“Sine ira et studio”: Normatividad para la Gestión Pública de reconstrucción en Whitehall y de retos desconocidos hoy(y 4)

 Son poco conocidos los Axiomas de Whitehall como respuesta anglosajona para la separación política-Administración y que fueron la teoría y práctica del gobierno parlamentario inglés (Westminster) anclada en una relación experto-hombre común, según los cuales (Morison, 1926:14).

ü     El funcionario debe presentar a su jefe político todos los argumentos a favor y en contra de una decisión de manera completa e imparcial.

ü     Una vez se ha tomado la decisión, el funcionario debe llevarla a cabo con total lealtad más allá de sus preferencias.

ü     El servicio civil es el responsable de la continuidad de la política, es el corrector del gobierno de partido, su única preocupación es el bienestar de la nación y sus propuestas lo son en función del interés general.

ü     El funcionario guarda absoluta discreción sobre la autoría de la decisión y es el político el que asume la responsabilidad de su éxito o fracaso.

Esta dinámica conllevó cambios de gobierno ingleses Westminster sin relevo de funcionarios, incluso en los cambios radicales de la cosmovisión conservadora al laborismo. El gradualismo del socialismo en Inglaterra desde 1945 no fue acompañada de purgas entre los directivos ni tan siquiera de reajustes menos drásticos.

Los estudios empíricos revelan que en la tendencia del fabianismo hacia el socialismo ingles y gobierno laborista, se orientaron hacia el establecimiento de órganos de dirección y gobierno. Mientras se designaban políticos que sabían poco o casi nada del trabajo a hacer, el gobierno era lo suficientemente realista como para preferir ejecutivos de grandes experiencias a cargo de las empresas nacionalizadas.

En consecuencia no se observa de los nuevos gobiernos que van a formarse, ningún atisbo de mínima innovación en la gestión pública (política, administrativa o directiva) que ofrezca mejoras en organización, recursos y métodos para más eficacia o eficiencia, y/o más calidad, equidad, justicia, nuevos valores, ideas, conceptos, …

De momento seguimos disponiendo de ese instrumento que se denomina ‘buenas prácticas’ que son fruto del explorador, y que viene mejorando la gestión en materia de innovación, transferibilidad, factibilidad, impacto positivo, planificación, liderazgo sólido, responsabilidades definidas, sistema de evaluación, implicación de la ciudadanía. Pero son aún ‘lagrimas en la lluvia’’ y lo que necesitamos ya son nuevos odres con nuevos vinos para combatir a los titanes.

Desde finales de los ’80 hasta principios del 2000 del S. XX, toda una suerte de autores advirtieron de la necesidad de un cambio de modelo económico por motivos de sostenibilidad ecológica, medioambiental, estructural, social, psicológica. Ya en la primera década del XXI en sede de Administración Pública el administrativista Marcel Pochard   manifestó la necesidad de plantearse  cuáles han de  ser las funciones del poder público – representado por el Estado y la Administración Pública – que se desarrollan en la actualidad y las que requiere el futuro. En éste marco debe garantizarse el control de las fuerzas y amenazas que pesan sobre el mundo tales como;

 

Ø     El poder de las ideologías y los extremismos, especialmente los de tipo religioso.

Ø     El poder de las fuerzas ocultas (mafias, sectas, drogas).

Ø     El uso de los descubrimientos científicos.

Ø     Los poderes económicos y financieros.

 

Frente a esos titanes es preciso Estados fuertes y poderes públicos capaces. Siguiendo a Jünger señala; (…) Creo que en el mundo que viene, nuestras sociedades deberán afrontar grandes desafíos, ligados al desarrollo de superpotencias que van a amenazar nuestro porvenir. Dicho desarrollo presenta varias formas: fanatismos de toda clase, en especial de naturaleza religiosa; acumulación desordenada de armas de destrucción masiva, especialmente nucleares; atentados múltiples y graves al medio ambiente; multiplicación de grupos dedicados a la mafia y al terrorismo; poder creciente del sector financiero privado, capaz de poner en peligro la economía de todo un país, y Argentina lo sabe muy bien. No hay que olvidar los riesgos creados por los descubrimientos científicos, tales como la clonación humana y las formas de manipulación genética. Todas estas fuerzas, aunque oscuras, son altamente peligrosas. Ernst Jünger, un gran filósofo alemán, destacaba el riesgo que estas fuerzas representan para nosotros, calificándolas de titanes, como aquellos semidioses de la antigüedad, de fuerzas sobrehumanas, capaces de desafiar a los dioses supremos. Asimismo, Ernst Jünger declaraba que el siglo XXI sería el siglo de los titanes (…)

En suma y síntesis, ha costado mucho construir el modelo de Estado actual y tuvimos en Europa la experiencia de la construcción (cambio) y obstrucción (resistencia) política concreta del modelo liberal-social de Weimar, con el resultado de los totalitarismos nefastos.  Creemos que será pasajero dada la crispación y malestar sociológico, pero ahora todo huele a más revanchismo, más venganza, más ideología, mas reacción y contrarreforma a algunos o muchos excesos, disparates, o incluso a otra expresión histórica de la resistencias al cambio que siempre se han dado.

