domingo, 16 de abril de 2023

La actividad de Fomento y el legado de Javier de Burgos (1): Ciencia de la Administración y Derecho Administrativo para el Estado moderno.

 Me he referido en ocasiones sobre la fórmula 5-5-3  para reflejar el aspecto organico-funcional del Estado Administrativo clásico como modelo normativo de los treinta gloriosos (1945-1975) y ahora, en prórroga forzosa por mor del Estado neoweberiano, ante el desastre de la nueva Gestión Pública y el nonnato Estado neoadministrativo de las D3 (desregulación, la desactivación y la devolución  y la R3  (reconexión,reconceptualizacón y redesempeño), que quiso presentarse como alternativa, con algunas aportaciones – en especial la R3 -de interés teorico pero de alta dificultad en la implementación dado que las condicoiones sociologicxas y psicológicas en la sociedad siguen marecadas por el individualismo y la maximización del egoismo.

Volvemos a para adentarnos en los fundamentos histórico-teóricos de la hoy ineludible actividad de fomento -  dada la perversión y disfuncionalidad del paradigma económico mundial – a repetir la idea del  5-5-3 que relaciona Estado-Administración-Gobierno desde una lectura organico-estructura y funcional.

 Ya dijimos que  - lo que yo llamo la formula 5-5-3 - se la debemos a Renata Mayntz, una de las referentes de la sociología de la organización neoestructuralista y nutriestes de mis enfoques. Para la autora el cambio y aumento de las funciones administrativas explica la ampliación cuantitativa y cualitativa del Estado liberal de Derecho  y su paso, en un primer estadio al Estado Social de Derecho y luego, definitivamente al Estado del bienestar social. 

Siguiendo a MAYNTZ son  cinco funciones que se atribuyen al Estado;

1.Reglamentación de las relaciones entre sociedad y entorno (orden externo).

2. Reglamentación de las relaciones entre los miembros del sistema (orden interno).

3. Aseguramiento de la capacidad de acción del sistema político-administrativo, con recursos fiscales y humanos. (recaudación, milicia,…)

4. Prestaciones de abastecimientos y servicios. (mercados,energía,…)

5. Conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos (crecimiento económico, mejora salud, elevación nivel educativo...) 

Las tres primeras funciones son  caracterizadas por ROSE como actividades definitorias de todo Estado ya que se trata de las condiciones centrales  de la existencia de un Estado, pues todos ellos han cumplido estas tareas en la primera fase de su  existencia y de alguna manera han establecido una organización administrativa a tal fin. Esta primera forma de Administración Pública responde al término de ‘Ordnungsverwaltung’, como organización  ordenadora que desarrolla las tareas fundamentales de seguridad exterior, orden interior y aseguramiento de recursos.

El desarrollo ulterior de la Administración  se caracteriza por la asunción de tareas  comprendidas en las categorías 4 y 5.  En el último siglo ha habido  una evolución desde el énfasis en las tres primeras funciones a poner el énfasis esencial y la mayoría de recursos  en las tareas de prestación de servicios y de dirección y desarrollo social. Ese cambio trascendental,  ha modificado dramáticamente la distribución de recursos del Estado y sus mismas prioridades en el mundo occidental, se ha llevado a cabo sin apenas efectos en su estructura organizativa ni en su lógica de funcionamiento interna, presidida  por una concepción esencialmente garantista y procedimentalista de la mano del  Derecho Administrativo.

Las funciones descritas por Mayntz se relacionan con los instrumentos de la acción administrativa, como expresión de la acción de la  Administración  en el  entorno social. Estos instrumentos  se clasifican  en las cinco categorías siguientes

a)Normas de mandato y de prohibición, cuyo cumplimiento hay que controlar y cuya transgresión hay que sancionar.

c)Autorizaciones sujetas a determinadas condiciones, para actividades privadas que están prohibidas sin tal autorización.

c)Transferencias financieras a través de la transmisión de medios financieros a los que poseen derecho a éstos.

d)Estímulos positivos y negativos, preponderantemente de índole económica, sobre todo subvenciones y gravámenes, que se conceden o imponen para una determinada acción u omisión.

e)La provisión directa de bienes y prestaciones de servicios a través de la Administración Pública.


Mayntz  encadena las tareas a  los instrumentos y éstos a los programas a través de los que se canaliza la acción administrativa, describiendo tres grandes categorías;

a) Programas regulativos de terminados sectores de actividad mediante normas coercitivas o las que  conllevan un autorización.

b) Programas de incentivo para fomentar iniciativas privadas, mediante estímulos económicos o fiscales.

c) Programas de prestaciones para fomentar la equidad social mediante ayudas financieras mediante la prestación directa mediante recursos humanos o materiales.

El empleo de todos estos cinco instrumentos puede programarse de forma condicional, pero pueden incluirse, igualmente, como medidas dentro de un programa de objetivos. Los grandes textos legales o los programas políticos contienen casi siempre elementos de más de una categoría de instrumentos.

Esta  conexión entre las tareas, los instrumentos de la acción administrativa  y los programas de acción gubernamental es consecuencia lógica de la racionalidad organizativa, en la relación fines-medios, como resulta por ejemplo  en el plano del orden interior  en el que  los medios que se suelen emplear son, sobre todo, preceptos y sujeciones a autorización, como resulta en el aseguramiento de recursos que se apoya especialmente en preceptos .

En el  ejercicio de estas tareas de desarrollo, la Administración recurre, a instrumentos que en la óptica jurídico-administrativa coincidirán con esa clasificación clásica  que  Jordana de Pozas categorizaría en Fomento, Policía y Servicios Públicos

La historia administrativa demuestra el tránsito una acción de gobierno basada en  el acento en las tres primeras funciones, - actividades definitorias  de todo Estado -, a poner el énfasis esencial y la mayoría de recursos del propio Estado en los apartados que recogen las tareas de prestación de servicios y de dirección y desarrollo social.


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