“Sine ira et studio”: Normatividad para la Gestión Pública de reconstrucción en Whitehall y de retos desconocidos hoy(y 4)

 Son poco conocidos los Axiomas de Whitehall como respuesta anglosajona para la separación política-Administración y que fueron la teoría y práctica del gobierno parlamentario inglés (Westminster) anclada en una relación experto-hombre común, según los cuales (Morison, 1926:14).

ü     El funcionario debe presentar a su jefe político todos los argumentos a favor y en contra de una decisión de manera completa e imparcial.

ü     Una vez se ha tomado la decisión, el funcionario debe llevarla a cabo con total lealtad más allá de sus preferencias.

ü     El servicio civil es el responsable de la continuidad de la política, es el corrector del gobierno de partido, su única preocupación es el bienestar de la nación y sus propuestas lo son en función del interés general.

ü     El funcionario guarda absoluta discreción sobre la autoría de la decisión y es el político el que asume la responsabilidad de su éxito o fracaso.

Esta dinámica conllevó cambios de gobierno ingleses Westminster sin relevo de funcionarios, incluso en los cambios radicales de la cosmovisión conservadora al laborismo. El gradualismo del socialismo en Inglaterra desde 1945 no fue acompañada de purgas entre los directivos ni tan siquiera de reajustes menos drásticos.

Los estudios empíricos revelan que en la tendencia del fabianismo hacia el socialismo ingles y gobierno laborista, se orientaron hacia el establecimiento de órganos de dirección y gobierno. Mientras se designaban políticos que sabían poco o casi nada del trabajo a hacer, el gobierno era lo suficientemente realista como para preferir ejecutivos de grandes experiencias a cargo de las empresas nacionalizadas.

En consecuencia no se observa de los nuevos gobiernos que van a formarse, ningún atisbo de mínima innovación en la gestión pública (política, administrativa o directiva) que ofrezca mejoras en organización, recursos y métodos para más eficacia o eficiencia, y/o más calidad, equidad, justicia, nuevos valores, ideas, conceptos, …

De momento seguimos disponiendo de ese instrumento que se denomina ‘buenas prácticas’ que son fruto del explorador, y que viene mejorando la gestión en materia de innovación, transferibilidad, factibilidad, impacto positivo, planificación, liderazgo sólido, responsabilidades definidas, sistema de evaluación, implicación de la ciudadanía. Pero son aún ‘lagrimas en la lluvia’’ y lo que necesitamos ya son nuevos odres con nuevos vinos para combatir a los titanes.

Desde finales de los ’80 hasta principios del 2000 del S. XX, toda una suerte de autores advirtieron de la necesidad de un cambio de modelo económico por motivos de sostenibilidad ecológica, medioambiental, estructural, social, psicológica. Ya en la primera década del XXI en sede de Administración Pública el administrativista Marcel Pochard   manifestó la necesidad de plantearse  cuáles han de  ser las funciones del poder público – representado por el Estado y la Administración Pública – que se desarrollan en la actualidad y las que requiere el futuro. En éste marco debe garantizarse el control de las fuerzas y amenazas que pesan sobre el mundo tales como;

 

Ø     El poder de las ideologías y los extremismos, especialmente los de tipo religioso.

Ø     El poder de las fuerzas ocultas (mafias, sectas, drogas).

Ø     El uso de los descubrimientos científicos.

Ø     Los poderes económicos y financieros.

 

Frente a esos titanes es preciso Estados fuertes y poderes públicos capaces. Siguiendo a Jünger señala; (…) Creo que en el mundo que viene, nuestras sociedades deberán afrontar grandes desafíos, ligados al desarrollo de superpotencias que van a amenazar nuestro porvenir. Dicho desarrollo presenta varias formas: fanatismos de toda clase, en especial de naturaleza religiosa; acumulación desordenada de armas de destrucción masiva, especialmente nucleares; atentados múltiples y graves al medio ambiente; multiplicación de grupos dedicados a la mafia y al terrorismo; poder creciente del sector financiero privado, capaz de poner en peligro la economía de todo un país, y Argentina lo sabe muy bien. No hay que olvidar los riesgos creados por los descubrimientos científicos, tales como la clonación humana y las formas de manipulación genética. Todas estas fuerzas, aunque oscuras, son altamente peligrosas. Ernst Jünger, un gran filósofo alemán, destacaba el riesgo que estas fuerzas representan para nosotros, calificándolas de titanes, como aquellos semidioses de la antigüedad, de fuerzas sobrehumanas, capaces de desafiar a los dioses supremos. Asimismo, Ernst Jünger declaraba que el siglo XXI sería el siglo de los titanes (…)

En suma y síntesis, ha costado mucho construir el modelo de Estado actual y tuvimos en Europa la experiencia de la construcción (cambio) y obstrucción (resistencia) política concreta del modelo liberal-social de Weimar, con el resultado de los totalitarismos nefastos.  Creemos que será pasajero dada la crispación y malestar sociológico, pero ahora todo huele a más revanchismo, más venganza, más ideología, mas reacción y contrarreforma a algunos o muchos excesos, disparates, o incluso a otra expresión histórica de la resistencias al cambio que siempre se han dado.

Parece que en lugar de afrontar la irresistible tendencia a las posmodernidad y pensar políticamente en clave de gestión imaginativa para abordar la fragmentación diversidad, dinamismo y complejidad social, nos limitamos a juzgar por qué nuestros antepasados aceptaron  el renacimiento o la revolución política y social del XIX.  

