lunes, 28 de marzo de 2022

Autogobierno valenciano y Gestión Pública del coronavirus




En entrada de  08.11.2021 di cuenta  de La Gestión Pública   en la crisis de la pandemia: un ensayo crítico para la  Administración Pública universal y que fue mi aportación  a la  publicación de lo debatido en las Jornadas sobre autogobierno valenciano en la Universidad Miguel Hernández  celebradas el   6.10.2021  en la  Facultad de Ciencias  Sociales y Jurídicas  de Orihuela focalizadas en la gestión pública de la pandemia.

La lectura conjunta de las  intervenciones teórico-practicas en la jornada patrocinada por la GVA en el marco de la investigación político-institucional en la CV mostraron  algunos de los cambios o tendencias en las estructuras administrativas, disruptivos de los hábitos estándar, bien por instrucciones internas de continuo ajuste operativo, bien por adaptaciones espontaneas a las nuevas demandas y cambio de patrones en los administrados.  En esa dinámica mi intervención que se  recoge muestra desde una perspectiva sincrónica diferentes expresiones  de esos cambios en los distintos ámbitos generales de los sistemas político-administrativos según este esquema que s recoge en capítulo "La Gestión Pública de la crisis del coronavirus. Lectura desde la Ciencia de la Administración" de la obra colectiva Autogobierno valenciano y Gestión Pública del coronavirus que coordinado por la Profesora Victoria Rodríguez de la titulación de Ciencias Políticas de la UMH y  ahora se publica por Diego Marín.

 

I.-  EL HOY: LA GESTIÓN PÚBLICA EN CLAVE DE ENSAYO Y ERROR

1.1 Una  experiencia general en todos los niveles político-administrativos

1.2  El enfoque conductual universal

1.3 Otras experiencias misceláneas

II.- LECCIONES DEL AYER 

2.1 Administrar requiere racionalidad instrumental y coherencia ontológica

2.2 Los mercaderes siempre hacen lo suyo

III.- AVISOS PARA EL MAÑANA INMEDIATO

3.1 Un sistema de alertas en la tecnoestructura

3.2 Algunas propuestas para ya

3.3 Principios o proverbios del pasado para recordar también hoy


lunes, 21 de marzo de 2022

La Administración Pública ¿epifenómeno o impulso de lo sociopolítico? (y 3)

BBC NEWS publica el 20.03.2022 “Rusia y Ucrania: Putin ha rediseñado el mundo, pero no de la manera que él quería”. Señala el artículo seis momentos cruciales en la historia de Europa moderna  a su socaire;

      1789: Revolución Francesa. Monarquía derrocada, república fundada. 

        1815: El Congreso de Viena redibuja el mapa de Europa, restablece el equilibrio de poder y marca el comienzo de décadas de paz tras la agitación de las guerras napoleónicas.

       1848: Una ola de revoluciones liberales y democráticas en toda Europa.

  1919: Tratado de Versalles. Nuevos estados nacionales soberanos independientes reemplazan a los viejos imperios multinacionales

     1945: Yalta: las grandes potencias acuerdan dividir Europa en "esferas de influencia" occidentales y soviéticas. Cae el Telón de Acero por todo el continente..

        1989: Las revoluciones democráticas en la Europa del Este dominada por los soviéticos derriban el Telón de Acero. La Unión Soviética colapsa dos años después. Vladimir Putin llama a esto la "mayor catástrofe del siglo XX".

 Se añade un nuevo momento cuando Putin ordenó a las fuerzas rusas entrar en Ucrania el 24.02.2022, calificado por el canciller alemán, Olaf Scholz, de ‘zeitenwende’, un punto de inflexión, toda vez  que la secretaria de Relaciones Exteriores del Reino Unido,  dijo que era un "cambio de paradigma" en el que la era de la complacencia, dijo, había terminado.

 La UNED en Abril 2018 celebro  las XVI Jornadas de Geopolítica y Geoestrategia en torno a la reconfiguración del orden mundial.  En ellas se habló de un final de siglo XX con  cambios vertiginosos en la geopolítica mundial; la revolución Iraní y su posterior extensión; la disolución de la URSS-Pacto de Varsovia y de su  sistema de económico y de organización social; de la consiguiente pérdida de influencia a nivel global de la nueva  Federación Rusa; de  Francis Fukuyama publica y su “Fin de la historia y el último hombre”; el  atentado al World Trade Center de Nueva York, y la aparición de  Al Qaeda; Reconstrucción de nuevas las identidades culturales (Balcanes); El choque de las civilizaciones y la reconfiguración del orden mundial; Nuevas potencias emergentes como el subcontinente Indio,  Rusia y su esfuerzo por retornar al papel de potencia global, y a China, en busca  un posicionamiento acorde con tu potencial demográfico, económico y militar. Añádase lo vivido en el Cáucaso, Libia, Siria, Líbano, Mali, etc.

Todo esto invita a pensar de nuevo en la importancia de la Administración Pública como promotor o receptor de los cambios, como actor proactivo o reactivo, como epifenómeno dependiente o fenómeno principal. Para ello hay que – de la ayuda inicial de Baumman y Fukuyama – pensar en qué cosas han cambiado o lo están haciendo de verdad y, cuales deberían hacerlo radicalmente teniendo constancia de que una nueva era ha comenzado.