Parece que en lugar de afrontar la irresistible tendencia a las posmodernidad y pensar políticamente en clave de gestión imaginativa para abordar la fragmentación diversidad, dinamismo y complejidad social, nos limitamos a juzgar por qué nuestros antepasados aceptaron  el renacimiento o la revolución política y social del XIX.  

Los grandes de la Administración Pública europea C. Pollitt y G. Bouckaert, ya nos dijeron en 2010 en su trabajo La reforma de la Gestión Pública. Un análisis comparado que (…) No hay evidencias convincentes sobre la disposición o capacidad de los     responsables políticos para convertirse en gestores estratégicos. Lo mejor que puede decirse sobre los modelos de reforma a los que se     acogen los políticos es que su validez no está demostrada. Existe una fuerte necesidad de contar con un modelo más realista sobre el   rol que los políticos pueden y deben desempeñar en la dirección del aparato estatal. Los modelos tradicionales no es que sean tanto incorrectos como inadecuados para los tiempos actuales. La preparación de los políticos para el desempeño del cargo público ha sido en muchos países un área abandonada por las reformas. La desconfianza hacia ellos puede sustentar razones democráticas sólidas para hacer de su preparación un punto fundamental del debate público (…)

Es más lo que weber espera del político que del funcionario y sin afeites y ambages termina el dialogo–dialéctica entre ambas éticas – equivalentes su distinción entre razón instrumental y material, diciendo que (…) El que busca el bien de su alma y la salvación de las demás no realiza su búsqueda por el camino de la política que tiene problemas completamente distintos y que sólo pueden resolverse mediante el ejercicio del poder coercitivo. El genio o demonio de la política vive en perpetua tensión interna con el Dios del amor, incluso con el Dios cristiano en su expresión eclesiástica, y en cualquier momento esa tensión puede estallar en un conflicto insoportable.

… La política implica un fuerte y lento perforar de duras tablas con pasión y buen criterio al mismo tiempo. Es completamente cierto, y toda la experiencia histórica lo confirma, que no se hubiera logrado lo posible si en el mundo una y otra vez no se hubiese intentado lo imposible. Pero el que puede hacer eso tiene que ser un líder, y no sólo eso sino – en un sentido muy llano de la palabra – también un héroe…, Sólo el que está seguro de no quebrarse cuando el mundo, visto desde su propio punto de vista, es demasiado estúpido o demasiado perverso para lo que él desea ofrecerle; sólo aquél que frente a todo ello es capaz de decir: “¡aun así!”, sólo ése tiene “vocación” para la política (...)

 Casi nada, sobre todo al leer – ante las próximas elecciones - hoy que en la AGE alrededor de una decena de altos cargos, entre secretarios de Estado, subsecretarios, directores generales y ejecutivos de empresas públicas, han mostrado su disposición a abandonar el Ejecutivo, con instrucciones a los Ministros de no aceptarlas.

Cfr.

GIDDENS,A., Un mundo desbocado, Santillana, Madrid,2002.

 GORZ, A., Metamorfosis del Trabajo, Sistema, Madrid,1995.

STRANGE, S., La retirada del Estado, Intermon Oxfam, Barcelona,2001.

 RAMONET, I., Un mundo desbocado, Mondadori,Barcelona, 2003.

POCHARD ,M.,  “Sobre el Gobierno receptivo, responsable y respetado: hacia una nueva teoría de la Administración Pública, Jocelyne Bourgon” en  Revista Internacional de Ciencias Administrativas,  73-1,pp. 27-29.

POCHARD,M.,  “ El Gerenciamiento del Personal, un proceso  ineludible para el Mejor Gobierno” en Panel IV del  Seminario  internacional sobre Modernización del Estado 26 y 27 de octubre de 2006, Buenos Aires.

