La actividad de Fomento y el legado de Javier de Burgos (y 5): Sus Ideas de Administración y la Ciencia de la Administración española de la década prodigiosa o increíble.

 Santamaria Pastos denomino ‘prodigiosa’ a esta etapa del pensamiento patrio y Nieto García como ‘increíble’.  De Burgos es considerado el creador de al Ciencia de la Administración en España y gran influyente en el resto de pensamiento español – pero no fue el primero pues le anticiparon Sainz de Andino (pionero en España la expresión ‘Ciencia Administrativa’) Canga Arguelles y Silvela – .

La obra de Burgos es el paradigma de la literatura administrativa de la época  Al adentrarnos en la Instrucción se observa que a pesar de su gran difusión , de su validez intelectual, de la posición social del autor, careció de repercusión política, pues se piensa que no se cumplió en absoluto (Baena,2016:53). 

Un mandato muy novedoso e innovador como para ser cumplido en el tiempo, cuando el cargo  de Burgos como Ministro fue de agosto de 1833 a abril de 1834, en que volvió a París, si bien regreso al ministerio de la gobernacion en 1846 en tiempo de Narvaez con nombramientos muy efímeros.

La aportación de Burgos debe entenderse en este marco no muy conocido de la Ciencia de la Administración de la era contemporánea en España.  

1º) la Década Increíble (1840-1850) Incluye tres fases encadenadas que sin solución de continuidad entre ellas logra un insólito proceso de maduración en muy poco tiempo.

- Los ensayistas (Influencia Francesa): Silvela, De Burgos, Oliván.

- Los sistematizadores (más administrativista que jurídica): Gómez de la Serna, Ortiz de Zúñiga, García Goyena/Joaquín Aguirre, José María Morilla.

- Los creadores: Posada Herrera, Colmeiro.

2º) En 1833 se creó el Ministerio de Fomento y un año después, se eliminaron los Consejos de Castilla, Indias, Guerra y Hacienda, y el Ministerio de Fomento se convirtió en el de Interior. En 1847, se agregaron las Secretarías de despacho siguientes, Comercio, Instrucción Pública y Obras Públicas.

 3º) Es muy significativo para este trabajo que el antecedente de la Ciencia de la Administración  moderna española es el patrio ‘Gobierno político y económico del Reino’ cuya expresión es utilizada políticamente desde  1717 (Real Decreto de 02.04.1717 (Novísima Recopilación, 1. V, Título II, Libro III) y científicamente desde 1742  y bajo la misma se estudiaban todas las cuestiones afectantes a la mejora de la actividad económica, desde la agricultura hasta la instrucción y sería equivalente a la idea posterior de Administración Interior.  Ya en 1742, por Santayana Bustilllo, se decía que pertenece pues al Gobierno Político y Económico de los pueblos, a los Ayuntamientos o a los Concejos de ellos y tan privativamente, que no habiendo queja de parte o instancia fiscal, no pueden las cancillerías o audiencias entrometerse en estos asuntos“.

4º) Con sus antecedentes en la politeia la expresión ‘Policía’ es utilizada en Europa desde 1498 para significar el gobierno y regulación de las ciudades y países, la conservación de la paz y el orden, el cuidado de los habitantes. Paulatinamente será sustituida por la de ‘Administración’ en Europa. Gasser será pionero  en el marco del cameralismo y Fleurigeon seguido de Bonnin en el ámbito de la policía francesa, toda vez que en Alemania Von Mohl  y Von Stein harían el tránsito de la vieja policía a la nueva Ciencia de la Administración en el contexto del cambio  del Estado liberal al social.