La Administración Pública ¿epifenómeno o impulso de lo sociopolítico? (2)

 Sexto.- Henry Fayol y la Administración General: Entrado ya el siglo XX Henry Fayol publica en 1916 su obra con la pretensión de que una sola ciencia administrativa se aplique tanto a las organizaciones públicas como en las privadas. Establece una suerte de Teoría General de la Administración y una doctrina administrativa aplicada al Estado, con la pretensión de ciencia positiva. Planteó en su tiempo que la función administrativa se preocupaba por la coordinación y armonización de todas las otras actividades, de tal manera que todas funciones del proceso administrativo deben ser conocidas y dominadas por todo director administrativo.

Se comprenderá pues que en este ambiente de absoluto abandono de la Ciencia Administrativa, triunfe la perspectiva, técnica y gerencial de Fayol que, junto con el taylorismo, se convertiría en notables nutrientes de la denominada teoría clásica, con énfasis en las funciones técnicas de la organización administrativa.

 Séptimo.- Max Weber y el Estado racional de occidente: Para Weber constituye rasgo esencial del Estado moderno occidental, la dominación legítima de tipo legal-burocrático en la que se da  la separación del cuerpo administrativo, de los medios materiales de administración. El Estado nacional proporcionó al capitalismo moderno las oportunidades de su desarrollo, gracias a la burocracia profesional y al derecho racionalmente preestablecido. La predictibilidad, según Weber, es la esencia del Estado racional moderno, superadora de aquellas -carismática o tradicional- reinantes a lo largo de la historia. La legitimación de la dominación burocrática se encuentra en este principio y en el aseguramiento del funcionamiento de la Administración, que funciona como una empresa estatal de dominio, a pesar de la suerte de las personas concretas, que entran y salen de la misma.

 Octavo.- Forsthoff y las bases científicas para el Welfare State: ErnstForshoff reconocería en Von Stein que la Administración y el Derecho Administrativo están en permanente cambio como consecuencia de las nuevas demandas de la economía, la sociedad y las constantes reivindicaciones sociales. Su idea de ‘Administración conformadora del orden social’ plasmada en 1938 en su obra La Administración como soporte de prestaciones, expresa la teoría de la ‘procura existencial’, en cuya virtud, el Estado debe proporcionar sino a todos, a una mayoría, el mayor grado de bienestar posible respecto a aquellas necesidades que el individuo no pueda proporcionarse por sí mismo. Según dicho planteamiento, el Estado social sería aquél que asume como función propia la garantía de la procura existencial de la población. El Estado debe de encauzar adecuadamente la tarea de la asistencia vital, asegurando las bases materiales de la existencia individual y colectiva. El ciudadano debe poder obtener de los poderes públicos, todo aquello que siéndole necesario para subsistir dignamente, quede fuera de su alcance. Ésta es la construcción de la Administración como servidora de la idea de Daseinsvorsorge  y a la consecuente configuración de la Administración como un soporte de prestaciones (Leistende Verwaltung).

Así para él el Estado Social entra en el Derecho Público por la puerta de la Administración y del Derecho Administrativo, debiendo evitarse que las funciones sociales sean objeto de instrumento de dominación. Surgirá un posterior desarrollo técnico en la acción del Estado y una necesidad de planificación para encauzar toda una acción pública desconocida hasta el momento.

 Noveno.- El resurgimiento del ave fénix administrativa: Finalizada la II guerra mundial y después del protectorado militar americano, será en IV República de De Gaulle cuando en Francia resurja la Ciencia de la Administración al crearse en 1945 la Escuela Nacional de Administración (ENA) y el Centro de Altos Estudios Administrativos de París. También contribuyeron los Institutos de Estudios Políticos y la Escuela Nacional de Ciencias Políticas de París. A la par en las Facultades de Derecho se iniciaron cursos sobre ciencias de la Administración. En la nueva Europa de la postguerra, debido a la expansión estatal, la Ciencia Administrativa tendrá su espacio propio, al margen o con el Derecho Administrativo en una perspectiva cada vez más sistémica con las obras del pensamiento  administrativo de época.

 Décimo acto.- Socialdemocracia y keynesianismo en la nueva Europa unida: El Welfare State (WS) como forma específica del Estado social es una determinada forma de intervención social y económica propia de los estados liberal-democráticos, con economías de mercado y pluralismo democrático y que fue consolidándose con carácter general en las democracias occidentales a partir de la postguerra. Su consolidación como modelo político fue fruto del matrimonio keynesianismo y de la democracia social (democristianos y socialdemócratas) en los inicios de las postguerra y hasta 1989 representó la última fase tanto de la sociedad industrial, como de la modernidad. El WS es fruto del pacto social-liberal entre todas las fuerzas políticas partidarias de la instauración del modelo, sobre todo después de que la socialdemocracia renunciara al marxismo.

