pero erráticos, impidiendo una postura teórica aceptada por todos. La discusión de si es una ciencia, una disciplina o una profesión no ha terminado. La visión del concepto de Estado, que evoluciona según las tendencias de cada momento; Cíclicamente el Estado es considerado como el fabricante público de políticas, o a veces compitiendo con el sector privado, en otros casos como el único eje de una sociedad entera, también en un papel excesivamente ausente, entre otras posibilidades. Complica la situación el hecho de que los aspectos sociales, sociológicos… se manifiestan, con diferentes poderes de grupos, factores políticos, evolución de corrientes de pensamiento, como positivismo o conductismo, por mencionar algunos. Constituye un marco de referencia no muy claro y abundante, pero sin lograr el rigor científico necesario para su cultivo como ciencia.
Los autores sostienen que el efecto de una doctrina administrativa está en función de su credibilidad y no de su veracidad, destacando el efecto persuasivo en la  presentación de las ideas donde la metáfora y la analogía cumplen un papel fundamental.
La retórica es comparada con un código que abre una cerradura, que representa un problema, este código es aquel discurso que es capaz de convencer. Profundizando este foco, los autores introducen una distinción entre doctrinas, filosofía y justificaciones.
Así al comparase dos filosofías administrativas: una  moderna la NPM de los ’80  y el  cameralismo del S. XVIII, llegan a la conclusión de que ambas son fruto de la retórica.

La Administración Pública? ( 7): ¿Filosofía?

Con la expresión ‘filosofía británica de la Administración’ se hace  referencia al pensamiento británico administrativo que basado en la unión entre la ciencia y la ética se desarrolló al margen de la Ciencia de la Administración, a principios del S. XX. La Administración se refiere tanto a los asuntos públicos como a los privados.
 
M. DIMOCK ha sostenido que más que un arte o ciencia la  Administración Pública es una filosofía. Es un patrón bien pensando y viable de supervivencia y de influencia para los individuos e instituciones.La Administración Pública más que arte o ciencia, es una filosofía que tiene como principio esencial servir al hombre. Este libro tiene una tesis. Dicha tesis es que la administración es, más que respuestas eruditas y técnicas bien escogidas, un conjunto de ardides. No es ni siquiera una ciencia y jamás debiera convertirse en un método rígido e invariable. Es más que un arte: es una filosofía.
La filosofía es una combinación de creencias y de prácticas destinada a lograr una mejor ejecución e integración de los actores participantes en los eventos administrativos. Una filosofía de la administración es un patrón bien pensado y viable de supervivencia y de influencia para los individuos y las instituciones. Es buena norma y buena técnica, pero sobre todo, aspira a ser una verdadera integración; una armonización de todo lo que es importante. Dimock sostiene que una filosofía de la administración pública debe estar basada en los siguientes principios:
 
l. Las instituciones determinan en gran parte la clase de vida que la sociedad va a llevar y los administradores, como clase, determinan en gran parte la calidad de las instituciones;
2. Los administradores deben ser individuos y no engranajes, porque el secreto del éxito es individual.
3. La clave de la administración es el conocimiento del desarrollo y de la decadencia, debido a que la actual insistencia en formar categorías y dividirlo todo en pequeños y ordenados compartimientos causa su propia derrota,
4. Como piedras angulares se encuentran los factores de desarrollo, equilibrio, estrategia, dirección y motivación.
Debido a que la administración pública ocupa un vasto campo de actividades, la filosofía de la administración se aproxima a una filosofía de la vida, la  considera como una rama de las humanidades, por lo que, según esta posición, debe estar ligada a materias como la filosofía, la historia y el arte, y no únicamente a la ingeniería, las finanzas públicas, la ciencia política, el derecho y la economía.
La obra de C.HODGKINSON (Filosofía administrativa:  Valores y motivaciones en la vida administrativa,1996) supone un  puente entre la literatura técnica de la teoría administrativa y el discurso filosófico contempla  una axiología adecuada (la teoría del valor) para el ejercicio del liderazgo y la  toma de decisiones y formulación de políticas. La  reflexión acerca del bien y del mal como un componente crítico del pensamiento administrativo no debe ser negada por ninguna asepsia tecnocrática. Los temas centrales que se tratan en la obra son pues los relacionados con la organización y la teoría administrativa, las decisiones y la formulación de políticas, la jerarquía, liderazgo, poder, valores, intereses.  Una lógica  atención a las patologías, las ideologías y los problemas de la praxis se enlaza con una teoría del valor precisa proyectando una lógica proposicional general de la administración.

 

La Administración Pública? (6): ¿Proverbios?

Sin embargo, estos"principios" serían severamente cuestionados por Herbert SIMON,  al  demostrar que tales principios están bastante lejos de servir como fundamentos científicos, pues más que enunciados fácticos, son máximas y parábolas. Simon se opone tanto a  la administración científica como a toda la tradición "proverbial" de la Aministración Pública, desde sus orígenes en el cameralismo alemán.  Simon afirmaría que  (…) la administración no puede estar fundada en proverbios, sino que debe establecer vínculos entre la teoría y la realidad: entre la "filosofía de sofá" y la experimentación (...).
En el apéndice de Administrative Behavior titulado "What is an administrative science?", advierte que la ciencia administrativa debe estar basada en la verificación y tener significados reales y comprobables. En su propósito de construir una administración con bases científicas, presentó su teoría de la decisión y como otros tantos científicos sociales pretendió establecer un vocabulario y un marco conceptual básico para, a partir de ellos, formar una ciencia. Esta obsesión de Simon por la ciencia fue, y sigue siendo, homenajeada por todos  pues se reconoce la pertinencia de su esfuerzo, aunque poco se ha avanzado en el camino.
Simonen sus famosos  Proverbios de la  Administración, señalo que (…) La mayor parte de las proposiciones que integran el cuerpo de la actual teoría administrativa comparten, por desgracia, este defecto de los proverbios. Casi para cada principio podemos encontrar uno contradictorio, no menos plausible y aceptable(…)
Sigue diciendo (…) es un defecto fatal de los principios actuales de la administración el que, como proverbios, ocurran en pares. Para casi cada principio, uno puede encontrarunPrincipiocontradictorioigualmenteplausibleyaceptable.Aunquelos dos principios del par llevarían a recomendaciones organizacionales exactamente opuestas, no hay nada en la teoría que nos indique cuáles apropiado aplicar. Entre los principios más comunes que aparecen en la bibliografía  sobre la administración encontramos éstos:
i) La eficiencia administrativa aumenta por una especialización de la tarea entre el grupo.
(…)
Podrá objetarse que la administración no puede aspirar a ser una "ciencia"; que por la naturaleza misma de su tema no puede ser sino un "arte". Esta objeción, sea verdadera o falsa, no tiene nada que ver con nuestro actual examen. Sólo la experiencia podrá responder la cuestión de hasta qué punto pueden hacerse "exactos" los principios de la administración. Pero no puede haber discusión sobre si deben ser lógicos o ilógicos. Ni siquiera un "arte" puede basarse exclusivamente en proverbios. (…)