Reconceptualización de la Administración Pública y de su función pública; Retos y perspectivas de la función pública del futuro: una revisión en europa e iberoamérica (y 2)

 Aprovechando mi complicidad como autor, recojo mi alícuota parte de lo esencial de la presentación del coordinador la obra, añadiendo algunas puntualidades, y algo de mi aportación.  Ciertamente el trabajo fue pensado y elaborada con ocasión de conmemorar la presidencia española del Consejo de la Unión Europea durante el segundo semestre de 2023 y la temática y los autores, responde a la necesidad de contribuir a construir una imagen fiel de lo que acontece en algunos de los sistemas de empleo público más relevantes de América y Europa (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, España, Francia, Italia, México, Perú, Portugal o Uruguay).

 La función pública es un objeto de estudio de particular interés dentro de la Ciencia de la administración y el Derecho administrativo. Merece destacarse su valor como instantánea de la sociedad en la que se encuentra radicada y, su carácter poliédrico que permite servir de matriz que aglutina en el entramado de una organización singular a personas con distintos orígenes, formación e intereses. En muchos casos, ha supuesto un pilar esencial para la estabilización de la clase media y un ascensor social intergeneracional que permite, proceso tras proceso de selección, integrar en la administración a los más capaces al servicio del interés general. Conocer la función pública de un país es, en definitiva, conocer su sociedad.

Igualmente , a pesar de los tiempos de  desconfianza,  desapego e incertidumbre, hoy, más que nunca, las administraciones, a través de sus empleados públicos,  responden, desde la primera línea de fuego  a los problemas que la sociedad atraviesa en cada momento. Ahora – y lo sabemos todos muy bien - de manera especial estamos en lo de asegurar la salud pública, luchar contra el cambio climático o regular la inteligencia artificial, otrosí de las perennes cuestiones de seguridad interior y exterior.

Los distintos estudios compilados ponen en acento en algunos de los aspectos que se han considerado de especial interés dentro del contexto en el que se abordan. La contingencia siempre tan presente y la multidisciplinariedad, es un gran valor aquí y ahora para este trabajo del INAP y un acicate para los estudios que merezcan aglutinar Ciencia de la administración y  Derecho administrativo.

Esta obra da muestra de la validez de una de las grandes afirmaciones de la Ciencia de la Administración. La idea de administrar tiene su mayor reconocimiento en las palabras de Waldo en su Teoría política de la Administración Pública quien diría sobre la Administración Pública que (…) es  un tipo de esfuerzo humano cooperativo que pone un alto grado de racionalidad  y puede ser considerada como el mayor invento y artificio por el que los hombres civilizados en sociedades complejas tratan de controlar su cultura, por el que intentan alcanzar simultáneamente –dentro de los límites de su ingenio y conocimiento- los fines de estabilidad y los fines de la trasformación (…)

 

Mi aportación intitulada Renovación e innovación en gestión pública. Ciencia de la Administración Pública para el cross modern, guarda una estrecha relación con el parecer del gran Waldo. Parte el trabajo del reconocimiento  a la  evolución ontológica y epistemológica hacia el «nuevo»  Estado administrativo, social y funcional (1808-1977). La Ciencia de la Administración Pública —moderna y  contemporánea— (1808-1848) ha sido actor y receptor, según, del  del progreso —social, científico e industrial— (1850-1939).

El cruce hacia la modernidad definitiva (Cross modern) exige renovar compromisos y valores que hicieron posible  un ‘Estado que trabaja’ para su sociedad, pero esta renovación precisa igualmente de iniciativas innovadoras, profundas, valientes y radicales. Los desafíos incumplidos por la NAP en los ’70 y la NPM’80, nos han conducido al actual —¿provisional?— Estado Neoweberiano (NWS) que no es muy sostenible con este tipo de economía mundial. El reto de aunar renovación e innovación, pasa por renovar en lo relevante e innovar en lo conveniente. Hay propuestas  de alto valor publico, teorizadas pero no ensayadas aun en m<teria de procesos y de recursos para el talento optimo en la gestión del conocimiento, toda vez que un enfoque combinado para la Administración Pública en clave sistémico-funcional y neoestructural, puede  ser otro medio coadyuvante a esta labor que no puede procastinarse por mucho tiempo.