Por lo tanto la historicidad demuestra que la Ciencia de la Administración ha estado presente en los momentos revolucionarios de nuestro contexto político-administrativo (revolución francesa, revolución de 1848, desarrollo industrial, progreso americano, desarrollo de postguerra y modelo del bienestar)

La Administración Pública ¿epifenómeno o impulso de lo sociopolítico? (1)

 Cuando se habla de las características de la Administración Pública se coincide en enfatizar dos aspectos especialmente; la dependencia de lo político, y la contingencia por diversos factores, de tipo económico, histoprico cultural, geográfico, etnográfico, sociológico,…

Un epifenómeno es un suceso fenoménico que es dependiente de otro fenómeno de superior rango.(vg. la urbanización de una ciudad es un epifenómeno del aumento demográfico). Pero también lo politico-administrativo puede ser un impulso de lo sociológico. (vg la retirada de subvenciones o la promoción del desploblamiento y probreza  en el mundo rural, provoca un éxodo hacia las metrópolis, en las que ya se ha iciado un prpceso urbanístico para viviendsa nuevas que estimulen el éxodo). Recrodemos como la industrialización urbabo fue denida a que los riocs aritocratas dejaron de invertir en la fisiocracia del campo y hacerlo en el proceso industrial mucho mas rentable. Lo que parece que si es más epifenómeno es la dependencia de lo administrativo hacia lo politiico, y lo político-administrativo, epifenómeno o impulso, según, sea reactivo o proactivo.   

Detrás de esto siempre hay un personaje o un colectivo que bien ha reaccionado ante una realidad cambiantes y debidamente analizada, para  adaptarse o para controlarla y/o cambiarla. Así tenemos a Kaultiya en el  Imperio Maurya inagurado por  Chandragupta  en el S. III ac) en el régimen indu de los Arthasastra,el influjo de Confucio en la dinastía Han (s. II ac),Octavio Augusto, (s.I ac),Napoleón (s. XIX), Fayol y Weber (s.XX)  y por supuesto aquiellos políticos o administradores  ciudadanos que acogieron con esntusiamos estos cambios.

 En el libro Administración Pública  y  Gobernabilidad: De los orígenes a los nuevos paradigmas de 2014 se da cuenta de esta doble dinámica en los sucesos de la historia occidental para observar como somos hijos causuales de la historia admionistartyiva. Así dijimos al aparatdo 5.3.2  sobre Revolución política, revolución  social y   ciencia administrativa que  No hay casualidad, sino causalidad e historicidad  en las aportaciones de la Ciencia de la Administración  Pública  en la conquista de nuestro modelo social. En la revolución política estuvo el pensamiento administrativo de Bonnin, en la revolución social estuvo el de Von Stein, y en el interregno el pensamiento español de la década ilustre 1840-1850. Más reciente Forsthoff estaría también en la construcción administrativa del Estado del bienestar.

La historia de la primigenia Ciencia Administrativa moderna revela que  el locus y el focus del objeto de estudio de la misma  deriva del mismo fenómeno social: Son los cambios revolucionarios y la necesidad de adaptarse de  los gobiernos, lo que está exigiendo una palabra  a la  Ciencia Política,  a la de la Administración, a la Ciencia del Estado. Todo ello como  adaptación de la vieja Ciencia de Policía.  Es patente la   correlación entre el pensamiento administrativo con la historia político-administrativa  en el que  influye la  Filosofía Política y Ética, la Economía,  la Sociología,  la Teoría del Estado y  el incipiente Derecho Administrativo. Todo ello redundará es  un cambio histórico de proporciones y consecuencias  inimaginables. Puede resumirse  que la obra de Bonnin es a la revolución política lo que la de Von Stein sería a la revolución social posterior. La  secuencia de hechos que describimos a continuación avalarían la reconsideración del pensamiento administrativo.

 Primero.- La Administración pública moderna y la lengua de los derechos: García de Enterría describió la revolución francesa, como un nuevo periodo social y político que supuso una ruptura con el ancien regime sustentado en un sistema de privilegios, al proclamar la libertad universal y pretender crear un hombre nuevo. La Administración moderna conlleva una nueva lengua de los derechos y la aparición de un nuevo derecho público y subjetivo.Se trata de una revolución, también lingüística en el sentido de institucionalizar nuevos conceptos para un nuevo estilo de vida, una lengua de los derechos, que daría un nuevo sentido y alcance a las ideas y conceptos de ‘igualdad’, ‘libertad’, ‘derecho’, ‘ley’, ‘poder’ ‘asamblea’ ’constitución’, ’responsabilidad’ de tal manera que el lenguaje mismo serviría de instrumento del cambio político y social con un nuevo Derecho Público, anclado en el principio de legalidad como requisito del ejercicio del poder y a la vez de la garantía de los derechos y libertades que institucionalizarían derechos subjetivos, instrumentos presentes en la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1879. Montesquieau en la advertencia del autor a la edición de 1757 del Espíritu de las Leyes diría que “Yo he tenido ideas nuevas: ha habido necesidad, por tanto de encontrar nuevas palabras o de dar a las antiguas nuevas significaciones

 Segundo.-  Principios de Administración Pública de Bonnin: En 1808 aparecería la obra del Francés Charles Jean Bonnin, quien adaptaría la Administración Pública a las ideas de la revolución francesa considerando la existencia de una suerte de principios fundamentados en:

1) su origen en la asociación o comunidad,

2) la conservación de la comunidad es el principio de la Administración,

3) la Administración es el Gobierno de la comunidad y

4) la acción social es su carácter y su atribución la ejecución de las leyes del interés general.

Bonnin formuló en definitiva las líneas esenciales de la carrera administrativa moderna, anclada en una formación específica para el Agente Público.

Considerando que en todas las operaciones de la naturaleza se forma por escalas y el avance natural consiste en elevarse gradualmente de lo simple a lo complejo. Bonnin consideraría ejes de la organización administrativa, la división territorial y la marcha gradual en la formación del Agente.

