Ciencia de Policía y Ciencia de la Administración Pública en España (y 3)

En lo que ahora atañe a España  Puig y Gelabert, en el preludio de su traducción de la obra de Von Justi señala que  la Real Audiencia de Cataluña mandó, que todos los abogados, no sólo por conveniencia, si también por necesidad debiesen estar instruidos tanto en la Jurisprudencia Forense, como en la Ciencia del Gobierno, que está dividida en los tres ramos de policía, política y economía. Ante la infinidad de libros y dispersidad de las  nociones  como Doctor, Abogado y Juez de dicha Audiencia se propone compendiar la  policía, y si bien en un principio quiso hacerlo desde  varias eruditas obras  españolas, se encontró ya elaborada tal empresa en la obra de Juan Henrique Gottlobs de Justi. 

Siguiendo a  Catón  el abogado, deberá ser orator, vir bonus, dicendi peritus. Y por ello  (…) Ha de ser perito en todas las letras. Ha de saber las historias, por ser maestras universales, que enseñan con más brevedad que la experiencia, reducen los hombres a policía y los hacen prácticos en todas materias.

… ¡Que atractivas serán  en adelante las lenguas de los abogados, sazonadas con las discretas sales de la Ciencia del Gobierno Económico-Político de los pueblos, en principios de agricultura, comercio y demás ramos, tan indispensables en quienes se van formando para el manejo de los negocios públicos! ¡Que gloria para los que en adelante tengan la honra de alistarse en el número de los profesores de la abogacía, entrar a ejercer esta noble profesión con el auténtico testimonio de su cabal instrucción en el estudio utilísimo y agradable del Gobierno del hombre y manejo de sus negocios económico-políticos, en que una parte muy respetable de la legislación de nuestros reynos, y en que estriba toda la pública felicidad! El que en adelante pueda llamarse abogado tendrá ya ganado el renombre y fama de sabio consumado, por ser la abogacía epílogo y compendio de todas las ciencias y artes (...)

Advierte Puig y Gilabert   que muchos autores españoles, que se han propuesto tratar de policía, han confundido la policía con la política y la economía. Recurriendo al Diccionario de Lengua Castellana, de la Real Academia Española  dice que policía es la buena orden que se observa y guarda en las ciudades y repúblicas, cumpliendo las leyes u ordenanzas establecidas para su mejor Gobierno.  Y la  política, dice que es el Gobierno de la República, que trata y ordena las cosas que tocan a la policía, conservación y buena conducta de los hombres. La policía es la ejecutriz de la política.

A pesar de la tradición genuina española la idea de policía es recogida en el discurso político de la época en España el Conde de Campomanes  ministro de Carlos III diría que   una buena policía  ha de presentar caminos llanos y    seguros al pueblo para que todo él sea industrioso    y tenga destino de que vivir, proporcionado a sus    fuerzas y talento.

En el administrativo  ya que el término  ‘policía’ se utilizó formal y materialmente en un sentido preferentemente restringido y equivalente a higiene, tranquilidad, delincuencia, tal y como sucedería definitivamente tras la Ciencia de la Administración  moderna y en el jurídico   sobre todo en torno a los conflictos de competencias como recogería Santayana Bustilllo en 1742  al señalar que (…) pertenece pues al gobierno político y económico  de los pueblos, a los Ayuntamientos o a los Concejos de ellos y tan privativamente, que  no habiendo queja de parte o instancia fiscal, no pueden las cancillerías o audiencias entrometerse en estos asuntos (…). Muestra en Valencia de estos conflictos de jurisdicción es la Real Orden comunicada al Consejo en 22 de marzo de 1792, en la cual, con motivo de estar conociendo la Real Audiencia de Valencia de un recurso hecho contra las providencias de la Junta de Policía respectivas a unas casillas o covachuelas unidas a la iglesia parroquial de los Santos Juanes se mandó prevenir a la Audiencia no embarazase las operaciones de la Junta y que cuando las obras de policía se acordasen por ésta, si hubiese denunciaciones, o se pusiesen estorbos contra ellas, se traten primero en la misma Junta los medios de allanar las dificultades, sin formar procesos judiciales ni usar de providencias contrarias al decoro de la Junta y utilidad pública.

Federico Guillermo I de Prusia, convencido de que Rey y Administración Pública representaban al Estado ilustrado  quiso  no solo erradicar la corrupción de4 entonces sino mejorar la formación de los funcionarios públicos y en 1727, cuando estableció en las Universidades de Halle y Frankfurt del Oder a la Profesión en Economía, Policía y Cameralística. Su  responsable docente   Dithmar, llegaría a  decir que  la policía puede estrictamente ser llamada la vida y el alma del Estado, pero en su declive político-administrativo-académico de la por su asociación al absolutismo y despotismo ilustrado, la palabra ‘policía’  paulatinamente será sustituida por ‘Administración’. Gasser  será pionero en esta sustitución en el marco del cameralismo y Fleurigeon en el ámbito  Francés en el Código Administrativo de  1800.