 

Reconceptualización de la Administración Pública y de su función pública; Retos y perspectivas de la función pública del futuro: una revisión en Europa e Iberoamérica (1)

 https://www.libreriavirtuali.com/inicio/RETOS-Y-PERSPECTIVAS-DE-LA-FUNCI%C3%93N-P%C3%9ABLICA-DEL-FUTURO-UNA-REVISI%C3%93N-EN-EUROPA-E-IBEROAM%C3%89RICA-p613328255

 Este es el enlace del INAP de su ultima publicación “RETOS Y PERSPECTIVAS DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DEL FUTURO: UNA REVISIÓN EN EUROPA E IBEROAMÉRICA”  coordinada  por el profesor de Derecho Administrativo de  la Universidad de Salamanca D. Juan José Rastrollo (y también secretario de ela revista Documentacion Administarytiva). Una obra colectiva sobre esta cuestión del Empleo Público/Función Pública preparada con ocasión de la presidencia espanola en el consejo UE, en la que he tenido el honor de participar con otros  22 autores de fuste,  bien Europeos o Iberoamericanos de lo que vamos a dejar reseñados sus trabajos, y una breve nota del mío

 

·         México: servicio público bajo el asedio de un sistema de botín  reforzado. Desmantelamiento y militarización de la esfera civil  (2018-2023) David Arellano Gault, Gabriel Rojas Salazar)

·         Luces y sombras en el devenir del empleo público en Costa Rica(Jimmy Bolaños González, Hansel Arias Ramírez)

·         La temporalidad en la Administración Pública española: una  «cuestión de Estado» en la tercera década del siglo XXI (Xavier Boltaina Bosch)

·         Ínsulas de poder. Conflictos políticos y constitucionales en torno al  Estado y la función pública en América Latina (Agustin E. Ferraro, Gustavo Fondevila).

·         Principio de eficiencia en la función pública Brasileña (Emerson Gabardo)

·         Il reclutamento nella pubblica amministrazione italiana: i concorsi pubblici tra tradizione e innovazione (Barbara Gagliardi).

·         La esquizofrenia del empleo público en Colombia (Carolina Isaza E)

·         Profesionalización e innovación en la función pública en América  Latina y Europa (Miriam M. Ivanega).

·         La institución de la función pública en España (1978-2023). Estado de la cuestión y desafíos (Rafael Jiménez Asensio).

·         Excesiva discrecionalidad en la contratación de personal altamente calificado (alto cargo o altos funcionarios) en el Estado peruano: el singular caso de los «consultores FAG» (Mirko A. Maldonado-Meléndez).

·         Integridade e inovação no exercício de cargos políticos e altos cargos públicos: o caso da entidade para a transparência no ordenamento portugués (Ana Raquel Gonçalves Moniz)

·         Renovación e innovación en gestión pública. Ciencia de la Administración Pública para el cross modern (Javier Pinazo Henandis)

·         Otra vuelta de tuerca: el renacer de la evaluación del desempeño y la gestión por competencias (Juan José Rastrollo Suárez).

·         La evaluación del desempeño de empleados de carrera administrativa en Colombia: un instrumento multipropósito que va más allá de la posibilidad de desvinculación (Jorge Iván Rincón Córdoba)

·         La fonction publique française face au déclin de son statut social (Luc Rouban).

·         La profesionalización de la función pública en México: un diagnóstico comparativo entre los tres órdenes de gobierno (Héctor Ruiz-López).

·         Estabilidad ágil en la gestión de recursos humanos: cambiando enfoques para desplegar la gobernanza robusta (Miquel Salvador).

·         Le retour destructeur du contrat dans le droit français (de moins en moins statutaire) des fonctions publiques (Mathieu Touzeil-Divina).

Principios y organización en la Administración Pública: Recepción de la Ciencia de la Administración en España (1950-1965)

Ya hemos comentado más de una vez que la Ciencia de la Administración moderna comenzó con los 36 principios de Administración Pública de Bonnin presentados puesto en 1808 ya en la época imperial napoleónica. Hemos visto en anteriores entradas la cuestión de la validez, cientificidad, certitud, falsabilidad sobre  los principios vs. proverbios, y en especial  sobre el acróstico del POSDCORB de Gülick desde 1937, surgido en torno al informe del comité Brownlow  para el refuerzo de la funciones ejecutivas presidenciales para el control político del New Deal de Roosevelt. 