 Tercero.- El Rechstaat (Estado de Derecho): Von Mohl lo definió en 1829 como un «Estado de la razón», aunque el término fue utilizado con anterioridad por la doctrina alemana si bien en un sentido muy impreciso. Von Mohl examinaría las posibilidades de actuación de la Administración en cuanto brazo ejecutivo del Estado liberal, pues pensaba que en el Estado se encierra toda la vida del hombre. La esencia del concepto es que todo el ejercicio público de autoridad está basado en el principio de legalidad. Esta idea iría extendiéndose por toda Europa como un reguero de pólvora.

 Cuarto.- LorenzVon Stein y su Teoría para la Administración moderna: Lorenz Von Stein en su perspectiva sociológica tuvo muy en cuenta la aspiración de sectores sociales conseguir influencia sobre el Estado debido a las desigualdades en la economía. Para él, el Estado debe estar sobre la sociedad promover las reformas sociales, pues el poder del Estado es un instrumento para entender y mejorar la sociedad. Parta evitar que las fracturas entre clases sociales originen una revolución, ese modelo de Estado ha de estar por encima de los intereses de todos los sectores sociales. El concepto puro del Estado de Von Stein conlleva un movimiento hacia la libertad que se contrapone al movimiento hacia la servidumbre que caracteriza a la sociedad. El Estado ideal no se deja arrastrar por la clase dominante, como en el Estado real, pues se contradice con su situación de dominio. El Estado, por encima de la sociedad, brilla más limpiamente cuanto más pretenden someterlos las fueras imperantes en la sociedad. Estado es por su esencia pura – como en Hegel – algo trascendente. Más tarde Stein continúa su planteamiento haciendo recabar en la Monarquía social – aprovechando la buena imagen de las monarquías europeas en la tradición clásica de la filosofía política del mundo cristiano-germánico-  un árbitro institucional que represente al Estado, situándose por encima de los intereses de la sociedad. Von Stein – influenciado otra vez por Hegel – considera positivamente a la monarquía por su carácter histórico de integración y dinamización.

 Estas ideas dieron origen al modelo de Estado social, como un estado que iniciaría una reforma a fin de mejorar la calidad de la vida de las clases bajas, evitando así, el proceso de las clases que buscan ascender socialmente. Para Von Stein la Ciencia de la Administración es una Ciencia Política. Punto de vista que confirma al concebir ‘la ciencia de la Administración interna’ como una de las cinco Ciencias Políticas (asuntos exteriores, ejército, finanzas, administración de la justicia y administración interna), coordinadas todas en un sistema, en cuanto aspiran a un mismo fin y se informan en un mismo principio: esto es, la idea unitaria del Estado que actúa/labora, el Estado pensado en actividad (Der Arbeitende Staat). La Administración es el organismo mismo de la vida social en su relación con la existencia y el destino moral supremo de cada individuo (Von Stein,  1865-1884).

Como uno de los pioneros del enfoque de la Ciencia de la Administración como una Ciencia del Estado –seguida por Von Mohl, Bluntschli, O. Mayer o K. Marx- nos diría que se acerca con pasos rápidos la época en que la Teoría de la de la Administración será reconocida como las pandectas de la Ciencia del Estado.

 Quinto.- Woodrow Wilson y los estudios para una  Administración Pública del progreso.  Wilson en 1887 aporta a  la Ciencia de la Administración la pretensión de una Administración Pública para los EEUU al uso europeo, pero adaptada a su concepción de Estado federal y democrático. Wilson planteo la necesidad de la distinción radical entre política y Administración y a la vez un paradigma de buena administración, inspirado en las burocracias francesa y prusiana. Lo primero que necesita para una Administración Pública acorde al desarrollo socioeconómico es una suerte de burocracia al uso weberiano, aunque repudie el sistema político totalitario, en el que se ha encarnado.

Lo que pretende Wilson es que lo que se hacía como un arte ahora se haga científicamente, por personas técnicamente capaces, bien formadas, por eso su otra preocupación es el estudio de la Administración Pública. Así puede comprobarse que en el último cuarto del siglo XIX se reformó la educación superior en EE.UU y entre 1870 y 1880 las universidades norteamericanas adaptaron la Ciencia del Estado que se impartía en las universidades alemanas a fin de formar personas que fuesen capaces de buscar un método similar al de las ciencias naturales para el estudio de la política.

lunes, 21 de febrero de 2022

La heteropraxis de algunos pensadores ortodoxos sobre Ciencia de la Admnistración

Por sus obras los conoceréis’, ‘0bras son amores y no meras razones’ o ‘cuando  leas a un filosofo no te fijes en su vida’  son diversas expresiones acerca de la gran tragedia del hombre común .-especialmente público - ; la mentira, el fariseísmo  y la hiprocresía. Pero algunos metidos en ese fango pasan a la historia habiendo dejado algo bueno. Vamos a reflejar algunos aspectos negativos por heteroprácticos en los dos grandes del pensamiento administrativo español de la década prodigiosa (1840-1850) cuya calidad intelectual es insuperable y su aplicación las sistema español hubiera sido revolucionaria en no pocos aspectos, y sobre todo expuestos desde un pensamiento liberal de aquellos tiempos. Deben citarse a Sainz de Andino, De Burgos, Olivan, Posada Herrera, Silvela, Ortiz de Zúñiga y Colmeiro). Su aceptación en la política hubiese evitado que la descripción de Benito Pérez Galdós de la España administrativa de finales del siglo XIX. Así lo hace en 1998 su obra Miau, al reflejar la vida dolida  y trágica  del cesante Ramón Villaamil, amargado y tan desolado y por la cesantía infinita, fruto del sistema del espolio o de botín que permitía – formal y materialmente - que los vencedores de las elecciones incorporaran al presupuesto a amigos y paniguados.  De Posada Herrera  se dijo  (Cfr. Cánovas Su vida y su política, de Fernández Almagro, 1951) que (..)fue un astuto practicante de la política y profundo conocedor de la administración… inteligente en grado sumo, escéptico hasta el hielo del espíritu, ladino o descarado según las circunstancias. Muy experto en el trato de gentes supo hacer de su despacho eficaz confesionario para asegurarse la lealtad de los candidatos que habían de ser encasillados.