5º) En España la Ciencia de Policía como conjunto de doctrinas políticas, económicas, administrativas e incluso filosóficas, que comienzan a mediados del siglo XVII, llenan todo el XVIII e incluso se prolongan durante parte del XIX en Francia y Alemania y como  equivalente a ‘ciencia del gobierno y de su administración’  no fue utilizada – aunque sí conocida y divulgada (Puig i Gelabert  divulgó a Von Justi en 1784, Valeriola a De la Mare entre 1798 y 1800 y  Foronda  a Von Bielfield y De La Mare en 1801) - pues con anterioridad  a ella o al cameralismo ya se utilizaba la genuina idea de  ‘Gobierno Político y  Económico del Reino’.  No obstante, el término “policía” se utilizó formal y materialmente en un sentido preferentemente restringido y equivalente a higiene, tranquilidad, delincuencia, tal y como sucedería definitivamente tras la Ciencia de la Administración moderna.

6º) Por  Real Orden de 21.08.1850 (Gacetas de Madrid 5896 de 3 y 4.09.1850) en la recién creada sección de Administración de la Facultad de Filosofía deberían estudiarse Economía Política, Estadística, y Derecho público, Teoría de la Administración y Derecho Administrativo, las tres necesarias para acceder al grado de licenciado.  Por inmediata  Real Orden de 31.08.1850, se publicó el listado de todos los catedráticos de la Universidad española siendo Colmeiro fue el primer titular de la Cátedra de Derecho  Político y Administración Pública (Real Orden de 31.08.1850)Los planes de estudios universitarios de 1845 a 1850 unirían el Derecho Político (en 1847 llamado Publico) con el Administrativo (también llamado Administración) llegando a estudiarse la Administración primero en la Facultad de Filosofía en 1847 y luego en la de Derecho.

Por eso Burgos fue primordialmente ensayista, pero impulsor y promotor científico y emprendedor político, en un tiempo muy convulso políticamente y, más complejo en los que nos atañe, en tiempo de cambios de ideas y de lenguaje. Montesquieau en la edición de 1757 de El Espíritu de las Leyes diría;  “Yo he tenido ideas nuevas: ha habido necesidad, por tanto de encontrar nuevas palabras o de dar a las antiguas nuevas significaciones”.La Administración moderna conlleva una nueva lengua de los derechos y la aparición de un nuevo Derecho público y subjetivo. García de Enterría indicó que fueron  418 palabras las que cambiaron el mundo, al socaire de la revolución francesa , que también fue  lingüística al institucionalizar nuevos conceptos para un estilo de vida en libertad. Una lengua de los derechos, daría un nuevo sentido y alcance a las ideas y conceptos de ‘igualdad’, ‘libertad’, ‘derecho’, ‘ley’, ‘poder’ ‘asamblea’ ’constitución’, ’responsabilidad’ de tal manera que el lenguaje mismo serviría de instrumento del cambio político y social con un nuevo Derecho Público, anclado en el principio de legalidad como requisito del ejercicio del poder y a la vez de la garantía de los derechos y libertades que institucionalizarían derechos subjetivos, instrumentos presentes en la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1879. 

Puede argumentarse una misma teleología  en todos los pensadores universales que desde la  idea abstracta de Res pública, con la de la Policía,  se concreto históricamente en el siglo XIX en las Ciencias Administrativas y el Estado Social. Una suerte de testigo ideológico  entre Nicolás de Bobadilla, De la Mare, Von Justi,  Bonnin, Von Stein, Forsthoff y las aportaciones del pensamiento administrativo de los Von Rohr, Wolff, Gasser, De Blanc, Turgot, Tocqueville, Von Mohl, De Burgos,Oliván y Gonzalez Posada . 

Si les hubiéramos hecho a todos ellos, más caso o un poco de caso, estaríamos ya ontológicamente y epistemológicamente en otro siglo, que algún día llegará.

Cfr.

AA.VV.  “Distinctive european model? the neo-weberian state” en  The Nispacee Journal of Public Administration and Policy, special issue, vol. 1-2, winter 2008/2009. 

Baena del Alcázar,M-Barrera Restrepo,E (2016) Llos primeros autores y las primeras obras de ciencia administrativa en lengua española e instrucción a los subdelegados de fomento (1833), INAP.