Los grandes de la Administración Pública europea C. Pollitt y G. Bouckaert, ya nos dijeron en 2010 en su trabajo La reforma de la Gestión Pública. Un análisis comparado que (…) No hay evidencias convincentes sobre la disposición o capacidad de los     responsables políticos para convertirse en gestores estratégicos. Lo mejor que puede decirse sobre los modelos de reforma a los que se     acogen los políticos es que su validez no está demostrada. Existe una fuerte necesidad de contar con un modelo más realista sobre el   rol que los políticos pueden y deben desempeñar en la dirección del aparato estatal. Los modelos tradicionales no es que sean tanto incorrectos como inadecuados para los tiempos actuales. La preparación de los políticos para el desempeño del cargo público ha sido en muchos países un área abandonada por las reformas. La desconfianza hacia ellos puede sustentar razones democráticas sólidas para hacer de su preparación un punto fundamental del debate público (…)

Es más lo que weber espera del político que del funcionario y sin afeites y ambages termina el dialogo–dialéctica entre ambas éticas – equivalentes su distinción entre razón instrumental y material, diciendo que (…) El que busca el bien de su alma y la salvación de las demás no realiza su búsqueda por el camino de la política que tiene problemas completamente distintos y que sólo pueden resolverse mediante el ejercicio del poder coercitivo. El genio o demonio de la política vive en perpetua tensión interna con el Dios del amor, incluso con el Dios cristiano en su expresión eclesiástica, y en cualquier momento esa tensión puede estallar en un conflicto insoportable.

… La política implica un fuerte y lento perforar de duras tablas con pasión y buen criterio al mismo tiempo. Es completamente cierto, y toda la experiencia histórica lo confirma, que no se hubiera logrado lo posible si en el mundo una y otra vez no se hubiese intentado lo imposible. Pero el que puede hacer eso tiene que ser un líder, y no sólo eso sino – en un sentido muy llano de la palabra – también un héroe…, Sólo el que está seguro de no quebrarse cuando el mundo, visto desde su propio punto de vista, es demasiado estúpido o demasiado perverso para lo que él desea ofrecerle; sólo aquél que frente a todo ello es capaz de decir: “¡aun así!”, sólo ése tiene “vocación” para la política (...)

 Casi nada, sobre todo al leer – ante las próximas elecciones - hoy que en la AGE alrededor de una decena de altos cargos, entre secretarios de Estado, subsecretarios, directores generales y ejecutivos de empresas públicas, han mostrado su disposición a abandonar el Ejecutivo, con instrucciones a los Ministros de no aceptarlas.

Cfr.

GIDDENS,A., Un mundo desbocado, Santillana, Madrid,2002.

 GORZ, A., Metamorfosis del Trabajo, Sistema, Madrid,1995.

STRANGE, S., La retirada del Estado, Intermon Oxfam, Barcelona,2001.

 RAMONET, I., Un mundo desbocado, Mondadori,Barcelona, 2003.

POCHARD ,M.,  “Sobre el Gobierno receptivo, responsable y respetado: hacia una nueva teoría de la Administración Pública, Jocelyne Bourgon” en  Revista Internacional de Ciencias Administrativas,  73-1,pp. 27-29.

POCHARD,M.,  “ El Gerenciamiento del Personal, un proceso  ineludible para el Mejor Gobierno” en Panel IV del  Seminario  internacional sobre Modernización del Estado 26 y 27 de octubre de 2006, Buenos Aires.

“Sine ira et studio”: Normatividad para la Gestión Pública Pública continental (3)

  En prensa de hoy se lee que el segundo escalón, será más clave que nunca en la gestión del Consell valenciano. La denominada zona púrpura, de interfase, de asesoramiento ha estado muy carente en general, porque ni hay personal especializado ni estudios especializados, hay formación diversa, dispersa y fragmentada, a mi juicio son la propuesta de Dror (Delta Type y otros) es la que más se parece a lo que necesitamos ya, pero no mañana.

Siguiendo con el método dialéctico o dialógico entre renovación e innovación hay que partir del sentido moderno de la política de Weber, al entender por ‘política’ la dirección o la influencia sobre la dirección de una asociación política, es decir, en nuestro tiempo, de un Estado. Este Estado es ya en su tiempo un incipiente Estado Administrativo cuyo estatus definitivo y equivalente al Big Goverment se dará en la década de los ’50 con Waldo y Morxtein Marx. Un Estado que solo trabaja mediante su Administración que es   permanente, funcional, vicarial, heterofinalista e instrumental.

La regla 5-5-3 de Mayntz explica como los fines políticos del Estado, se realizan técnicamente mediante los instrumentos propios de la acción administrativa y políticamente con los programas gubernamentales. Hay un rol político y otro técnico, que la historia ha ido separando paulatinamente, en España desde que en los juristas fueran sustituyendo a los nobles en determinados cargos público y la prohibición de su venalidad.

Es cierto que esta separaciones distinta en las tradiciones mientras que las funciones públicas fueron más políticas en la Grecia clásica, en la Roma imperial se fueron funcionarizando, hasta que en la Administración Pública moderna la puissance publique política abstracta del Estado  se concretó en el pouvoir y fonction publique   administrativa del Magistrado, Prefecto o Inspector.  

Weber en El Político y el científico (1919) consideró que en el Estado moderno el funcionario tendría que desempeñar su cargo ‘sine ira et studio’, sin ira y sin prevención. El funcionario se honraba con su capacidad de ejecutar precisa y concienzudamente, como si respondiera a sus propias convicciones, una orden de la autoridad superior que a él le pareciese falsa, pero en la cual, pese a sus observaciones, insiste la autoridad, sobre la que el funcionario descarga, naturalmente, toda la responsabilidad. Sin esta negación de sí mismo y esta disciplina ética, en el más alto sentido de la palabra, se hundiría toda la máquina de la Administración – entre otras razones por el principio de unidad de acción -.

Sin embargo para los políticos, tanto los jefes como sus seguidores, su lema sería el de ‘ira et studio’ La Parcialidad, lucha y pasión constituyen los elementos del político y sobre todo del caudillo político. Si se ha de ser fiel a su verdadera vocación, el auténtico funcionario no debe hacer política sino limitarse a “administrar”, sobre todo imparcialmente El honor del caudillo político, es decir, del estadista dirigente, es la asunción personal de la responsabilidad de todo lo que hace, que no debe ni puede rechazar o arrojar sobre otro.  

La consecuencia de esta dicotómica e ideal dualidad paradigmática conlleva a que toda actividad de una u otra, está bajo un principio de responsabilidad distinto y opuesto. Así Weber en el Político y científico manifiesta tras describir los tipos ideales toda acción ética orientada puede a dos máximas fundamentalmente distintas entre sí e irremediablemente opuestas.