“Sine ira et studio”: Normatividad para la Gestión Pública Pública continental (3)

  En prensa de hoy se lee que el segundo escalón, será más clave que nunca en la gestión del Consell valenciano. La denominada zona púrpura, de interfase, de asesoramiento ha estado muy carente en general, porque ni hay personal especializado ni estudios especializados, hay formación diversa, dispersa y fragmentada, a mi juicio son la propuesta de Dror (Delta Type y otros) es la que más se parece a lo que necesitamos ya, pero no mañana.

Siguiendo con el método dialéctico o dialógico entre renovación e innovación hay que partir del sentido moderno de la política de Weber, al entender por ‘política’ la dirección o la influencia sobre la dirección de una asociación política, es decir, en nuestro tiempo, de un Estado. Este Estado es ya en su tiempo un incipiente Estado Administrativo cuyo estatus definitivo y equivalente al Big Goverment se dará en la década de los ’50 con Waldo y Morxtein Marx. Un Estado que solo trabaja mediante su Administración que es   permanente, funcional, vicarial, heterofinalista e instrumental.

La regla 5-5-3 de Mayntz explica como los fines políticos del Estado, se realizan técnicamente mediante los instrumentos propios de la acción administrativa y políticamente con los programas gubernamentales. Hay un rol político y otro técnico, que la historia ha ido separando paulatinamente, en España desde que en los juristas fueran sustituyendo a los nobles en determinados cargos público y la prohibición de su venalidad.

Es cierto que esta separaciones distinta en las tradiciones mientras que las funciones públicas fueron más políticas en la Grecia clásica, en la Roma imperial se fueron funcionarizando, hasta que en la Administración Pública moderna la puissance publique política abstracta del Estado  se concretó en el pouvoir y fonction publique   administrativa del Magistrado, Prefecto o Inspector.  

Weber en El Político y el científico (1919) consideró que en el Estado moderno el funcionario tendría que desempeñar su cargo ‘sine ira et studio’, sin ira y sin prevención. El funcionario se honraba con su capacidad de ejecutar precisa y concienzudamente, como si respondiera a sus propias convicciones, una orden de la autoridad superior que a él le pareciese falsa, pero en la cual, pese a sus observaciones, insiste la autoridad, sobre la que el funcionario descarga, naturalmente, toda la responsabilidad. Sin esta negación de sí mismo y esta disciplina ética, en el más alto sentido de la palabra, se hundiría toda la máquina de la Administración – entre otras razones por el principio de unidad de acción -.

Sin embargo para los políticos, tanto los jefes como sus seguidores, su lema sería el de ‘ira et studio’ La Parcialidad, lucha y pasión constituyen los elementos del político y sobre todo del caudillo político. Si se ha de ser fiel a su verdadera vocación, el auténtico funcionario no debe hacer política sino limitarse a “administrar”, sobre todo imparcialmente El honor del caudillo político, es decir, del estadista dirigente, es la asunción personal de la responsabilidad de todo lo que hace, que no debe ni puede rechazar o arrojar sobre otro.  

La consecuencia de esta dicotómica e ideal dualidad paradigmática conlleva a que toda actividad de una u otra, está bajo un principio de responsabilidad distinto y opuesto. Así Weber en el Político y científico manifiesta tras describir los tipos ideales toda acción ética orientada puede a dos máximas fundamentalmente distintas entre sí e irremediablemente opuestas.

Quien actúa conforme a una ética de la responsabilidad, toma en cuenta todos los defectos del hombre medio, pues no se tiene ningún derecho a suponer que el hombre es bueno y perfecto y no se siente en situación de poder descargar sobre otros aquellas consecuencias de su acción que él pudo prever.

Quien actúa según una ética de la convicción, sólo se sienten responsables de que no flamee la llama de la pura convicción.

 Pero para el autor ninguna ética del mundo puede eludir el hecho de que para conseguir fines ‘buenos’ hay que contar en muchos casos con medios moralmente dudosos, o al menos, peligrosos, y con la posibilidad, e incluso la probabilidad de consecuencias laterales moralmente malas. Ninguna ética del mundo puede resolver tampoco cuándo y en qué medida quedan ‘santificados’ por el fin moralmente bueno los medios y las consecuencias laterales moralmente peligrosas.