Durant,R.F.“Agenda Setting, the "Third Wave," and the Administrative State” en Administration & Society, vol. 30-3, 1998.

García de Enterría, E. La lengua de los derechos. La formación del Derecho Público europeo tras la revolución francesa, Civitas, Madrid, 2001.

Jordana de Pozas,L.,<<Ensayo de una teoría del fomento en el Derecho Administrativo>>, en Revista  de Estudios Políticos, num. 48 (1949). 

Jordana de Pozas, L.,«El problema de los fines de la actividad administrativa», Revista de Administración Pública  n.º 4, (1951).

Lynn,L.E.( 2008).“What is a Neo-Weberian State? Reflections on a Concept and its Implications”enNISPAcee Journal of Public Administration and Policy, Special issue: ‘A distinctive  European model?, pp.17 y ss.

Mayntz, R. Sociología de la Administración Pública, Tecnos,Madrid,1985.

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Muñoz Machado,S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho público general I. Historia de las instituciones jurídico-administrativas – 1, 4ª edic, Madrid,BOE.2015a

Muñoz Machado,S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho público general I. Historia de las instituciones jurídico-administrativas – 2, 4ª edic, Madrid,BOE, 2015b.

Pinazo Hernandis, J.(2019) “Primera generación de la ciencia de la Administración contemporánea española: el pensamiento político-administrativo de la década 1841-1850” en Historia, pensamiento y humanismo 

 Pollitt,C.-Bouckaert,G.,(2011) Public management reforma comparative analysis—new public management, governance, and the neo-weberian state, 3rd edic, Oxford univ. press.

Rose,R. “On priorities of Government. A Development Analisys of Public Policyes” en European Journal of Political Resarch nº 4/1976, pp.  257-262.

Rose,R. Understanding Big Government: the Programme Approach, Sage, Londres, 1984.

La actividad de Fomento y el legado de Javier de Burgos (4): Las Ideas de Administración.

 El autor  plasmaría más tarde en 1839 su  Ideas de Administración, que corresponde  a las conferencias pronunciadas en el Liceo de Granada en 1841 y publicadas por el periódico La Alhambra. Como liberal reformista su objeto es la misma Administración mediante  su idea de la omnipresencia y su acción protectora. Diría que la inmensidad  de la Administración, con sus agentes se ocupa desde los arroyos hasta el mar (Mesa Segura,1946).

La Administración; 

 -Es la más variada, la más vasta y la más útil de las tareas de todas las ciencias morales. 

- Preside el movimiento de la máquina social, precipita o modera su acción, arregla o modifica su mecanismo y protege así, y conserva y mejora todos los intereses públicos. 

- Objeto de su solicitud es el hombre antes de nacer, y lo es, después de que haya dejado de existir 

- Hacer el bien es la incumbencia esencial, la suma de  todas las atribuciones de la Administración y esta obligación es activa 

- Definiría a la Ciencia de la Administración como la “ciencia de lo útil y de lo dañoso”, mientras que el Derecho es  “la ciencia de lo justo y de lo injusto”. Uniría ambas ya que  en su parecer las atribuciones del poder administrativo deben dirigirse en último término, al fomento y a la prosperidad del país. 

Un extracto de su ideas dice mucho sobre la cuestión (...) Proporciona ocupación a los hombres robustos en los trabajos públicos, proporciónala en los hospicios a los desvalidos, y a los delincuentes en los establecimientos de corrección. Socórrelos en sus dolencias, ora abriéndoles las puertas de sus hospitales, ora derramando sobre el hogar doméstico los dones de la compasión privada y los consuelos de la caridad pública. A los desgraciados, que fruto de la flaqueza o del crimen son abandonados al nacer por sus padres, tiene la Administración abiertos desde luego asilos para alimentarlos, y más tarde escuelas y talleres donde adquiriendo medios de vivir a sus propias expensas, puedan retribuir a la sociedad los beneficios de su santa tutela. Ni aún al morir el hombre abdica la suya la Administración; ella preside a los funerales, dicta las precauciones con que deben hacerse, aísla, el asilo de los muertos  (…) 

Compárese estas afirmaciones  dichas ya en 1841 por un liberal como todos los de la década prodigiosa española con el contenido de La vida cotidiana de – John Smith - un habitante de Birmingham de 1895 de  Sidney Webb, fundador de la sociedad fabiana, la London economics and political school y, por ende, del laborismo ingles, que con la incorporación en su programa de postguerra del informe Bedveridge seria el fundamento de nuestro welfare state –junto al modelo bismarckiano -.