Quien actúa conforme a una ética de la responsabilidad, toma en cuenta todos los defectos del hombre medio, pues no se tiene ningún derecho a suponer que el hombre es bueno y perfecto y no se siente en situación de poder descargar sobre otros aquellas consecuencias de su acción que él pudo prever.

Quien actúa según una ética de la convicción, sólo se sienten responsables de que no flamee la llama de la pura convicción.

 Pero para el autor ninguna ética del mundo puede eludir el hecho de que para conseguir fines ‘buenos’ hay que contar en muchos casos con medios moralmente dudosos, o al menos, peligrosos, y con la posibilidad, e incluso la probabilidad de consecuencias laterales moralmente malas. Ninguna ética del mundo puede resolver tampoco cuándo y en qué medida quedan ‘santificados’ por el fin moralmente bueno los medios y las consecuencias laterales moralmente peligrosas.

 

“Sine ira et studio”: Normatividad para la Gestión Pública Pública continental (2)

 

He visto algunas propuestas de programa y no veo innovación alguna, realmente una suerte de renovación normativa de la doxa en Administración Pública clásica desde una racionalidad instrumental de medios a fines. Muchas de ellas con al que puedo coincidir o no, me parece que son resultado de cumplir la ley, y esto es una obviedad en un Estado de derecho. Es natural conforme al art 3 de la LRJ del Sector Público la   eficiente gestión del dinero público, la reducción del número de consellerias, la del número de altos cargos y asesores que no aportan nada de valor añadido. Sería muy deseable menos política en los órganos consultivos técnicos y sobre todo su provisión por ser persona capaces y especialmente trabajadoras e imparciales cuyo teckné y no sesgos o heurísticos, sean lo único determinante, y además reducir en buen parte sus emolumentos que no responde a la realidad económica de nuestra CV, donde solo los altos sueldos vienes de empresas de fuera que sí valoran y provengan el talento.

Tampoco puede haber ya canonjías ni organismos innecesarios por improductivos y/o solariegos que no reportan nada al bien general. Mucho cuidado con la actividad de fomento vía concesión directa de subvenciones, para la compra de perros guardianes del sistema de pesebre, cortijo corralito o pork barrel spending.

Todo esto es ya el pasado, que debería haber desparecido con nuevos actores políticos que no han cambiando nada más  que de personas y amigos; los pobres siguen siendo los de siempre y algunos más, pero, más aún, seguimos con los privilegiados de siempre y los nuevos, casi todos sin méritos especiales.

Como no va la cosa nueva de la Res Pública  de algo nuevo, por innovador, iconoclasta o disruptivo mejor detenernos de renovación de ortodoxia normativa para arrumbar de momento la heteropraxis, so pena que tengamos que sentirlo más por la doxa teorético-normativa que por los hechos. Parece que antes del verano el INAP publicará algo notable en clave comparada sobre la innovación en Gestión Pública, con ocasión de la presidencia de turno en la UE, así que esperemos a ver.    

Centrándonos en la renovación me pregunto por qué Weber propuso como paradigma del tipo ideal funcionarial a quien su desempeño fuera bajo el principio de ‘sine ira et studio’.  

‘Sine ira et studio, quorum causas proculhabeo, significa literalmente “sin amargura ni parcialidad, por cualquier motivo al que estoy lejos”.  Esta expresión fue utilizada por el escritor Tácito para distanciarse   de los autores de la época posterior a Augusto, así pues, Tácito trata en su obra momentos históricos que han sido pervertidos, que bajo su punto de vista distorsionan la historia de Roma, y culpa por ello a los miedos de sus gobernantes. En esta tesitura, el autor, emplea la expresión “sine ira et studio, quorum causas procul habeo”, que significa “sin amargura ni parcialidad, por cualquier motivo al que estoy lejos”.

La contraria  “ira et studio”, también es deudora de  Tácito, como “ira y determinación”  y expresa su antagonismo con la anterior, culpando a ciertos historiadores de su complacencia con los diferentes tiranos, haciendo más un papel de cronista.

Hace más de 200 años que la Ciencia de la Administración moderna, surgió tras la revolución francesa cuando Bonnin presentó sus Principios de Administración Pública con carácter universal y científico que habría de sustituir a la denostada vieja Ciencia de Policía propia del modo absolutista caracterizada esencialmente la confusión entre gobierno y su administración que se personalizaba en el monarca. Entre 1789 y 1808 se produjo la teorización de la separación, por mor del cambio social revolucionario, con nuevas ideas, derechos y lenguaje y abolición de títulos nobiliarios y privilegios para los cargos públicos. Los súbditos mutaron a ciudadanos, y la policía en Administración además.de una nueva lingüística institucionalizadora de nuevas ideas o de conceptos propios de la revolución y que se plasmaría vertiginosamente en lo político-administrativo. Montesquieau en su Espíritu de las Leyes de 1757 ya afirmó (…).he tenido ideas nuevas: ha habido necesidad, por tanto de encontrar nuevas palabras o de dar a las antiguas nuevas significaciones (…).

Como señaló García de Enterría, fueron 418 las palabras nuevas las que cambiaron el mundo y los cambios políticos se dieron en seis años que se plasmaron en la declaración de los derechos del hombre de 1789 (vg. arts. 13 y 16). La constitución de 1791(vg. art 4 Título III y 9 y 11 del cap. II del Tit. III). y la de 1795 (vg.arts. 200 y 202).