…Ante la pregunta de O’Donell a Posada como Ministro de  Gobernación de ¿Cómo había obtenido tantos diputados adictos?, contestó: “Soy cristiano viejo y pongo mucho cuidado en que mi mano izquierda no sepa lo que hace mi mano derecha” .

 … Aquellas virtudes de habilidad, sagacidad, ingenio dialéctico, que Posada Herrera poseía,  torciéndose tantas veces en artimañas y desaprensiones, no padecieron jamás en Cánovas análoga degradación peyorativa … Posada ponía la Administración, sin vacilar al servicio de sus fines políticos y electorales y, no por ello, dejaba de sentir, en su vocación intelectual y técnica, la necesidad de mejorara la, de hacerla más útil al interés general(…) – Aquí se cita su colaboración con Cánovas para los proyectos de presupuestos y gobierno provincial y municipal con una  gran descentralización administrativa en favor de las provincias, o el de libertad de prensa –

Posada fue denominado el ‘Gran Elector’ – por su influencia en los nombramiento a similitud del sistema de los landers alemanes - y descrito como carente de la más elemental comprensión de la democracia a la que confundía con el jacobinismo o el socialismo.

 En Alejandro Oliván está prenunciada la teoría de la Administración Pública  de  Stein como acción de conformación social , pues conforme al esquema reformador que sigue Olivan pretende acentuar el papel de lo administrativo para objetivar el papel del Estado, manifestado en la permanencia de lo administrativo, estableciendo una zona común y neutralizada como obra de todos los partidos y no señuelo para dominación de grupo. Oliván al enunciar una verdadera Administración protectora y orientada al progreso social, cuando aún estaba lejano 1848, visión que no sólo en España sino en el resto del mundo suponía medidas administrativas inéditas. Esta concepción de la Administración Pública como creadora y elevadora de la vida social se nutrió en buena parte del pensamiento ilustrado. Por eso García de Enterría  diría que si Burgos fue el creador de la Administración Pública  española, Olivan lo fue de la Ciencia  Administrativa.  

Así sorprende que la desmitificación que del pensador realiza Lorenzo Martín-Retortillo en “Un retrato y discurso de  Alejandro Oliván” en Revista de Administración Pública, 57, 1968  - curiosamente en las antípodas de la apología posterior de su hermano Sebastián, (también Catedrático de Derecho Administrativo) en  Alejandro Oliván: Reflexiones sobre su vida y su obra, Cívitas, Madrid,1997.

Se presenta al personaje como un  político interesado, clasista, y partidario de la exclavitud  al hilo de una investigación suscitada por las sospechas sobre un  personaje con idéntico apellido descrito en la obra del inglés George Borrow, - agente de la Sociedad bíblica británica-  titulada  La Biblia en España, o viajes, aventuras y prisiones de un inglés en su intento de difundir las escrituras por la Península, de  1842   (traducida al castellano en 1921 por Manuel Azaña), reeditada en 1967.

 Borrow presenta a un tal Oliban como secretario del duque de Rivas, ministro de la Gobernación, es decir, como subsecretario de la Gobernación o del Interior, y en tal cometido se cuenta que   (…)Fui a ver al secretario, un aragonés llamado Oliban, que no era guapo, ni de elegantes maneras, ni afable …—Es un hombre singular; no se cansa de hablarme del Concilio de Trento (…).  

  Nada menos que podemos leer en Martin Retortillo que (…)Sorprende, considerando a Oliván como uno de los padres y mentores de las ciencias administrativas en España, contemplar su pacífica y palpable condescendencia para con la esclavitud al defender, en definitiva,, junto a consoladoras e ineficaces lamentaciones generales, al partido  de los propietarios de esclavos (…)

Olivan en las Cortes españolas como diputado moderado – expuso a la clara  cómo era concebido el problema colonial en la sesión  del 18.05.1836 al discutirse la ley electoral en lo  referente al nombramiento de los representantes ultramarinos.  Lorenzo Martin Retortillo  señaló que es útil para esclarecer la ideología de Alejandro Oliván. A la hora de fijar un retrato de su persona surge, como de la mano, un testimonio bastante elocuente de sus ideas. En dicho  discurso afirmó (…) sorprende la cruda sinceridad con que se aborda el planteamiento colonial para tratar de defender, fundamentalmente, valores como la propiedad, el prestigio, el comercio. En base a esta concepción, la población de las islas es útil en cuanto proporciona brazos de trabajo para la explotación de las mismas. Con la misma lógica, la Administración se piensa para estar directamente al servicio de los mismos intereses: "¿Quiénes —dice Olivan— serán los que influyendo en el gobierno del país ofrezcan mayores seguridades de orden, de estabilidad y de prudente manejo? La respuesta me parece sencilla: los mejores de cada isla, los más ilustrados, los más ricos, los más interesados en el bien público (…).