En Birminghan (...) John Smith se despierta en la vivienda que le ha proporcionado el Municipio por las campanas del reloj municipal. Enciende la luz eléctrica de la fábrica municipal, hace su aseo con el agua del abastecimiento municipal y bebe un vaso de leche certificada municipal, calentada con el gas de la fábrica municipalizada. En la calle, naturalmente municipal, toma el tranvía o el autobús municipal. Gracias a la policía municipal llega seguramente a su oficina. Smith comerá posiblemente en un restaurante municipal, leerá los periódicos o revistas en una biblioteca pública, contemplará las obras de arte de un museo municipal, practicará el deporte en un parque municipal, consumirá alimentos conservados en las cámaras frigoríficas municipales y distribuidas en los mercados municipales o tal vez en las expendedurías reguladoras del mismo carácter. Si no pertenece a la clase bastante pudiente de la ciudad, será asistido y hospitalizado en los establecimientos o por los facultativos municipales, y allí dará a luz su mujer. Cuando se encuentre sin trabajo, acudirá a la oficina municipal de colocación. Y habrá realizado sus estudios en las escuelas municipales. Un día, como todos los humanos, John Smith morirá, y, después de la inscripción en el registro municipal, será llevado por el servicio fúnebre municipal al cementerio municipal. (...)

La actividad de Fomento y el legado de Javier de Burgos (3): La Administración provincial de fomento de 1833.

 Centrados pues en nuestra historia doméstica debemos el fomento de la nación a través de las provincias creadas como nuevas  entidades político-administrativas  a Don Javier de Burgos quien durante la ocupación francesa  fue subprefecto  de Almería y Presidente de la Junta General de Subsistencias de Granada. Fue el primer transmisor en nuestro país de las doctrinas administrativistas  francesas, especialmente las de Fomento y las de las prefecturas. Diria nuetro personaje que (…) cuando se  trata de administración civil es en Francia donde es necesario ir a estudiarla (…)[El Imparcial nº 28 de 7.10.1821,p.109].

Marchó – no obstante saldría absuelto del expediente de depuración por colaboracionista con el francés -a Francia de 1812 a 1817 donde estudió a Bonnin y en su regreso patrio, su andadura administrativa española se iniciaría, por llamada de Cea Bermudez con la Exposición a Fernando VII de 1826 - previa a la de Sainz de Andino - en la que examina los males de España y los medios para erradicarla, proponiendo una organización de la Administración,  con  la creación de un nuevo Ministerio del Interior y la actividad de fomento -  

El Ministerio de lo Interior, se llamaría posteriormente de Fomento   tenía como finalidad fundamental lograr la prosperidad nacional, mediante el aprovechamiento de todos los recursos del Reino. En 1833 la titularidad del Ministerio de Fomento, con el respaldo de la regente María Cristina, creando una nueva Administración territorial con el respaldo de la regente María Cristina, dando lugar a una conservadora y absolutista Administración territorial de  cincuenta y una provincias, dotadas de un Subdelegado del ministerio de Fomento. 

Esta reforma se formalizó en dos decretos de 30.11.1833,  un  primero sobre  la división territorial del Reino y un segundo señalando las competencias de estos subdelegados. Su perspectiva orgánica y funcional será la de agentes de ejecución como administradores profesionales superiores, en estrecha similitud con lo que fueron y han sido los prefectos franceses. Emulando pues el principio  francés de unidad de acción, que en su día propondia Bonin en sus principios de Administración Pública para la nueva estructura del Estado-Imperio napoleónico.   