Bonnin tradujo las nuevas ideas políticas en innovación administrativa cuya síntesis fueron sus treintaiséis principios de actuación y entre ellos especialmente el ‘principio de unidad de acción’, actuando los administradores por iguales en toda la nación. Aunque siguiendo a es muy cierto que antes de la revolución política hubo una sucesión de reformas administrativas en Francia iniciada ya con Luis XV y su ministro Maupeau y seguidas por Luis XVI con Turgot y Necker.  Esto lo advierte Tocqueville, en El Antiguo Régimen y la Revolución (1856) pero ha pasado más desapercibido los mas importante para la Administración Pública, pues al capítulo VII es esta obra intitulado ¿Cómo había precedido a la revolución política una gran revolución administrativa y las consecuencias que de ello se derivaron?  Pone negro sobre blanco la gran a innovación político-administrativa para la Administración moderna sobre organización y funciones a la que el gran pensador atribuyó ser el “único gran descubrimiento respecto del antiguo régimen”- la seule grande découverte que tiene su origen en la idea de que deliberar es cosa de muchos y de administrar/ejecutar solo de uno y que, deudora de Sieyés, luego fue repetida por Olivan para España. García de Enterría consideró que este principio organizativo en el orden administrativo, no menor al de la separación de poderes en el orden político y que -deudor del esquema organizativo napoleónico y generalizado en toda la Europa continental, -consistió en que las funciones activa, deliberativa y consultiva serán separadas y cada una tendrá un órgano específico.  Más claramente; la deliberación para las asambleas, la función consultiva a los consejos y se impuso la de reserva administrativa de las tareas y funciones de la acción a una línea de agentes monocráticos ligados por vínculos de jerarquía.

“Sine ira et studio”: Normatividad para la Gestión Pública Pública continental (1)

 

Uno de los precursores de la sociología, Émile Durkheim, cuando ante la objeción de que una serie de hechos concretos no encajaban con sus postulados teóricos, replicó diciendo que lo sentía por los hechos. Las ideologías se imponen a las evidencias y la razón material   a la instrumental. Esto viene a colación de que en los programas políticos de hoy sigue imperando un patético populismo que arrincona a las evidencias más positivistas. Ya nos avisó el sociólogo en su obra de 1895 Las reglas del método sociológico obra al decir que “Los fenómenos sociales deben ser considerados en sí mismos, desprendidos de los seres conscientes que forman sus propias representaciones mentales de ellos. Hay que estudiarlos desde fuera, como cosas exteriores, porque es así como se nos presentan”

Recordando el ameno libro de El Retorno del Chaman de Victor La puente el populismo es propio del Chaman de hoy, mientras que las evidencias corresponden a los exploradores. Mientras que los Chamanes se ocupan de su supervivencia en el sistema, los exploradores se ocupan de la supervivencia de humanidad y su sistema válido contingente. Los exploradores son hoy como ayer, quienes se arriesgan o arriesgan mucho en sus investigaciones, críticas, estudios, experimentos, en su práctica profesional. Los Chamanes suelen vivir del resigo y hacienda de los demás. Como dice el gran historiador de la Administración Pública, El Chaman (mago, curandero y luego hierofante y sacerdote) y no la prostituta fue el primero profesional de la historia, pues ganaba peculio en su intermediación con el poder divino.

Hoy en términos de Administración Pública el explorador es el profesional-técnico- funcionario-administrador-agente y que como apuntaba en 1937 Leonard White en La administración como profesión   el desempeño en las oficinas públicas Pública   precisa de un equipo intelectual capacitado de orden superior que precisa de Savoir faire, imaginación, capacidad constructiva, percepción e imparcialidad y capacidad de abordaje para los problemas complejos y difíciles. Esto de White tenía mucha complicidad con las aportaciones clásicas de Taylor y Fayol, y como tal clasicismo siguen estando pero han sido  superadas en algunos aspectos por la nuevas capacidades para hoy que Dror ve en su propuesta de los administradores Delta Type para el siglo XXI.  Propuesta que además de retornarla, habrá que ir repensándola para que éstos nuevos roles ideales manejen las, también ideales ‘Organizaciones de aprendizaje continuo’.

Todo lo que se salga de aquí no es gestión ni preocupación por las evidencias que reflejan los problemas reales de la comunidad. Los discursos de estos días de cambio o no de ciclo, parecen pertenecer al modelo analítico del cubo de basura (garbage can) en el que se construye el, problema para imponer una solución feten. Así nos encontramos con soluciones basadas en retrotopías, en relatos de hace 200 años, en buscar hostiles y culpables.  Esto suena a populismo reaccionario contra otro previo también reaccionario, se construye mal y se destruye pero no se avanza. Solo se avanza con buena gestión de las políticas públicas, ya para ellos hay que delimitar bien, recordando la doxa normativa que en la Ciencia de la Administración Pública moderna no hay ya confusión entre gobernó y administración, pero tampoco dicotomía como pretendió la era ortodoxa americana de Wilson y seguidores.

¿El Gobierno como solución o como problema? : Gobierno o Administración del Estado ( 6)

Donde nosotros decimos Estado los EEUU hablan de Goverment para ejecutare las decisiones legislativas. La gran diferencia sigue siendo que el Estado Administrativo en  el modelo continental y siguiendo a Weber la política es la dirección del Estado y  gira hoy principalmente en torno a la idea de un Estado que trabaja (Die Arbeitande Staat de Von Stein) una   Administración instrumental   y que   FORSTHOFF acuñaría desde tres ideas  relacionadas;  El Estado total (Der Total Staat)  ‘Procura Existencial’ (Daseinsvosorge)  ’   y Administración prestacional (Leistende Verwaltung). La idea de ‘Procura Existencial’ de    Forsthoff,  se plasma por primera vez   en 1938  en su  obra  La Administración como soporte de prestaciones,   en la que se expresa la teoría de la Procura Existencial, es decir la preocupación por la existencia humana, de la procuración de los presupuestos vitales o,  la idea de asistencia vital o de prestaciones vitales. Es la obra clave para interpretar los cambios en la Administración  Pública  desde los tiempos de Otto Mayer y los postulados del Estado liberal superados por la multiplicación y nuevos fines del Estado. Esta concepción sería acogida  por la doctrina española en la segunda parte de los ’50,  tras la perspectiva del servicio público –Escuela de Burdeos-. 