 

“Sine ira et studio”: Normatividad para la Gestión Pública Pública continental (2)

 

He visto algunas propuestas de programa y no veo innovación alguna, realmente una suerte de renovación normativa de la doxa en Administración Pública clásica desde una racionalidad instrumental de medios a fines. Muchas de ellas con al que puedo coincidir o no, me parece que son resultado de cumplir la ley, y esto es una obviedad en un Estado de derecho. Es natural conforme al art 3 de la LRJ del Sector Público la   eficiente gestión del dinero público, la reducción del número de consellerias, la del número de altos cargos y asesores que no aportan nada de valor añadido. Sería muy deseable menos política en los órganos consultivos técnicos y sobre todo su provisión por ser persona capaces y especialmente trabajadoras e imparciales cuyo teckné y no sesgos o heurísticos, sean lo único determinante, y además reducir en buen parte sus emolumentos que no responde a la realidad económica de nuestra CV, donde solo los altos sueldos vienes de empresas de fuera que sí valoran y provengan el talento.

Tampoco puede haber ya canonjías ni organismos innecesarios por improductivos y/o solariegos que no reportan nada al bien general. Mucho cuidado con la actividad de fomento vía concesión directa de subvenciones, para la compra de perros guardianes del sistema de pesebre, cortijo corralito o pork barrel spending.

Todo esto es ya el pasado, que debería haber desparecido con nuevos actores políticos que no han cambiando nada más  que de personas y amigos; los pobres siguen siendo los de siempre y algunos más, pero, más aún, seguimos con los privilegiados de siempre y los nuevos, casi todos sin méritos especiales.

Como no va la cosa nueva de la Res Pública  de algo nuevo, por innovador, iconoclasta o disruptivo mejor detenernos de renovación de ortodoxia normativa para arrumbar de momento la heteropraxis, so pena que tengamos que sentirlo más por la doxa teorético-normativa que por los hechos. Parece que antes del verano el INAP publicará algo notable en clave comparada sobre la innovación en Gestión Pública, con ocasión de la presidencia de turno en la UE, así que esperemos a ver.    

Centrándonos en la renovación me pregunto por qué Weber propuso como paradigma del tipo ideal funcionarial a quien su desempeño fuera bajo el principio de ‘sine ira et studio’.  

‘Sine ira et studio, quorum causas proculhabeo, significa literalmente “sin amargura ni parcialidad, por cualquier motivo al que estoy lejos”.  Esta expresión fue utilizada por el escritor Tácito para distanciarse   de los autores de la época posterior a Augusto, así pues, Tácito trata en su obra momentos históricos que han sido pervertidos, que bajo su punto de vista distorsionan la historia de Roma, y culpa por ello a los miedos de sus gobernantes. En esta tesitura, el autor, emplea la expresión “sine ira et studio, quorum causas procul habeo”, que significa “sin amargura ni parcialidad, por cualquier motivo al que estoy lejos”.

La contraria  “ira et studio”, también es deudora de  Tácito, como “ira y determinación”  y expresa su antagonismo con la anterior, culpando a ciertos historiadores de su complacencia con los diferentes tiranos, haciendo más un papel de cronista.

Hace más de 200 años que la Ciencia de la Administración moderna, surgió tras la revolución francesa cuando Bonnin presentó sus Principios de Administración Pública con carácter universal y científico que habría de sustituir a la denostada vieja Ciencia de Policía propia del modo absolutista caracterizada esencialmente la confusión entre gobierno y su administración que se personalizaba en el monarca. Entre 1789 y 1808 se produjo la teorización de la separación, por mor del cambio social revolucionario, con nuevas ideas, derechos y lenguaje y abolición de títulos nobiliarios y privilegios para los cargos públicos. Los súbditos mutaron a ciudadanos, y la policía en Administración además.de una nueva lingüística institucionalizadora de nuevas ideas o de conceptos propios de la revolución y que se plasmaría vertiginosamente en lo político-administrativo. Montesquieau en su Espíritu de las Leyes de 1757 ya afirmó (…).he tenido ideas nuevas: ha habido necesidad, por tanto de encontrar nuevas palabras o de dar a las antiguas nuevas significaciones (…).

Como señaló García de Enterría, fueron 418 las palabras nuevas las que cambiaron el mundo y los cambios políticos se dieron en seis años que se plasmaron en la declaración de los derechos del hombre de 1789 (vg. arts. 13 y 16). La constitución de 1791(vg. art 4 Título III y 9 y 11 del cap. II del Tit. III). y la de 1795 (vg.arts. 200 y 202).