La memorable Instrucción a los subdelegados de fomento, ha sido calificado como uno de los documentos más nobles de nuestra historia administrativa. Amerita la labor de ir perfilando el ámbito de la actividad administrativa y su autonomía orgánica y funcional   de lo político/gubernativo, que se  confundía con lo administrativo y judicial en la vieja ‘Cienca de Polícia’.

 De Burgos calificó a su Instrucción como ‘alta policía’, pues no  hay interés social de poca o mucha importancia que no figure en el índice de la obra que debe ser considerado como el programa que señala los instrumentos de la Administración para actuar, entre otras, sobre las  materias de  Agricultura y sus agregados;  Industria y sus agregados; Comercio y sus agregados; Minería; Ayuntamientos; Policía en General; Instrucción Pública; Sociedades económicas; Hospicios, hospitales y otros establecimientos de beneficencia; Cárceles y establecimientos de Corrección;  Hermandades y Cofradías; Caminos, canales, etc.;  Bibliotecas públicas, museos; Teatros y espectáculos;  Socorros en casos de desgracias públicas; División territorial y estadística;  Despoblados;  Caza y pesca en ríos y lagos;  Prevenciones generales. 

Esto refleja que progresivamente el Estado liberal – por mor de la estatalización de la Iglesia en Francia y de la desamortización en España, - iría  ocupándose de aquellas funciones de antaño de la Iglesia, especialmente beneficiencia, sanidad y educación.

En esta perspectiva orgánica y funcional, los Subdelegados serían  agentes de ejecución como administradores profesionales superiores, en estrecha similitud con lo que fueron y han sido los prefectos franceses, a diferencia del carácter político que adquirieron aquí los Gobernadores Civiles.  Esta politización en la gestión administrativa sería la causante histórica de una ausencia de clase directiva en nuestro país, a diferencia de lo que sí sucedió con la prefecturas francesas y la administrative class inglesa. 

Al dentrarnos en la Instrucción, en ella se dice, que los  Ayuntamientos son el conducto de la acción protectora del gobierno nacional, que se extiende desde el palacio del grande a la choza del labrador (cap. V). Labor de la actividad de Policía es la exirpacion delos ladores en los caminos pero también la de cuidar que no falte trabajo habitual a los jornaleros ni socorros cuando no puedan trabajar por el rigor del tiempo y quien no cumpla con ella deberá ser destituido como autoridad.Las medidas de policía administrativa serán suficientes, por dulces y protectoras como ejercicio de buena administración (cap VI). 

 En lo atinente a al instrucción publica (Cap. VII) se establecerá el método Vallejo los mas pronto posible (la propuesta de Vallejo está basada en una concepción racional de la pedagogía, lo cual se hace patente no solo en el método de lectura en sí, sino también en la articulación de un procedimiento didáctico peculiar para llevarlo a término en las aulas. Sus obras fueron publicadas entre 1826 y 1834).Estableció en Madrid el periódico ‘Diario de Administración’ para que recogiese lo que en los diarios de provincias debía divulgarse  acerca del uso de los recurso locales en las actividades de instrucción orientadas al progreso, prosperidad  y propagación de  industrias.

En el cap XIX afirma - como repetiría más tarde en Ideas de Administración que ‘hacer el bien’ es la incumbencia esencial, la suma de todas las atribuciones de la administración. Obligación que será activa y no meramente formal. Cualquier actividad realizada par ser analizad pro el ministerio deberá contemplar visiblemente el bien que hayan proporcionado, y sobre todo aquellos propósitos que consideren que en administración no hay imposibles. Los Subdelegados serían  agentes de ejecución podrán dictar reglas obligatorias para los empleados administrativos. Los Agentes administrativos deberán ser siempre los primeros en evitar competencias, en desterrar rivalidades, y en prevenir por explicaciones francas, y por expedientes de conciliación, la menos desavenencia entre autoridades en discordia. Por ley especial se fijarán las penas de las contravenciones a las disposiciones administrativas

El Diario de Administración debería recoger los resúmenes periódicos mensuales de cada subdelegación y delos que no lo hayan cumplido.