Otra suerte de propuestas de principios de Administración Pública y/o  organización general, se fueron presentando posteriormente por diversos autores (Ürwick, Mooney,…) hasta que se impuso la teoripolitica del Estado administartivo de Waldo, y empezó a utilizarsce con generalidad la expresión de estudios de Administración Pública, en lugar de Ciencia de la Administración.

Para completar este periodo español de especial recepción de la ciencia administrativa merece ddetenernos en una aportación de fuste para este periodo.

La primera, en la temprana DA,4, 1958:86-88 ya apareció una reseña de un trabajo de CPA sobre •”Los principios de la organización administrativa” que el profesor J. H. Harris publicó en la  revista italiana La técnica della organizzazione nelle pubbliche amministrazioni en el número de abril-junio, 1956.

El trabajo sostiene una suerte de ‘errores comunes’ en materia organizativa, siendo los más corrientes, estos: 

 Desajuste de personas que intervienen en cualquier proceso administrativo en relación con la organización para realizar el trabajo.

 Creencia de  que la organización consiste en usar simplemente ciertos principios básicos en todos los casos.

 Creencia de que es suficiente el establecimiento de la organización formal, oficial o legal (organigrama). Pueden existir discordancias con la recepción de información, jefatura, asesoramiento,..

 Aplicación rígida de principios y máximas de organización con carácter uniforme, incluso para casos contradictorios.  Es preciso tomar contacto con la realidad de cada caso, valorar los efectos y limitar la aplicación según las circunstancias. 

 La no  concesión de autoridad equivalente a la responsabilidad que se le entrega al funcionario. Se precisa de  libertad para actuar (autoridad).

 Excesiva rigidez de la Administración pública, en algunos casos de Constituciones o reglamentaciones.

 Gran número de organismos y dependencias que rebasa los cinco clásicos subordinados y hasta los prohibitivos diez.

 Creación de organismos no sujetos al control normal y cuya función no puede ser coordinada con el resto de la actividad administrativa.

 Ignorancia de la necesidad de organizar y reorganizar y  de los cambios que sean aconsejables, así como la ausencia de oficinas de OyM.

La obra ofrece como ‘principios para una buena organización’ entre otros, los siguientes, los más importantes:

1. Definición de objetivos, deberes, responsabilidad y niveles de trabajo y determinación; medios empleados para alcanzarlos.

4. Asignación de cometidos y competencias para obtener la máxima utilización de la capacidad de los empleados.

3. Fomentar la especialización, favorecer iniciativas y premiar esfuerzos.

4. Óptimo empleo de medios, espacio,instrumentos, etc.

5. Control suficiente, con respecto de las respectivas "esferas de control".

6. Unidad de mando.

7. Comprensión clara por todos del fin y objetivo de la organización.

8. Programa, dirección y coordinación adecuadas a la actividad.

9. Autoridad igual  a la responsabilidad.

10. Empleo de personal consultivo para mejor eficacia de la especialización.

11. Delegación de las cuestiones de taller administrativo.

14. Perfecta delimitación de responsabilidad.

13. Coordinación y cooperación entre unidades administrativas.

14. Señalar y reducir duplicidades y superposiciones. Tender a lo funcional.

15. En caso de propuesta de reformas hay que tener en cuenta: dificultades, efectos sobre los empleados, intereses políticos, de grupo o de público y consecuencias legales.

  Creo que el sistema político-administrativo en las democracias desarrolladas debería estar más atento a estos consejos, y de vez en cuando, dejar a un lado el mantra de la fidelidad debida por otras razones.