Bonnin tradujo las nuevas ideas políticas en innovación administrativa cuya síntesis fueron sus treintaiséis principios de actuación y entre ellos especialmente el ‘principio de unidad de acción’, actuando los administradores por iguales en toda la nación. Aunque siguiendo a es muy cierto que antes de la revolución política hubo una sucesión de reformas administrativas en Francia iniciada ya con Luis XV y su ministro Maupeau y seguidas por Luis XVI con Turgot y Necker.  Esto lo advierte Tocqueville, en El Antiguo Régimen y la Revolución (1856) pero ha pasado más desapercibido los mas importante para la Administración Pública, pues al capítulo VII es esta obra intitulado ¿Cómo había precedido a la revolución política una gran revolución administrativa y las consecuencias que de ello se derivaron?  Pone negro sobre blanco la gran a innovación político-administrativa para la Administración moderna sobre organización y funciones a la que el gran pensador atribuyó ser el “único gran descubrimiento respecto del antiguo régimen”- la seule grande découverte que tiene su origen en la idea de que deliberar es cosa de muchos y de administrar/ejecutar solo de uno y que, deudora de Sieyés, luego fue repetida por Olivan para España. García de Enterría consideró que este principio organizativo en el orden administrativo, no menor al de la separación de poderes en el orden político y que -deudor del esquema organizativo napoleónico y generalizado en toda la Europa continental, -consistió en que las funciones activa, deliberativa y consultiva serán separadas y cada una tendrá un órgano específico.  Más claramente; la deliberación para las asambleas, la función consultiva a los consejos y se impuso la de reserva administrativa de las tareas y funciones de la acción a una línea de agentes monocráticos ligados por vínculos de jerarquía.

“Sine ira et studio”: Normatividad para la Gestión Pública Pública continental (1)

 

Uno de los precursores de la sociología, Émile Durkheim, cuando ante la objeción de que una serie de hechos concretos no encajaban con sus postulados teóricos, replicó diciendo que lo sentía por los hechos. Las ideologías se imponen a las evidencias y la razón material   a la instrumental. Esto viene a colación de que en los programas políticos de hoy sigue imperando un patético populismo que arrincona a las evidencias más positivistas. Ya nos avisó el sociólogo en su obra de 1895 Las reglas del método sociológico obra al decir que “Los fenómenos sociales deben ser considerados en sí mismos, desprendidos de los seres conscientes que forman sus propias representaciones mentales de ellos. Hay que estudiarlos desde fuera, como cosas exteriores, porque es así como se nos presentan”

Recordando el ameno libro de El Retorno del Chaman de Victor La puente el populismo es propio del Chaman de hoy, mientras que las evidencias corresponden a los exploradores. Mientras que los Chamanes se ocupan de su supervivencia en el sistema, los exploradores se ocupan de la supervivencia de humanidad y su sistema válido contingente. Los exploradores son hoy como ayer, quienes se arriesgan o arriesgan mucho en sus investigaciones, críticas, estudios, experimentos, en su práctica profesional. Los Chamanes suelen vivir del resigo y hacienda de los demás. Como dice el gran historiador de la Administración Pública, El Chaman (mago, curandero y luego hierofante y sacerdote) y no la prostituta fue el primero profesional de la historia, pues ganaba peculio en su intermediación con el poder divino.

Hoy en términos de Administración Pública el explorador es el profesional-técnico- funcionario-administrador-agente y que como apuntaba en 1937 Leonard White en La administración como profesión   el desempeño en las oficinas públicas Pública   precisa de un equipo intelectual capacitado de orden superior que precisa de Savoir faire, imaginación, capacidad constructiva, percepción e imparcialidad y capacidad de abordaje para los problemas complejos y difíciles. Esto de White tenía mucha complicidad con las aportaciones clásicas de Taylor y Fayol, y como tal clasicismo siguen estando pero han sido  superadas en algunos aspectos por la nuevas capacidades para hoy que Dror ve en su propuesta de los administradores Delta Type para el siglo XXI.  Propuesta que además de retornarla, habrá que ir repensándola para que éstos nuevos roles ideales manejen las, también ideales ‘Organizaciones de aprendizaje continuo’.

Todo lo que se salga de aquí no es gestión ni preocupación por las evidencias que reflejan los problemas reales de la comunidad. Los discursos de estos días de cambio o no de ciclo, parecen pertenecer al modelo analítico del cubo de basura (garbage can) en el que se construye el, problema para imponer una solución feten. Así nos encontramos con soluciones basadas en retrotopías, en relatos de hace 200 años, en buscar hostiles y culpables.  Esto suena a populismo reaccionario contra otro previo también reaccionario, se construye mal y se destruye pero no se avanza. Solo se avanza con buena gestión de las políticas públicas, ya para ellos hay que delimitar bien, recordando la doxa normativa que en la Ciencia de la Administración Pública moderna no hay ya confusión entre gobernó y administración, pero tampoco dicotomía como pretendió la era ortodoxa americana de Wilson y seguidores.