La instrucción no sólo fue un mandato – incumplido -, sino un magnífico programa de actuación administrativa trazado con criterio y con espíritu de sistematización que se describe muy bien por  otro de los grandes de la década prodigiosa española de 1840-1850, al decir  Ortiz de Zúñiga,  que la instrucción es un cuerpo hermoso de doctrinas, un conjunto de preceptos de buena administración, de máximas muy sabias y muy liberales, y su lectura se  recomienda  a los jóvenes que aspiran a ser investidos algún día con aquella alta magistratura de gobierno y beneficencia. 

La actividad de Fomento y el legado de Javier de Burgos (2): estado de la cuestión del derecho administrativo del Estado moderno.

El gran administrativista francés Hauriou diría que el poder administrativo  primeramente es un poder de policía, un poder que, por medidas de previsión, tiende a asegurar el orden público y la paz civil y todo el poder administrativo está construido a esta idea de policía preventiva destinada a procurar una mejor paz social. El poder administrativo centraliza ahora todas las policías civiles que ahora despojadas de otras  jurisdicciones se  concentran  en manos del personal administrativo. 

Sabemos que con posterioridad la escuela de Burdeos redefiniría la misión del Estado, desde la concepción tradicional del poder del Estado hacia el servicio público y una, cada vez mayor intervención del Estado, ya que la industrialización y otros fenómenos sociales desarrollaron ideologías nuevas que insisten en la solidaridad y reclaman del Estado que se inmiscuya más directamente en las relaciones sociales. Así lo cuenta el gran Tratado de Muñoz Machado. 

Por la importancia histórico-administrativa de este tema debe notarse que  a finales del siglo XIX y principios del siglo XX como reacción al academicismo en que estaba desembocando la ciencia jurídica francesa de la época se conformó la corriente realista del Derecho Público en  dos vertientes; La Escuela del servicio público de Burdeos (Duguit, Dromand, Jezé) y la   Escuela de Toulouse del Poder Público o de las Cláusulas Exhorbitantes (Hauriou). Fueron pues  las dos grandes corrientes  doctrinales del Derecho Público francés  y luego europeas. 

Dos fundamentaciones distintas para la acción administrativa; el ‘servicio público’ o el ‘poder administrativo’ y una legitimación y enfoque distinto para la ‘policía administrativa’. En España fue así en tiempos de Isabel II por cuanto su Constitución liberal de 1837 ya caracterizó al poder ejecutivo por la conservación del orden público en lo interior (artículo 45). 

Es un clásico en los estudios de Administración Pública el recurso a la  clasificación de 1950 realizada por Jordana de Pozas sobre el objeto de la actividad administrativa, en torno a la  Policía, Fomento y Servicio público monopolizado  al afirmar  el autor que   (…)hace tiempo que vengo estudiando lo referente a los modos de la actividad administrativa ordenados, en una escala progresiva que, partiendo de la simple emanación de normas, pasa por la policía y el fomento hasta llegar al servicio público monopolizado(…). 

A este aserto hay que añadir que en un trabajo previo de 1949, el autor anticipó que  (…) la policía es una función, no un órgano, de la Administración; que se caracteriza por el empleo de un medio determinado, la coacción, que no es preciso sea empleada actualmente, bastando que constituya la ultima ratio. Su fin es el orden público. Su método prevenir los riesgos para el orden y si, a pesar de ello, éste se perturba, restablecerlo coactivamente. Este concepto de la policía, como medio de mantener el orden público, ampliamente entendido, mediante la limitación de las actividades privadas, y de restablecerlo por la fuerza, una vez perturbado, conviene perfectamente al Derecho administrativo español. (...La actividad de fomento se distingue de la policía en que, mientras ésta -previene y reprime, el fomento protege y promueve, sin hacer uso de la coacción  (…) 