 

Retos de la Inteligencia Artificial (IA) para la gestión organizativa de la Administración Pública: Recepción de la Ciencia de la Administración en España -1950-1965- (y 3)

 En esta quincena precitada entre 1950 y 1965  tuvimos en España una buena ocasión de nutrirnos domésticamente en Teorización, Formación y Aplicación en Administración Pública, desde las experiencias comparadas (CPA), y el emergente comportameinto administrativo (BPA) que había surgió de las tesis neoconductistas y más tarde de las posiciones neoestructuralistas de la organización burocrática. Las revistas citadas RAP y DA  fueron los medios  más habituales en dar cuenta en sede de los tres ámbitos de AP, pero centrándonos   em la perspectiva aplicativa, podemos en ellas encontrar el rastro de los prolegómenos de la mecanización y automatización como factores del desarrollo y evolución  hacia las  actuales Administración Pública digital , E-Adm, I-Adm,  en suma ,las aplicaciones diversas de la IA. 

Recogemos aquí pues la evolución del conocimiento aplicativo de los antecedentes de IA en la organización las aportación divulgados  que tiene una dimensión aplicativa dirigida a la instrumentalidad operativa para la  eficacia y eficiencia final como perspectivas que ya se ofrecían conjuntamente en la Ciencia de la Administración del momento por mor sobre todo de la influencia norteamericana como expresión mas pujante del anfibológico término de la ‘efficiency’ que incluye a las europeas de eficacia y/o eficiencia, si bien hay que señalar que en era ortodoxa se asoció más con la eficiencia, mientras que   en la era política con Waldo a partir de 1948 se orientó más  hacia la de eficacia-equidad. 

La temática comenzó en 1958 con los primeros números de  DA contemplando las cuestiones de Organización y métodos (OyM);  “Organización y Métodos” (Giménez Arribas,DA1,1958:25-30). “El modo de operar los  servicios  de OyM” (DA3,1958:29-36); “Mejora de métodos de trabajo”(Giménez Arribas, DA5,1958:5-16). La revista también recensionó trabajos de referencia como “Los métodos racionales del trabajo en la actividad administrativa” de Domenico Macri, publicado en la revista La técnica delle Organizzazione nelle Publiche Amministrazione. (DA8,1958:103-106) o “Métodos de trabajo del organizador” de André Chassaing, en Revue Administrative,62(DA,17,1959:107-109). 

Hemos visto que la automatización apareció ya el encuentro del IIAS de 1957 y que la idea apuntaba tanto a la cuestión de la productividad como a la de prospectiva de la IA, y en 1958 también DA se hizo eco del fenómeno. Primero recogió la previa experiencia de la mecanización  mediante el trabajo de Paul Veilete de 1957 sobre  “El impacto de la mecanización en la Administración”, PAR,17(4)  recensionado en DA,2,1958:64-67).  Luego se se divulgó la obra de referencia del momento de Salieron,L.1956 L'automation, París:PUF(DA,4,1958:115-120)) – también supuestamente fue un referente ya en la Table Ronde de 1958 -  por cuanto es en esta obra en la que se define la misma como “el conjunto de procedimientos automáticos que sustituyen al trabajo del hombre”. Lo que le diferencia de la  ‘mecanización’  cuando una máquina sólo realiza el trabajo del hombre, y por sí misma no lo realiza controlando sus propias operaciones y corrigiendo sus propios errores.

 En esta obra se dio a conocer la potencialidad del fenómeno, por mor de la experiencias en  su aplicación ya en Francia, Gran Bretaña, la U.R.S.S y  EE.UU. 

 Dos ejemplos notorios se recogen en la misma; de una parte el de la Super Value Stores Inc., de Minneapolis, que encargó a la empresa  Remington Rand dos cerebros electrónicos de tamaño medio para sus almacenes, capaces desde finales de 1956 de:

 a) Realizar un estado diario de los stocks en treinta minutos, lo que exigiría el trabajo de un empleado durante cuarenta horas. 

b) Efectuar un inventario contable completo en treinta minutos. Para esta labor serían necesarias doscientas cuarenta horas de trabajo de un empleado. 

c) Avisar automáticamente a los compradores que un determinado producto se ha agotado en el almacén. 

d) Imprimir automáticamente una orden de compra cuando las existencias de un determinado producto se reducen a un nivel tal que exija el reaprovisionamiento. 

e) Decir exactamente al personal del almacén dónde se encuentra un producto determinado y en qué cantidad. 

f) Hacer las facturas, el análisis de las ventas y todas las operaciones de contabilidad general.