Mientras que antes se trataba de proteger a la sociedad del Estado, ahora es el Estado el que protege a la sociedad. En síntesis,  antes era un Estado cuya idea se  realiza que se justifica por inhibición, ahora el Estado se justifica por la acción mediante las prestaciones sociales, dirección económica y distribución del producto nacional. El elemento característico de la socialidad es  la   repartición o  la redistribución, regulada por el Estado. La Administración se ocupa de la función estatal  conformadora de la sociedad que revaloriza la teoría steiniana de las relaciones entre Estado y sociedad. El ‘Estado total’ ya no es un Estado vaciado, se ocupa totalmente del hombre – cuidado con  la deriva  totalitaria - .El objetivo del Estado total es la revolución, superadora de los intereses individuales,  por ello, la Administración ha de ser neutral para  instrumentar  lo que el  Estado debe proporcionar sino a todos, a una mayoría, el mayor grado de bienestar posible respecto a aquellas necesidades que el individuo no pueda proporcionarse por sí mismo. El  Estado social sería  aquél que asume como función propia el  aseguramiento de las bases materiales de la existencia individual y colectiva. El ciudadano debe poder obtener de los poderes públicos, todo aquello que siéndole necesario para subsistir dignamente, quede fuera de su alcance. Esta concepción arranca de una observación sociológica que se traduce en categoría jurídicas  al distinguir   entre el control del «espacio vital individual» y «espacio vital efectivo» . 

Esta es la fundamentación de una suerte de  Estado (total) social-administrativo, leviatán y funcional que asume la competencia para llevar a cabo la ordenación misma del orden social, una Administración que es conformadora de la sociedad. Paradojas del destino nos dicen que el Estado Total fue pensado  como el objetivo de la revolución nacional-socialista, y acabó en el programa del SPD y en el modelo de Estado social de la República federal, por mor de su constitucionalización de la ley fundamental de Bonn de tanta influencia en la española de 1978.  

Esta concepción ni en sueños estuvo en Roossevelt y su New Deal ni estuvo en Omaba ni lo está en Biden y, tal vez algo, en Sanders  y en aquel 43% de  americnos que  en al era Trump consideraron que el socialismo sería algo bueno para el país y el 51% de los menores de 29 años preferirían vivir en un sistema socialista a uno capitalista. (Según encuesta de 1949 el 72% de los ciudadanos optaba por el capitalismo, frente al 14% del socialismo o el 9% del comunismo).

 

¿El Gobierno como solución o como problema? : Gobierno o Administración del Estado (5)

  Sin duda en la mente de Biden para el cambio de paradigma están estos antecedentes así como la crisis de Lehman Brothers y  la gestión de la crisis pandémica. Tampoco podemos olvidar que nuestros modelos administrativos son muy diferentes en su constitución. Nosotros tenemos Estados creados por las monarquías absolutas que tras el despotismo ilustrado se consolidaron en democracias constitucionales. Ellos empezaron con una constitución sin Estado creando una nación federalizada, constitución que no se refiere a la Administración Pública en momento alguno, sólo habla de sistema republicano de gobierno federal y de los Estados (Senado, Congreso y Presidencia/vicepresidencia, Gobierno, departamentos y funcionarios).  Su modelo de Administración sin Estado nunca será igual al nuestro, aunque con experiencias como el New Deal nos superaran en su día. Sobre el Estado administrativo ya se dieron hay dos visiones antagónicas Así diría MORXTEIN MARX en The Administrative State, de  1957   que (…) en  1900 todavía se podía pensar en los Estados Unidos como en una nación poco poblada que vivía de la generosidad de un continente. El Gobierno federal se encontraba aún en el umbral del «estado administrativo», en comparación con la esfera de organización administrativa que la mayoría de los estados europeos. Los cuatro primeros  departamentos ejecutivos   fueron  los de Agricultura (1862), Comercio (1903), Trabajo (1913)  y Sanidad, Educación y Bienestar (1953) tienen tantos empleados como los seis restantes departamentos juntos; sin contar los de Defensa y Correos que, como los dos patrones federales más grandes, constituyen una clase por sí mismos. La subida más rápida fue originada por la guerra y su segunda siega, con las incomparables tensiones internacionales, y las mayores obligaciones del gobierno federal. 

 Así, pues, el salto de las cifras del funcionariado durante los últimos cincuenta años se explica, en parte, también por el paso con que el Gobierno americano, antes de la gran depresión económica de los años treinta, así como en su recuperación, se unió al resto del mundo occidental. En un tiempo relativamente corto, la nación desarrolló un sistema administrativo, que en cuanto a la gama de actividades y a su estructura organizativa ha llegado a parecerse mucho a la muestra familia en Europa (…). 

En 1948   WALDO   en su obra El Estado Administrativo  de 1948 diría  (...) llegué a  advertir que el término Estado Administrativo al que quizá yo haya ayudado a popularizar, es un pleonasmo, algo así como un cubo de seis lados. Es posible que esta expresión sirva para destacar lo destacable, pero todos los Estados, son administrativos o no son Estados (…).  En su ensayo El Papel de la Administración en la Sociedad Moderna’ publicado en 1953  diría que (…) el bienestar, la felicidad y hasta las vidas de todos nosotros se basan, en grado considerable, en el desempeño de los mecanismos administrativos que nos rodean y nos mantienen. Querámoslo o no, la Administración debe ser preocupación de todos, si deseamos sobrevivir más nos vale mostrarnos inteligentes al respecto(...) 

El Estado al representar lo público, administra los intereses de la colectividad. El objeto de estudio de la Administración Pública es el gobierno en acción, poniendo el énfasis en la racionalidad y la cooperación como elementos sustanciales. La idea central de la Administración pública es acción racional, definida como acción correctamente calculada para la consecución de determinados fines perseguidos. 

En el El Estudio de la Administración Pública, de 1964 añadiría .La Administración Pública es (…) la organización y dirección de hombres y materiales para lograr los propósitos del gobierno,  es el arte y la ciencia de la dirección aplicada a los asuntos del Estado… la Administración puede ser considerada como el mayor invento y artificio por el que los hombres civilizados en sociedades complejas tratan de controlar su cultura, por el que intentan alcanzar simultáneamente –dentro de los límites de su ingenio y conocimiento- los fines de estabilidad y los fines de la trasformación (…).