  Una cosa es hablar de política y otra ejercerla, weber lo dice meridianamente claro y la tensión existente no es fácil. Pero lo que debe hacernos reflexionar es porqué hombres tan ilustres, ilustrados, conocedores del bien, convencidos de la bondad de sus propuestas, tropiezan heréticamente con sus posiciones canónicas en su vida política. Y cabe preguntarse ¿Qué será entonces de los que ejercen la política sin tener marcos teóricos, científicos o ideológicos de guía y estar desnudos al socaire de los tira y afloja que mueven los hilos ? 

Cuestión compleja así que yo sigo pensando, que en todo caso, los dos grandes de la historia administrativa europea son Octavio Augusto y Napoleón y recomiendo sobre el primero la biografía novelada de Adrian Goldsworthy Augusto, De revolucionario a Emperador (2014) y del segundo Los Cien días de Dominique de Villepin (2014).

 

 



martes, 1 de febrero de 2022

El sistema político-administrativo imperial romano y su legado en nosotros (y 4)

 Así tenemos, mutatis mutandi, una gran aproximación con el orden actual en;  

Organismos

 

-    Consejo de asistencia imperial –legislativo, ejecutivo y judicial -(Consilium Principis/Consistorium)

-    Administración del principado (Cancillería imperial)

-    Abastecimiento del ejército, obras públicas (Societatis Publicanorum)

-    Hacienda Pública (Aerarium Populi Romani)

-    Magistraturas administrativas ordinarias (Pretura, Censura, Cuestura, Edilidad)

-    Magistraturas administrativas auxiliares  (Vigintisexviri,Tresviri capitalis)

-    Administración territorial (Roma –Praefectus-, Italia –Duoviri-, Diocesis (Vicarios),Provincias -Legati Augusti-)

 

Altos cargos

 

-    Ministros de Instituciones imperiales (Magister Officiorum, Questor Sacri Palati,Comes Sacrarum Largionum,Comes Rerum Privatarum)

-    Administración  Palatinas –mayordomos, pajes, secretarios- (Sacrum Cubiculum)

-    Administración imperial –asuntos judiciales, administrativos y financieros- (Praefectus pretorio)

-    Administración Financiera (Fiscus Caesaris)

-Administración Provincial –Senatorial/imperial-

(Spectabiles/Proconsules/Consulares/Praesides/Correctores,/Procuratores/Gobernadores/Legatus Augustis).

-    Administración de los municipios  (Decuriones Curiales/Duoviri/Aediles/Curatoris Civitatis/Defensor Civitatis).

 

Empleados públicos

 

-    Secretarías Generales-Escribanos (Exceptores/Notarii).

-    Subalternos de Magistratura (Apparitores –Praecones, Scribae,Viatores, Lictores-)

-    Gestión fiscal (Publicani).

-    Gestión judicial (Primicinius/Cornicularius/Commentariensis/Nomenculatorum/Stratorum).

-    Cobradores de impuestos (Susceptores/Privatae Largitiones/Exactores).

-    Empleados de correos (Cursores/Regendarii).

-    Archiveros (Chartulari).

-    Con formación académica (ministeria litterata e illiterata- prefectura del pretorio).

-    Médicos públicos (medici o archiatri)

-    Servicios públicos municipales -edificios, vigilancia del rio Tiber-alcantarillado (Curatores).

 

 5º) Todo lo expuesto se puede complementar con el libro de Varela Gil El estatuto jurídico del empleado público en  Derecho romano que se  divide en dos partes: En la primera se analiza "La organización administrativa en Roma" con un análisis de la estructura administrativa  romana en las distintas etapas históricas en torno a tres aspectos: la actividad administrativa militar y civil, el personal encargado de realizar distintas funciones y servicios públicos y los principios fundamentales que definieron la organización administrativa.

En la segunda parte se aborda "El estatuto jurídico de los administradores públicos romanos" con aspecto como  el acceso a la función pública, el marco de sus derechos y obligaciones y la pérdida de la condición de funcionarios

  Cfr.  

 - Gladden,E.N.,(1989) Una historia de la Administración Pública, Tomo I (Desde los primeros tiempos hasta el siglo XI), Inap,FCE, México . 

- Quintana Orive, E. (2019). “Principios básicos de la Administración imperial romana”, Revista Digital de Derecho Administrativo 23,  9-39.

- Varela Gil, C. (2007) El estatuto jurídico del empleado público en  Derecho romano,Dikynson, Madrid.

 

 

 

 

El sistema político-administrativo imperial romano y su legado en nosotros (3)

 a)             Organización y jerarquía: En el zenit  de toda la organización administrativa se encontraba el poder  del emperador, del cual dependían todos los funcionarios civiles y militares cuyas  bases  del sistema fueron ya establecidas en época del Principado. La organización jerárquica de la Administración imperial romana determinaba el deber de obediencia y respeto de los funcionarios inferiores hacia sus superiores en la mayoría de los casos, con la imposición de multas El funcionario debía cumplir un número determinado de años en el cuerpo para poder alcanzar una categoría superior y los méritos aparecían como requisito para la  promoción en el escalafón.