En nuestro país es muestra del cambio de lenguaje es el Decreto de 6 de febrero de 1809 en el que se señalan las atribuciones a la Secretaría de Estado y demás ministerios, dictado por el Rey Jose I Bonaparte en el que se observa por ejemplo como competencias del Ministerio del Interior, entre otras, las de  ; la  presentación al Soberano de cuanto es relativo a la Administración central del Reino y a la Policía Municipal de los pueblos; la presentación de los candidatos para los empleos y plazas de la Administración civil en las provincias y en la capital;  igualmente resuelve sobra la transacción y división de los bienes comunales de los pueblos, la liquidación de las deudas de éstos, los recursos y autorizaciones para vender, comprar, prestar y contratar a largo plazo, cambiar y cualquier disposición de esta naturaleza propuesta por la Administración civil de dichos pueblos.

El mismo  Decreto al Ministerio de Policía general  asignaba las de; la proposición de medidas necesarias para la seguridad general del Estado, disposiciones de Alta Policía y reglamentos para el buen orden y la tranquilidad pública y, en particular, lo concerniente al régimen de pasaportes.

Ciencia de Policía y Ciencia de la Administración Pública y en España (2)

 La Ciencia de la Administración en Alemania comienza con la de  Lorenz von Stein Die Verwaltungs-Lehre en 1864  en la que  la policía formaba parte del temario del voluminoso tratado. Formal y materialmente se preservó la idea de las Ciencias Camerales en cuanto a que la justificación teórica de los estudios en administración pública se encuentra en la aplicación del conocimiento a la prosperidad del Estado. Los tratados de Ciencia de la Administración moderna  eran  manuales para la activación del Estado en su tarea de incrementar el desarrollo social.  En la  magna obra de Stein se produce el proceso de fusión de todo el conocimiento cameral que unitario ahora  se asimila y conjuga con las contribuciones de la nueva  Ciencia de la Administración. La Ciencia de la Policía es al estado absolutista lo que la Ciencia de la Administración será al Estado burgués de derecho.

Especialmente significativa fue la  aportación preparatoria de Mohl  a la iniciación de la moderna ciencia administrativa  que aún se designaba (Polizeiwissenschaft) y así   junto  con Von Stein sería fundador de la Ciencia reemplazaría a la antigua cameralística  con un notorio  esfuerzo genial para adaptarse a la ideología de su tiempo. El objetivo confesado de Von Mohl consistió en el examen de las posibilidades de actuación de la Administración en cuanto brazo ejecutivo del Estado liberal, pues pensaba que en el Estado se encierra toda la vida del hombre. Von Stein se centraría en el análisis de la receptividad administrativa a los «movimientos sociales», que para él son las claves de la evolución, no sólo de la sociedad, sino de todas las instituciones. VON MOHL quiso ofrecer una alternativa a los límites de un liberalismo hipotecado por las estructuras políticas y sociales y la herencia cultural en que se desenvolvió,  en el llamado liberalismo constitucional cuyo ideal político era la  monarquía constitucional,  como  poder y autoridad moral del reino,  garante de  la unidad del Estado.

A Mohl lo que le preocupa no es la sociedad, sino el Estado, no la Ciencia Social, sino las Ciencias Políticas. La realidad  de su tiempo  revela que existe un territorio de la convivencia humana, que es independiente del estatal, y que bajo la denominación de  «sociedad», ha de ser tratada en lo sucesivo por las ciencias sociales, no las políticas. En su ambiente científico se distingue, entre los que conciben a la sociedad como una realidad y  opuesta al Estado, pero considerando a aquélla bien como un agregado atómico de individuos  y la que la concibe como la articulación de una pluralidad de grupos, uno de los cuales es el Estado, que no se distingue sustancialmente de los demás. Enfrentándose a estas orientaciones para Von Mohl  la teoría social  representa un intento de síntesis entre el simple dualismo Estado-Sociedad y la multiplicidad social de las doctrinas pluralistas. La sociedad es  — al igual que para Hegel o Von Stein— una entidad colocada entre el individuo y las relaciones interindividuales y el Estado, integrada por una pluralidad de grupos -círculos sociales -.

El Estado no es para Mohl un «agregado de individuos al modo de átomos», sino de  articulaciones sociales. La sociedad está integrada por una pluralidad de grupos o de «círculos vitales», como  asociaciones naturales particulares desarrolladas a partir de un determinado interés, siendo indiferente que estén organizadas formalmente o no.