¿El Gobierno como solución o como problema? : Gobierno o Administración del Estado (4)

 Seguro que el gobierno que denunciara Reagan es muy ineficaz mas todavía ineficiente porque entiende a la Administración Pública como un continuo del momento político y que a los ciudadanos nos trae sin cuidado, como sin ciudadanos tare las riñas familiares  del vecino, si no perturban la paz del hogar.  Si cupiese preguntarse  si la falta de eficacia e ineficencia es debida a la incapacidad profesional o la conculcación cotidiana de las propuestas normativas al respecto.  En la esencia del profesionalismo, nos dice Dror, se encuentra la capacidad de construir puentes entre el conocimiento abstracto, histórico y comparado y los asuntos políticos concretos» para llegar a recomendaciones para la acción, basadas en las mejores ideas posibles, teorías y datos.

Dentro de este profesionalismo, el candidato debe tener unos requisitos esenciales como son: tener un conocimiento amplio y profundo del tema, unido a una capacidad esencial y necesaria como es la creatividad política, que va unida a la personalidad. Además a estas características hay que añadir, un código ético, una actitud observante y la objetividad ante las luchas de poder, ser escéptico y desconfiar de lo obvio y del sentido común.

Un buen entendimiento de la sociedad, conocer las realidades del  comportamiento humano y organizativo, así como un conjunto de marcos de referencias que dominen sus formas de pensar, unido al conocimiento interdisciplinario amplio y la familiaridad con las políticas, expone la naturaleza innovadora de esta profesión.

Con ocasión al ataque terrorista del 11 de septiembre y la catástrofe del huracán Katrina, claros ejemplos de ineficacia de de las doctrinas de la NGP fue ampliamente criticada dada la inoperancia de las agencias al no comunicarse de manera eficiente ni compartir información, ni recursos, ralentizando, duplicando y anulando esfuerzos ante las crisis humanitarias, lo cual se tradujo en prolongar el sufrimiento de las víctimas. La administración Obama-Biden, en los primeros años proclamó la transparencia, bajo la publicación de miles de documentos gubernamentales en la Internet. El uso de portales digitales gubernamentales orientados a la participación ciudadana y la creación de iniciativas multi-agencia para la resolución de problemas comunes, también fueron medidas iniciales. Frente a la mezcla funcional de trabajadores federales y contratistas gubernamentales, la propia administración Obama-Biden evidenció un desequilibrio  donde el presidente Obama en dialogo con los sindicatos gubernamentales, acordó trabajar por un equilibrio y aclarar cuáles funciones deberían ser exclusivas del funcionariado y cuáles podrían ser prestadas por particulares. Baste recordar que uno de los fallos para que se produjera el 11-S en EE.UU, fue debido a que la seguridad de control de pasajeros había sido por cuenta de la aerolíneas privadas -trabajo de una precariedad y rotación sin igual-. Dicha catástrofe supuso la creación de una agencia federal USA (Transportation Safety Administration), dependiente del Ministerio de Transportes que implica que el control de equipajes y seguridad quedan en manos de 28.000 empleados federales. Obama realizó una pronunciada reforma a la reglamentación contractual (desmontando la reforma previa de Bush), volviendo a las licitaciones públicas como regla y el desarrollo del principio de la transparencia contractual, mediante el uso de las herramientas tecnologías y los procesos de rendición de cuentas.La administración Obama-Biden, en oposición a la NGP abogó por la recentralización del Estado y por un protagonismo de lo gubernamental frente al sector privado, aunque en su postura cultural del Estado como “solucionador de última instancia”, centrado en el libre mercado.

Donald  Kettl  en Sistema bajo stress, el desafío a la gobernabilidad del siglo XXI(2013), analizó el sistema político de EE.UU  a la luz de los retos del 11S, el huracán Katrina, la crisis financiera  y las reformas llevadas como  consecuencia de todo ello, para concluir que está en duda que la Administración (en sus funciones fiscal,reguladora, de control,…) esté hoy mejor preparada para predecir y gestionar eficazmente las crisis financieras futuras. Este año de  2016  ha publicado Escapando del Gobierno Jurásico: cómo recuperar el compromiso perdido por  la competencia, proponiendo escenarios de cambio social, que tiene a la Administración Pública como instrumento. Se parte del bajo rendimiento y alta desconfianza, con enormes implicaciones para la gobernabilidad de EEUU -  también común en Europa- así como la mala relación con los ciudadanos.

En los estudios de Administración Pública es conocido que el ataque terrorista del 11 de septiembre y la catástrofe del huracán Katrina, son claros ejemplos de problemas perversos en los que la eficacia de las doctrinas de la NGP fue ampliamente criticada, dada la inoperancia de las agencias al no comunicarse de manera eficiente ni compartir información, ni recursos, ralentizando, duplicando y anulando esfuerzos ante las crisis humanitarias, lo cual se tradujo en prolongar el sufrimiento de las víctimas. El huracán Katrina fue uno de los más destructivos y el que causó más víctimas mortales y más daños económicos. El mayor número de muertes se registró en Nueva Orleans, que quedó inundada porque su sistema de diques falló, colapsándose muchos de ellos varias horas después de que el huracán hubiese continuado tierra adentro.El fallo de las protecciones de Nueva Orleans es considerado como el mayor desastre de ingeniería civil de la historia de Estados Unidos  y dio lugar a una demanda contra el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos, que diseñó y construyó el sistema de diques,  También se llevó a cabo una investigación sobre la actuación de los gobiernos federal, estatal y local, lo que desembocó en la dimisión de Michael D. Brown -  hasta su designación un abogado y jurado de caballos árabes, sin experiencia alguna en la gestión de desastres ecológicos -, director de la Agencia Federal para la Gestión de Emergencias (FEMA, por sus siglas inglés), y de Eddie Compass, superintendente del Departamento de Policía de Nueva Orleans.

Un trabajo de 2010 acerca de la tragedia señala (…)¿Por qué ha fallado el proceso de recuperación después de Katrina?lograr una visión clara de la región y hacer progreso anticipado, en medio de múltiples iniciativas políticas y miles de millones de dólares en fondos asignados? Nosotros argumentmos que los procesos políticos y administrativos de la recuperación de eventos catastróficos no ha sido buena entendido, y que la falta de un diseño de políticas claro apoyado por la práctica administrativa profesional a través de los niveles jurisdiccionales de autoridad y acción ha obstaculizado la recuperación de Nueva Orleans.