La subordinación jerárquica de los funcionarios imperiales fue de jurisdicción  ya que todos los oficios eran ordenados jerárquicamente en escala de grados, junto a la misma se daba una jerarquía de honores  que no siempre coincidía con la primera. (Recuérdese la teoría del grado en Bonnin en Francia y en Dou  y Bassols en España a principios del XVIII ).

 

b)             Sistema Retributivo: Los funcionarios imperiales percibieron un salario (solatia, emolumenta, salarium, stipendia) y junto a la  proporcionalidad entre la retribución recibida y el rango jerárquico, fueron  los ejes de la organización  imperial. Ya fue Augusto quien inauguró  el sistema de retribuciones, recibiendo su salario en dinero, si bvien en épocas de crisis e  inflación, se percibieron in natura  (raciones alimentarias, forraje para los caballos), siendo  materias reguladas que no aseguraban adecuadamente la remuneración de los funcionarios ni la inexistencia de  abusos.

 

 

c)             Responsabilidad de los funcionarios

 

Las leges repetundarum de finales de la República procribieron los  supuestos de ganancias ilícitas obtenidas por los gobernadores provinciales romanos por actos de concusión (tasas ilegales o excesivas) cometidos por ellos contra los ciudadanos, ampliándose preservar la honestidad de sus magistrados .En la época imperial se equipararon las concusiones, los beneficios derivados de la corrupción, las donaciones y la aceptación de regalos, y se extendió de la imputabilidad de repetundis a todos los titulares de cualquier función pública y a sus colaboradores, e incluso a las mujeres de los gobernadores, en cuanto miembros de la cohors.

Con Diocleciano y Constantino se  creó  un nuevo derecho penal disciplinario por el que cualquier acto cometido por el magistrado podía ser considerado delito y la responsabilidad de los funcionarios vino de esta forma a extenderse y a agravarse sin límites.

La responsabilidad civil de los funcionarios derivada de actos ilícitos cometidos en el ejercicio de sus funciones y causantes de algún daño o perjuicio a los ciudadanos, era personal y conjunta con la penal y npose extendia a la Admnistración pues la teoría de la representación orgánica en el ámbito publicístico era inexistente. No obstante en la jurisprudencia y constituciones   imperiales se contemplaban la responsabilidad de los  municipios cuando sus magistrados  realizaban negocios jurídicos con terceras personas en nombre  de la civitas, siempre que la ciudad se hubiese enriquecido de alguna manera como consecuencia de dicha actuación ilícita.

La responsabilidad política o penal les era exigible, con carácter general, una vez transcurrido el año de gobierno para el que habían sido elegidos. En la legislación del bajo imperio  se estableció la obligación de los gobernadores provinciales y de otros funcionarios de permanecer después del mandato  durante un tiempo en la provincia en la que hubiesen realizado su gestión con la finalidad de responder a las acusaciones de malversación de fondos públicos o de otros delitos (recepcionado en las Partidas de Alfonso X el Sabio en materia de responsabilidad de los oficiales públicos en la Baja Edad Media con el  'juicio de residencia’.

Hasta la dictadura de Sila en al republica, siete leyes  regularon la composición, la competencia y el procedimiento de la quaestio de repetundis. (legis actio sacramento, lex Iunia repetundarum, lex Sempronia, Lex Acilia, Lex Servilia Caepionis, lex Iulia repetundarum)

 Las constituciones posclásicas extendieron al ámbito del crimen repetundarum,  toda clase de abusos perpetrados por funcionarios de la burocracia imperial ( malversaciones, percepción de impuestos superiores a los debidos, dolosa administración de la justicia – de especial gravedad Se distinguió también entre una vía judicial civil  y una vía judicial penal referida a los supuestos más graves, con penas tales como la capital, la deportación, destierro

 4º) Puede verse toda una  tipología de organismos, cargos políticos, agentes públicos que se va creando expansivamente a  lo largo de más de un milenio (754 ac-565dc) en sus cuatros grandes periodos (Monarquía, República, Principado y Dominado)  y responde básicamente a la lógica orgánico-funcional actual de;  distintos niveles político-administrativos; distintos rangos,niveles,formación, escalas y/o grados; de  administración general y especial.

El sistema político-administrativo imperial romano y su legado en nosotros (2)

 2º) Del trabajo de la profesora Quintana Orive y de la magna obra de Gladden, podemos  observar  que mientras  las magistraturas  republicanas fuero  de elección popular, colegiales, gratuitas y anuales con expresa  prohibición de continuar y repetir en el cargo o de acumular dos o más magistraturas en la misma persona,  las de los funcionarios imperiales fueron largas o perpetuas en el cargo,  retribuidas  (sistema de salarios minuciosamente definido para todo el aparato administrativo) y sus funciones ejercidas por delegación y  en representación del príncipe o del emperador. 

-                La época  imperial se caracterizó también  por la separación total entre competencias civiles y militares,  por los principios de jerarquía  y disciplina y  la creación de un sistema estable de oficios con una propia organización racional interna, así como una  formación especializada del personal.se recogen, los principios de estabilidad, jerarquía y disciplina, un sistema de retribución;  y el régimen de la responsabilidad penal y disciplinaria .

-                La Administración provincial y municipal, desde la mitad del siglo IV dc, estaba articulada en prefecturas, diócesis y provincias así como unidades administrativas con estatus particular (Roma, Constantinopla, las provincias proconsulares de Asia, África ,Grecia y  Egipto).Los gobernadores provinciales eran la más alta autoridad en la provincia después del príncipe ocupándose  de la gestión y recaudación tributaria  que se llevaba a cabo por los decuriones municipales. También ejercieron como jueces  competentes para conocer en primera instancia las demandas judiciales y los crímenes y delitos cometidos en su territorio.