De otra, el de Western Saving Fund Society, de Filadelfia, al  instalar en  junio de 1955 una calculadora capaz de determinar los intereses anuales de 290.000 cuentas de ahorro en treinta y tres horas. Para realizar este trabajo se requeriría un equipo de numerosos empleados trabajando durante tres semanas.

Sobre nuestro campo se divulgó el  trabajo de C. Hilberry publicado en Personnel Administration de Sep.-Oct.de 1957 en el que se describe la forma en que se está resolviendo en EE.UU el problema creado por la escasez de personal especializado en automación, mediante diversos mecanismos como el de la formación específica, el  desarrollo  calculadores automáticos, (resolución de problemas físicos, matemáticos, ingeniería, sociedad  y  economía) o los laboratorios de cálculo de las Universidades (Wayne State University Computation Laboratory) (DA,4,1958:83-85).

Retos de la Inteligencia Artificial (IA) para la gestión organizativa de la Administración Pública: Recepción de la Ciencia de la Administración en España -1950-1965- (2)

 Al socaire de las reformas administrativas de los ’50 en la España autárquica, se recepcionó a la Ciencia de la Administración que estaba analizando los fenómenos emergentes, en los diversos congresos y encuentros del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IIAS). La divulgación de los trabajos científicos fueron mérito especialmente de los administrativistas en  las revistas del CEP (Revista de Administración Pública –RAP- ) y del   INAP (Documentación Administrativa –DA-), con notable constancia y sustancia entre 1950 y 1965. 

En dichos encuentros del IIAS dentro de las materias de interés estuvo  la automación o automatización y tan pronto como en 1957 en la Table Ronde (intercongresos) celebrada en Yugoslavia se trató la automación, con otro buen ejercicio prospectivo, al pronosticarse cuestiones aún de actualidad. Se consideró la automación, una técnica moderna de la Administración derivada de la cibernética y muy cercana a la investigación, operacional, consistente en la ejecución, mediante un grupo de máquinas y sin intervención humana, de operaciones variadas y complicadas. Se dijo que las máquinas reemplazarían  a cientos de funcionarios, trabajando con una velocidad y una precisión sobrehumana, permitiendo diferentes controles en el transcurso de las operaciones (al principio, en el medio y al final). 

Por sí sólo esto ya sería una transformación por mor de la retroalimentación  durante la ejecución del cálculo en función de los efectos que causa su aplicación (Feed-Back). Se prenunció las consecuencias sobre  la estructura administrativa y el  funcionamiento de los principales servicios públicos (Hacienda, Correos, Justicia y Legislación).

En la Table Ronde de  Lieja de 1958 siguió la estela del previo encuentro y abordó los problemas en el seno de las Administraciones, ya que su avance exigiría  diferenciarlo ya de la mera mecanización, por lo que el IIAS adoptó la definición presentada por el rapport francés de considerarlo un  ciclo  completo de las operaciones realizadas en los datos sin clasificación previa y sin intervención humana —manual o intelectual - durante el proceso y con la posibilidad para obtener o procesar información básica durante este ciclo. 

 Se analizó pues la existencia de una normativa que condicionaba las posibilidades del uso  - inexistente, o menos rigurosas en las  actividades privadas -  y se contempló la naturaleza especial de determinados trabajos administrativos que requerían de una adaptación propia y específica de la técnica de la automación, así como la creación de unos medios específicos construidos para la Administración pública. Se propuso el establecimiento de los límites concretos de aquella parte de la actividad administrativa a la que la automación es susceptible de aplicarse, visto el desarrollo que el fenómeno seguía en las arenas de comunicaciones, correos, telégrafos, teléfonos, ferrocarriles, aviación civil, administración militar, agricultura y seguridad nacional, administración financiera, tesorería, clases pasivas, contribuciones directas y catastro, etc... A todas estas cuestiones había que añadir la del  enfoque jurídico del problema. 

En 1959 ya en sede del XI congreso internacional de Wiesbaden,  la automación y su problemática administrativa se extendió a los nuevos escenarios aplicativos de contabilidad, estadística, seguros sociales, inventario y control de suministros, expedientes de personal, impuestos, y control de la producción y de la planificación. 