La actividad de policía paulatinamente irá dejando su espacio – ocupado por las  tareas y/o funciones  de seguridad, la inspección, el control, la prevención – a favor de la promoción que  junto a la protección, son las características de la actividad de Fomento. Ésta es una nueva  modalidad de intervención administrativa que consistirá en dirigir la acción de los particulares hacia fines de interés general mediante el otorgamiento de incentivos diversos.  Consiste en estimular mediante diversos premios o apoyos el ejercicio de la actividad de los particulares para que la orienten al cumplimiento de determinados fines de interés general. 

Ya se anticipó esta idea en Adam Smith en en su magna obra  Una investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones.(Libro V “De los ingresos de la República”), al decir misma, o el deber de establecer una administración exacta de justicia. (...)El tercer y último deber del soberano o el Estado es el de construir y mantener esas instituciones y obras públicas que aunque sean enormemente ventajosas para una gran sociedad son sin embargo de tal naturaleza que el beneficio jamás reembolsaría el coste en el caso de ningún individuo o grupo reducido de individuos y que, por lo tanto, no puede esperarse que sea construido (...).

Cuando el Estado no pudo recurrió a los poderosos económicos y cambios de prebendas, privilegios, préstamos ventajosos, títulos nobiliarios, bienes, para que estos costeasen inicialmente esas obras o servicios. Y no pocas veces servicios privados para el único uso de la protección de los derechos y bienes de los poderosos, se han convertido, pro azar o necesidad en servicios públicos. 

La paradoja es que en términos históricos, la justicia y Estado Social que disfrutamos le debe mucho a los Reyes y  clases dominantes  o a los conflictos bélicos como tantos renglones torcidos de la historia humana (Leyes inglesas de pobres, Leyes de Bismarck, humanización en las grandes industrias, y en algún caso hasta los bomberos,…)   

La actividad de Fomento y el legado de Javier de Burgos (1): Ciencia de la Administración y Derecho Administrativo para el Estado moderno.

 Me he referido en ocasiones sobre la fórmula 5-5-3  para reflejar el aspecto organico-funcional del Estado Administrativo clásico como modelo normativo de los treinta gloriosos (1945-1975) y ahora, en prórroga forzosa por mor del Estado neoweberiano, ante el desastre de la nueva Gestión Pública y el nonnato Estado neoadministrativo de las D3 (desregulación, la desactivación y la devolución  y la R3  (reconexión,reconceptualizacón y redesempeño), que quiso presentarse como alternativa, con algunas aportaciones – en especial la R3 -de interés teorico pero de alta dificultad en la implementación dado que las condicoiones sociologicxas y psicológicas en la sociedad siguen marecadas por el individualismo y la maximización del egoismo.

Volvemos a para adentarnos en los fundamentos histórico-teóricos de la hoy ineludible actividad de fomento -  dada la perversión y disfuncionalidad del paradigma económico mundial – a repetir la idea del  5-5-3 que relaciona Estado-Administración-Gobierno desde una lectura organico-estructura y funcional.

 Ya dijimos que  - lo que yo llamo la formula 5-5-3 - se la debemos a Renata Mayntz, una de las referentes de la sociología de la organización neoestructuralista y nutriestes de mis enfoques. Para la autora el cambio y aumento de las funciones administrativas explica la ampliación cuantitativa y cualitativa del Estado liberal de Derecho  y su paso, en un primer estadio al Estado Social de Derecho y luego, definitivamente al Estado del bienestar social. 

Siguiendo a MAYNTZ son  cinco funciones que se atribuyen al Estado;

1.Reglamentación de las relaciones entre sociedad y entorno (orden externo).