-                              Un tipo específico de constitución imperial (lex imperator) fueron las ‘Mandata’ como instrucciones en materia administrativa destinada a los funcionarios de la administración provincial.

-                El decurionato municipal fue  un cargo honorífico que se encargaron  de la gestión de los bienes  comunales, de la compra del grano, de la construcción de los acueductos, de la conservación de las vías públicas, organización de los espectáculos públicos y, de la recaudación de los impuestos

3º) Como aspectos de especial relevancia en  nuestros tiempos tenemos

 a)             Acceso a la función pública

 En la legislación de época posclásica y justinianea se establecieron una serie de normas y reglas que vinieron a fijar diversos requisitos de índole físico, moral, económico, social y técnico que debían cumplir, según los casos, aquellos candidatos que pretendiesen acceder a un cargo público.

No hay  con carácter general una edad mínima para acceder a la Administración aunque sí  la de no  admitirse a los menores de veinticinco años en la administración de las ciudades, y que  el emperador Constantino rebajó a los dieciocho años . No se admitían a las mujeres en la función pública , a quienes sí desempeñaron importantes labores en el ámbito religioso y de beneficencia (flaminicae o sacerdotisas). También, se exigía ya desde la República, como regla general, la ausencia de enfermedades o defectos físicos o psíquicos que impidiesen o dificultasen el ejercicio de sus funciones. La sordera,  ceguera o la enfermedad mental podían ser causa de incapacitación.  De su parte  la honestidad y la buena fama eran muy tenidas en cuenta a la hora de seleccionar al futuro candidato (no podían desempeñar ningún cargo público o dignidad aquellos que hubiesen sido tachados con nota de infamia o que hubiesen cometido algún crimen, siendo expulsados de la Administración los funcionarios en quienes concurriesen dichas circunstancias).  Junto a esto  se exigía  el requisito de suficiencia económica a los candidatos para determinados cargos en la Administración, como garantía tanto de una gestión honesta como también de la asunción de la responsabilidad patrimonial que les correspondiese, en su caso, al estar obligados a indemnizar con su propio patrimonio los daños ocasionados por su gestión.  En cuanto  al origen social de los candidatos, en las más altas dignidades del Imperio, la mayoría correspondía  a personas cercanas al círculo de los emperadores.  Para los candidatos a puestos intermedios e inferiores de la milicia armada y de la milicia civil se establecieron una serie de presupuestos básicos, como el nacimiento libre y a la libertad de cargas respecto del Estado o del municipio.

Estaban excluidos los soldados  y sus hijos, los colonos sus hijos y nietos, los esclavos los corporati (empleados en  fábricas de armas del Estado, panaderos), los libertos, comerciantes y artesanos.

La  posesión de  conocimientos técnicos constituía un requisito valorado por las leyes para el acceso a determinados cargos,  distinguiéndose  en  la  prefectura del pretorio ministeria litterata e illiterata.

Por lo que hace a la preparación de los funcionarios, los estudios clásicos como el latín, la retórica y el derecho fueron las habilidades más apreciadas para los  altos funcionarios desde la época del Principado. Tribunales, gobiernos provinciales, direcciones ministeriales (palatini magisteria) eran los destinos propicios para los versados en retórica, latín,  derecho y  taquigrafía. Con el tiempo a los abogados además de la retórica se les exigió el conocimiento técnico. En el  Bajo Imperio se generalizaron los estudios técnicos,  y para controlar la capacidad técnica y asegurar el acierto en la selección de los aspirantes se estableció para determinados cargos la obligación de pasar un examen o prueba de idoneidad (probatio), ante tribunales de profesionales en el caso de los médicos y profesores públicos. Los médicos públicos (medici o archiatri) constituían un cuerpo con su propia jerarquía y un modo de reclutamiento y ascenso específico. Para la incoporación se requería un examen (probatio) por sus propios colegas y era necesario que obtuviese al menos siete votos (la mayoría absoluta de los miembros del tribunal.Por lo que hace a los profesores públicos debían pasar un examen realizado por el prefecto de la ciudad -ayudado por representantes del cuerpo de profesores públicos- ante el Senado, posteriormente el prefecto informaba al emperador de la decisión senatorial y este otorgaba el decreto de nombramiento.

 

b)             Carrera Profesional; Las categorías personales jerarquizadas y la promoción (hoy carrera profesional) ya se basó  en la antigüedad y atendiendo a los méritos de los oficiales. Uno de los aspectos esenciales de la Administración del Bajo Imperio fue la separación entre los funcionarios civiles (militia civilis, militia officialis) y el ejército ( militia armata). A partir de Diocleciano y de sus sucesores, la generalidad de los puestos de la Administración, sobre todo en las oficinas, no provenían ya del ejército auqnue se mantuvieron ciertos simbolos (cinturón militar,  La pertenencia de  los oficiales  del pretorio a  a  legión ficticia  I Adjutrix).

No obstante fue frecuente la comercialización de recomendaciones para la obtención de títulos y puestos en la Administración imperial (suffragium) desde los inicios del Principado y, ello, pese a los intentos de frenar estos abusos por parte de diversos emperadores.