Ciencia de Policía y Ciencia de la Administración Pública en España (1)

Para  el administrativista García Oviedo el germen de la Administración hay que buscarlo, en gran parte, en el despotismo ilustrado, que además de la  exaltación de la personalidad humana y estimación de su destino como objetivo fundamental del Poder público, también promovió  reformas  con una actividad incesante del Estado. Para Federico el Grande une razón y autoridad y concibe al Estado como agente de bienestar y reformas según las luces de la razón.

Esto es el embrión la idea de la Administración como  obra del Estado, reflexiva y técnica, en la que el príncipe se muestra como servidor del Estado  pero con acciones reflexivas, sabias, eruditas, para que sean eficaces. Y para ello sustenta  el edificio del Estado sobre el Ejército - para defender y conservar - y la Burocracia -  para crear y mejorar -  el aparato administrativo del Estado.

 En el  orden  de la Ilustración; el príncipe, cede a la cosa; el móvil, a la materia; al asunto, la empresa; al norte, la técnica. Ahora no se trata de cómo debe proceder el príncipe, sino lo que debe hacer y cómo ha de hacerlo con eficacia. Y así se gesta  la idea de una Administración para un Estado de Policía  que genera la necesidad de desarrollarla y de hacer de ella una ciencia autónoma. La idea de una ciencia administrativa está en germen en la Ilustración, que pide reformas con medios aptos con la correspondencia de un esfuerzo intelectual que alumbrara las normas e instituciones adecuadas para la consecución del objetivo.

Para Jordana de Pozas la policía fue  una especie de meteoro científico de breve duración y equívoco contenido. Su vida es corta, pues se desarrolla en el transcurso de poco más de un siglo, y el número de sus obras de alguna importancia que la exponen es reducido

Villar Palasí diría al respecto (…) En España, a la sombra del «despotismo ilustrado», surge una pléyade de autores que pasan a la Historia con el nombre de «cameralistas», los cuales estudian la economía, la ciencia fiscal, la estadística, y también la ciencia de la Policía. El prototipo de monarca español del «despotismo ilustrado» es Carlos III, en cuya época florecen una serie de nombres como Saavedra Fajardo, Pedro Navarrete, Cangas Argüelles, etc.

 …la Ciencia de la Policía se integra en el conjunto de doctrinas políticas, económicas, administrativas e incluso filosóficas, que comienzan a mediados del siglo XVII, llenan todo el XVIII e incluso  durante parte del XIX, en Austria y Alemania, y suelen designarse con el nombre general de Cameralismo o de ciencias camerales. Este nombre es adecuado, porque expresa que las doctrinas mencionadas surgen en el seno de los Consejos que formaban en las monarquías absolutas las claves de la Política, tanto interior como exterior, y de la Administración.

 …Como en los demás países, la ciencia de la Policía está enteramente ligada como un substrato político filosófico, que es justamente el que determina su nacimiento. Este substrato político filosófico es el «despotismo ilustrado », que es un fenómeno que se ofrece en un momento determinado en la mayoría de los países continentales europeos (…)

Todo ese movimiento de la ciencia policial o cameralista es  la antesala de lo que en el XIX  sería  la Ciencia de la Administración y en algunos aspectos el Derecho Administrativo. Entre finales del  XVIII y principios del  XIX, muchas   obras y estudios sobre la Administración y el Derecho Público  se aproximaban, a lo que hoy puede es propiamente el ámbito de atención científica del Derecho Administrativo en este país.

La Ciencia de Policía especulativa tal y como sucedió en Alemania y Francia no arraigó en España, al tener  su genuina versión en el “Gobierno Político y Económico del Reino” de mucha más antiguedad y hondura  y  equivalente en contenido al de la policía pues bajo la denominación patria, se estudiaban todas las cuestiones afectantes a la mejora de la actividad económica, desde la agricultura hasta la instrucción  y que sería equivalente a la idea posterior de Administración Interior.

No obstante  la  Ciencia de Policía foránea  fue conocida en España  por la divulgación que realizaron Puig y Gilabert, Valeriola o Foronda entre el XVIII y XIX.

Puig y Gelabert, en el preludio de . Elementos Generales de Policía, Barcelona, 1784  que es la traducción al español de la obra de Von Justi, Principios de Ciencia de Policia de 1756.

El valenciano Valeriola i Rimbau, publicaría la  Idea General de Policía (Tratado de policía sacado de los mejores autores que han escrito sobre este objeto), en ocho cuadernos impresos entre 1798 y 1802, inspirado en el  Traité de la Police  de De la Mare.

Valentín Foronda, publicaría sus  Cartas de Policía, en 1801, siguiendo a de la Mare el Traité de la Police  de 1622 y las  Instituciones Políticas de   Von Bielfield de 1760.

Robert von Mohl fue el último gran cultivador de  esta antigua disciplina, cuya obra Die Policey-Wissenschaft, se publicó desde 1832 hasta 1866, por lo que la disciplina se mantuvo  más de 100 años desde de que se iniciara su enseñanza en Halle y Frankfurt del Oder  en 1727.