Se dio cuenta de que los países pioneros habían sido bien los Estados más poderosos  o los nuevos Estados independientes, que no tenían  la dificultad de un complejo sistema preexistente. El resto de países plantearon el difícil problema social, de la escasísima utilización por personal no formado. Surgio pues lo atinente al  coste de la automación,  la formación del personal y destino del que resulta inutilizable, así como las grandes ventajas que aporta la automación para la preparación de los programas gubernamentales y la posesión inmediata de datos informativos, estadísticos y contables y a las repercusiones positivas sobre los procedimientos administrativos y la rendición y control de las cuentas. 

Se recomendó al IIAS la organización del intercambio permanente de información sobre el fenómeno comparado (CPA) entre las Administraciones públicas de los diversos países. 

Retos de la Inteligencia Artificial (IA) para la gestión organizativa de la Administración Pública: Recepción de la Ciencia de la Administración en España -1950-1965- (1)

 El principal y mayor reto de la Inteligencia Artificial (IA) hoy, es que aún se sabe poco acerca de sus bondades  y  disfunciones en su uso general. Esto no es nuevo, pero lleva tiempo con nosotros la cuestión de la utilización en la Administración Pública.  

Ya  Gladden en el volumen II de su magna obra acerca de la historia administrativa y publicada en 1972, dedicó un último capítulo a “La Administración Pública adaptándose a las necesidades de una nueva época. En el epígrafe ‘El futuro de la Administración Pública’ describe lo que podía verse ya en 1970 en torno la automatización y otros fenómeno por venir .Algunas de las afirmaciones contenidas en dicho epígrafe y que seleccionamos podrían operar como una suerte de aciertos de prospectiva administrativa, ya en aquellos tiempos. 

Dijo el historiador, entre otras afirmaciones, lo siguiente; 

• La forma y el contenido de la administración ya está alterándose radicalmente por los numerosos desarrollos que se suceden a nuestro alrededor, y especialmente por el impacto de la automatización en particular a través de la utilización expansiva del procesamiento automático de datos –ADP-. Es decir, un medio por el cual, mediante la utilización de computadoras electrónicas infinitamente grandes y diversas cantidades de información, éstos datos  pueden reunirse, clasificarse, acumularse y seleccionarse con precisión en un espacio de tiempo increíblemente breve.

• Las funciones básicas de la Administración de copia por parte de escribanos de documentos, la extracción de información, archivo para futuras referencias, y su selección eventual para el manejo de problemas y casos futuros, pueden ser sustituidas ahora por una computadora que no requiere más que un pequeño grupo de técnicos y expertos para manejarla y ocuparse de su mantenimiento. 

• La computadora electrónica está ampliando indudablemente el ámbito de la actividad administrativa, no menor en la administración pública donde la operación extensiva y la organización a gran escala constituyen ahora el orden natural de las cosas a confección de nóminas, actividades estadísticas y de censo, control de almacén, trabajo policiaco.

• La computadora demuestra ser cada vez más útil para la Administración. Se ofrece en ella una amplia información actualizada para apoyar la planeación, el control y la toma de decisiones, específicamente en el funcionamiento de procesos administrativos nuevos tales como la investigación operacional 

• También es de esperar su influencia eventual en la estructura de administración actual, tal como la simplificación de la organización y los procedimientos y en algunas disposiciones económicas como la administración concurrente de la recaudación tributaria. 

• Sería conveniente apresurarse cautelosamente puesto que  gran peligro consiste en que los cambios así introducidos podían conducir a un grado de inestabilidad tan alto en la organización social que podría prolongar indebidamente e incluso evitar recoger todos los frutos que promete el invento. Se requieren modificaciones fundamentales y en nuestra prisa podríamos fracasar en adoptar dichas disposiciones preparatorias que son necesarias para garantizar su máxima aceptación.

• Debe recordarse que la computadora electrónica no es sino la más sofisticada de las herramientas nuevas y no un sustituto del cerebro humano, un hecho que los proyectistas saben muy bien pero, en su justificable entusiasmo por las maravillas de la ciencia, tienden a pasar por alto. De ahí sus retratos color de rosa sobre el mundo en el siglo XXI, los cuales proliferan en la prensa, en las aulas y en impresos más permanentes