…La Ley de reforma de la gestión de emergencias posterior a Katrina de 2006 contenía importantes reparaciones a las fallas de la emergencia posterior al 11 de septiembre gestión, pero no abordó cuestiones fundamentales sobre desastres. Afortunadamente, la nación ha comenzado a discutir el valor y importancia de la resiliencia como principio organizador. Pero para concentrarse sobre la resiliencia, primero debemos considerar la vulnerabilidad, que, a su vez, se relaciona con preocupaciones de equidad. Algunas personas, comunidades y  regiones son más vulnerables que otros  y las políticas gubernamentales a menudo exacerbar el riesgo y la vulnerabilidad. Reducir la vulnerabilidad produciría  resiliencia general de la comunidad mientras se reducen las desigualdades en la recuperación que son considerablemente pronunciados en catástrofes, como el foco en viviendas ocupadas por sus propietarios, porque la resiliencia ayudaría a evitar catástrofe por definición (…)

 

Cfr.

When the Levees Broke: A Requiem in Four Acts es un documental de 2006 dirigido por Spike Lee sobre la devastación de Nueva Orleans.

 Comfort, Louise K.; Birkland, Thomas A.; Cigler, Beverly A.; Nance, Earthea. “Retrospectives and Prospectives on Hurricane Katrina: Five Years and Counting.” En  Public Administration Review, 2010, 70-5, pp.669-678.

¿El Gobierno como solución o como problema? : Gobierno o Administración del Estado (3)

A finales de los ‘70 el modelo de Estado-Administración era un   Estado Administrativo,  Estado funcional,  Leviatán dirigido  (Burdeau) hacia una evolución política del Estado social del bienestar. DURANT en .“Agenda Setting, the "Third Wave," and the Administrative State” en Administration & Society, vol. 30-3, 1998, sostuvo  que en vísperas de un nuevo milenio, los Estados Unidos precisaban un  cambio hacia un ‘Estado neoadministrativo’ caracterizado por la denominada (D3); desregulación, la desactivación y la devolución (downsizing, defunding, and devolution). Está lógica D3 es la que esta detrás de buena parte de lo que sucedió con la crisis financiera de 2008.

En Europa tras esta crisis y las críticas de la Ciencia de la Administración  a buena parte de las principales expresiones de la Nueva Gestión Pública   (NPM) generadas sobre todo en lo ’90 se redirigió la dinámica  hacia  el paradigma denominado  ‘Estado neoweberiano  (NWS)’ como  cierta vuelta en la praxis a momentos pre NPM no sólo administrativos, sino también de índole  político e institucionales, ya que se recuperan e incorporan elementos en torno a  un fortalecimiento del rol estatal.

Así sus características son;

Retorno a elementos  weberianos

• Reafirmación del rol  del Estado como el principal facilitador de soluciones a los nuevos problemas de la globalización, el cambio tecnológico, los cambios demográficos y la amenaza al medio ambiente.

•  Reafirmación del papel de la democracia representativa en los niveles político-administrativos central, regional y local, como elemento de legitimación dentro del aparato estatal.

• Reafirmación del Derecho Administrativo - convenientemente modernizado - en la preservación de los principios básicos relativos a la relación ciudadano-Estado, incluida la igualdad ante la ley, la seguridad jurídica y la posibilidad de un examen  especializado de las acciones del Estado.

• Preservación de la idea del  servicio público con un estatuto particular, sobre su cultura y condiciones.

 

Nuevos elementos

•  Cambio de la orientación interna hacia las reglas burocráticas hacia una orientación externa dirigida a la satisfacción de las necesidades y deseos de los ciudadanos. Ahora la ruta principal o nos los mecanismos de mercado (MTm) pero sí  una cultura profesional de calidad y servicio público.

• Reforzamiento de la democracia representativa con mecanismos de  consulta y de representación directa de los ciudadanos.

•Modernización legislativa para el  fomento una mayor orientación hacia resultados en  manejo de los recursos gubernamentales, incremento el control a posteriori sobre dichos resultados.

• Profesionalización de la burocracia pública,  orientada, más allá del control de legalidad hacia  funciones gerenciales de satisfacción de las necesidades de   sus ciudadanos.

La propuesta NWS fue fruto del examen de las reformas de los seis países continentales  europeos (Suecia, Holanda, Francia, Alemania, Italia y Bélgica) y su comparación con el núcleo duro de la NPM (Australia, Nueva Zelanda y Reino Unido) y de EEUU. Es una orientación hacia la modernidad, eficiencia, buena ciudadanía y rol estatal  y también sirvió de propuesta de modelo para los países postcomunistas. Más que un post NPM el NWS es una estrategia de conservación del Estado social y administrativo frente a las tendencias depredadoras del liberalismo y la globalización de las que ha sido instrumento el propio NPM, en algunas de sus manifestaciones.

 Es un paradigma antagonista del modelo de Estado neoadministrativo precitado, tampoco es un mero regreso a weber y muy falto de estructura teórica y desde luego a mi juicio muy transitorio a la espera de algo mas adecuado y que al menos ha de servir para situarnos en la tarea  descriptiva y  en las hipótesis normativas para el hoy incierto.

(Cfr. AA.VV.  “Distinctive european model? the neo-weberian state” en  The Nispacee Journal of Public Administration and Policy, special issue, vol. 1-2, winter 2008/2009; POLLITT,C.-  BOUCKAERT,G.,(2011) Public management reforma comparative analysis—new public management, governance, and the neo-weberian state, 3rd edic, Oxford univ. Press; LYNN,L.E.( 2008).“What is a Neo-Weberian State? Reflections on a Concept and its Implications”en NISPAcee Journal of Public Administration and Policy, Special issue: ‘A distinctive  European model?, pp.17 y ss.) 