2. Reglamentación de las relaciones entre los miembros del sistema (orden interno).

3. Aseguramiento de la capacidad de acción del sistema político-administrativo, con recursos fiscales y humanos. (recaudación, milicia,…)

4. Prestaciones de abastecimientos y servicios. (mercados,energía,…)

5. Conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos (crecimiento económico, mejora salud, elevación nivel educativo...) 

Las tres primeras funciones son  caracterizadas por ROSE como actividades definitorias de todo Estado ya que se trata de las condiciones centrales  de la existencia de un Estado, pues todos ellos han cumplido estas tareas en la primera fase de su  existencia y de alguna manera han establecido una organización administrativa a tal fin. Esta primera forma de Administración Pública responde al término de ‘Ordnungsverwaltung’, como organización  ordenadora que desarrolla las tareas fundamentales de seguridad exterior, orden interior y aseguramiento de recursos.

El desarrollo ulterior de la Administración  se caracteriza por la asunción de tareas  comprendidas en las categorías 4 y 5.  En el último siglo ha habido  una evolución desde el énfasis en las tres primeras funciones a poner el énfasis esencial y la mayoría de recursos  en las tareas de prestación de servicios y de dirección y desarrollo social. Ese cambio trascendental,  ha modificado dramáticamente la distribución de recursos del Estado y sus mismas prioridades en el mundo occidental, se ha llevado a cabo sin apenas efectos en su estructura organizativa ni en su lógica de funcionamiento interna, presidida  por una concepción esencialmente garantista y procedimentalista de la mano del  Derecho Administrativo.

Las funciones descritas por Mayntz se relacionan con los instrumentos de la acción administrativa, como expresión de la acción de la  Administración  en el  entorno social. Estos instrumentos  se clasifican  en las cinco categorías siguientes

a)Normas de mandato y de prohibición, cuyo cumplimiento hay que controlar y cuya transgresión hay que sancionar.

c)Autorizaciones sujetas a determinadas condiciones, para actividades privadas que están prohibidas sin tal autorización.

c)Transferencias financieras a través de la transmisión de medios financieros a los que poseen derecho a éstos.

d)Estímulos positivos y negativos, preponderantemente de índole económica, sobre todo subvenciones y gravámenes, que se conceden o imponen para una determinada acción u omisión.

e)La provisión directa de bienes y prestaciones de servicios a través de la Administración Pública.

Mayntz  encadena las tareas a  los instrumentos y éstos a los programas a través de los que se canaliza la acción administrativa, describiendo tres grandes categorías;

a) Programas regulativos de terminados sectores de actividad mediante normas coercitivas o las que  conllevan un autorización.

b) Programas de incentivo para fomentar iniciativas privadas, mediante estímulos económicos o fiscales.

c) Programas de prestaciones para fomentar la equidad social mediante ayudas financieras mediante la prestación directa mediante recursos humanos o materiales.

El empleo de todos estos cinco instrumentos puede programarse de forma condicional, pero pueden incluirse, igualmente, como medidas dentro de un programa de objetivos. Los grandes textos legales o los programas políticos contienen casi siempre elementos de más de una categoría de instrumentos.

Esta  conexión entre las tareas, los instrumentos de la acción administrativa  y los programas de acción gubernamental es consecuencia lógica de la racionalidad organizativa, en la relación fines-medios, como resulta por ejemplo  en el plano del orden interior  en el que  los medios que se suelen emplear son, sobre todo, preceptos y sujeciones a autorización, como resulta en el aseguramiento de recursos que se apoya especialmente en preceptos .

En el  ejercicio de estas tareas de desarrollo, la Administración recurre, a instrumentos que en la óptica jurídico-administrativa coincidirán con esa clasificación clásica  que  Jordana de Pozas categorizaría en Fomento, Policía y Servicios Públicos

La historia administrativa demuestra el tránsito una acción de gobierno basada en  el acento en las tres primeras funciones, - actividades definitorias  de todo Estado -, a poner el énfasis esencial y la mayoría de recursos del propio Estado en los apartados que recogen las tareas de prestación de servicios y de dirección y desarrollo social.