¿El Gobierno como solución o como problema? : Gobierno o Administración del Estado (2)

Las  proclamas antiestatalistas-burocrático-administrativistas de Ronald  Reagan,  fueron una constante y  muy sugerentes e ingeniosas sin duda, dotadas de razón en parte por el mal uso que de la burocracia hacen los  gobiernos democráticos aunque solo fuera por mor de las críticas en sede estructuralistas (el análisis disfucnional de Merton y el análisis funcional de Selznick.)  y mas todavía en el marco neoestructuralista en el que pro ejemplo Crozier consideraba el modelo burocrático  como un fenómeno cerrado en sí mismo, poco abierto a su entorno, como un sistema demasiado rígido para adaptarse, sin las crisis, a las transformaciones sociales.

Es comprensible pues  que dijera  Reagan farses tales como ;

 

-  “ el mejor Gobierno es el que no existe”;

-  “El Gobierno es como un bebé: un canal alimenticio con gran apetito en un extremo y ningún sentido de la responsabilidad en el otro”;

-  “El gobierno no soluciona problemas; los subsidia”;

-  “El mostrador de un funcionario es lo más cerca que estaremos de la eternidad en esta vida”;

- “Para qué gastarse recursos en evaluar lo que ya se sabe que se hace mal”;

- “ No estoy preocupado sobre el déficit. Es lo suficientemente grande para cuidarse sólo”;

- “He dado órdenes para que se me despierte en cualquier ocasión de emergencia nacional, incluso si estoy en un reunión con mi gabinete”;

-  “Las nueve palabras más terroríficas en lengua inglesa son: `Soy del Gobierno y aquí estoy para ayudar´”;

- “La primera obligación del Gobierno es proteger a la gente, no dirigir sus vidas”;

-  “El Gobierno es como un bebé. Un canal de alimentación con un gran apetito por un lado y ningún sentido de la responsabilidad por el otro”;

- “La visión del Gobierno sobre la economía se podría resumir en unas pocas frases cortas: si se mueve, ponle impuestos; si se sigue moviendo, regúlalo. Y si deja de moverse, subsídialo”;

- “Las mejores mentes no están en el Gobierno. Si hubiera alguna, el sector privado se las robaría”.

Esta tradición seguiría en muchas mentes como la de   G. Norquist, uno de los políticos más influyentes en la Administración de Bush hijo quien ya afirmaría en el 2002 que si bien no pretendía abolir el Gobierno, (…)se conformaba con reducirlo hasta un tamaño que permitiera ahogarlo en la bañera (…) y promotor de las rebajas fiscales para el ciudadano en su trabajo Déjanos solos: Consigamos que el Gobierno quite las manos de nuestro dinero, nuestras armas, nuestra vidas, (2008)

Desde una perspectiva sistémico-funcional para un análisis acerca de si los gobiernos cumplen los fines del Estado y utilizan debidamente la racionalidad instrumental que le otorga la administración neoburocrativa, un análisis funcional sobre el cumplimiento de los obejivos , fines y funciones y su relación de coherencia  (Mayntz dixit) de la Administración Pública le daría la razón a Reagan y amigos.

Para Mayntz el objetivo de la  organización constituye el  punto de arranque para su  análisis. El objetivo  es lo que guía las decisiones,  las actividades           y  los procesos hacia un fin específico. En el campo del análisis organizativo debe distinguirse entre Objetivo, fin y  función, pues no siempre significan lo mismo y sirven para un análisis más exhaustivo sobre el funcionamiento organizacional.

• El ‘Objetivo;’ indica un propósito  fijado por la propia voluntad, que puede alcanzarse y redefinirse  establecerse  secuencialmente – táctica o estratégicamente -en conjunción con otros simultáneos.

• El ‘fin’; refleja la  idea instrumental de la organización, es un cometido impuesto desde fuera y  que se debe cumplir  continuamente y, por tanto, supone una prestación continuada.

• La ‘función’; refleja la contribución  que, dentro del sistema social, presta la organización en  una situación determinada, considerada            como  deseable y fijada como norma o pauta.

No debe  buscarse coincidencia entre funciones, fines  y objetivos, pero si una racionalidad y coherencia instrumental y teleológica, que le dé sentido a su actividad y continuidad.  Diversos y distintos objetivos y fines pueden contribuir y coincidir funcionalmente en pro de algo superior , bien entendido que ay algunos fines y objetivos que para nada contribuyen o conducen a su desaparición.  Mayntz considera variables muy determinantes para el análisis de la gestión de las Administraciones, su dependencia de la política,  su carácter público y la  influencia del  entorno.

A buen seguro encontramos por doquier y masivamente multiplicidad de disonancias, contradicciones e incoherencias  entre los objetivos, fines y funciones, provocadas por estas variables y en especial por la dirección política antidemocrática que pone por delante intereses perversos a los generales que constitucionalmente establece la constitución como fines del Estado .

 Se comprenderá  que nuestra mejor Ciencia de la Administración europea llegó a afirmar que si bien el presidente USA Reagan tenía razón cuando dijo que el gobierno federal era parte del problema más que de la solución, sus intentos de reforma deberían haber estado dirigidos hacia los políticos y no hacia los burócratas [ Cfr. Pollitt, C.-Bouckaert, G. (2010). La reforma de la Gestión Pública. Un análisis comparado. Inap, Madrid,:212-216]

Afrimación que se compadece con aquella misma de Pollit, (“Hacia una nueva teoría de la Administración Pública: Algunos comentarios sobre la 5ª conferencia Braibant de Jocelyne Bourgon” en Revista Internacional de Ciencias Administrativas,  73-1, 2007] al manifiestar (…) ¿Qué se supone que deben hacer los políticos en este Desafiante Nuevo Mundo? ¿A qué se dedican nuestros representantes electos? En este sentido, tenemos que ser bastante cuidadosos, ya que la teoría gerencial que se he importado del sector público durante los últimos  veinte años dibuja a los políticos como estrategas que fijan objetivos generales y definen los valores dominantes, dejando después el rumbo de la nave en manos de los gestores. Esta visión siempre me he parecido poco realista, y contraria tanto a la evidencia científica como a mi propia experiencia. Los políticos ni quieren ni están preparados pare ser super planificadores, no están preparados ni quieren apartarse de los detalles organizativos; de hecho, parece existir un imperativo político que exige parecer implicado cuando las cosas van mal (los desastres son siempre organizativos, nunca doctrinales) (…)