La contingencia como variable determinante en la Administración Pública: Administración Pública sin Estado - en los Estados Unidos- ( y 3)

  En suma el citado Stillman  afirma finalmente que en contraste, la  Europa continental, así como la mayor parte del resto del mundo, funcionan con un dominante sentimiento cultural de Estado como sustancia del gobierno, y esos países muestran una formación y estudio académicos de la Administración Pública mucho más precisos y racionalizados, países cuya ciudadanía todavía aprecia el rol del Estado en  el bienestar colectivo, incluso en escenarios de globalización,  descentralización, despublificación, antiestatalización, supranacionalidad o megalópolis. Stillmanm apunta hacia la oportunidad de nuevos debates en torno a  la   ausencia de Estado/Estado negativo, el Estado firme, el pre-Estado o  un Estado tecnológico.

Así que no es de extrañar  que Ronald  Reagan, expresara que; “ el mejor Gobierno es el que no existe” o  frases equivalentes como “El Gobierno es como un bebé: un canal alimenticio con gran apetito en un extremo y ningún sentido de la responsabilidad en el otro”; “El gobierno no soluciona problemas; los subsidia”; “El mostrador de un funcionario es lo más cerca que estaremos de la eternidad en esta vida”; “para qué gastarse recursos en evaluar lo que ya se sabe que se hace mal”.

G. Norquist, uno de los políticos más influyentes en la Administración de George W. Bush y promotor de las rebajas fiscales para el ciudadano en su trabajo  Déjanos solos: Consigamos que el Gobierno quite las manos de nuestro dinero, nuestras armas, nuestra vidas, (2008), ya  afirmó  en el 2002 que si bien no pretendía  abolir el Gobierno, se conformaba  con reducirlo hasta un tamaño que  permitiera ahogarlo en la bañera.

La contingencia (cultural, historia, geografía, psicología social) ha hecho concebir y desarrollar administraciones de lo colectivo, desde realidad político-administrativas distintas, de los que son reflejos los grandes paradigmas. Continental, anglosajón o escandinavo. La contingencia se presenta por el momento como el la gran variable contraria a una Teoría universal de la Administración Pública.    

La contingencia como variable determinante en la Administración Pública: Administración Pública sin Estado - en los Estados Unidos- ( 2)

Este  enfoque  empresarial, sigue  persistiendo a pesar de la paradoja  de que siendo los Estados Unidos bien la  sociedad radicalmente antiestatista del mundo, en realidad se gobierna a sí misma, y al resto del mundo, como una superpotencia global, a través de un enorme y poderoso Estado administrativo. En consecuencia, su Administración Pública y  su teoría y estudio, responde a una personalidad de dos rostros, que observan  a la par y repetidamente a  direcciones opuestas. (Stillman dixit).

Así resulta que la  formación en Administración Pública  en USA Estados Unidos refleja, esta diversidad de enfoques;

a) Subcampo de la ciencia política

b) Subcampo de  la administración empresarial,

c)  campo o disciplina  dentro de un departamento distinto, que hace hincapié en la Administración Pública como tema

d)  área funcional independiente  y especializada dentro de un sector más general

e)  Prácticas en las facultades de ciencias políticas, con el nombre de “teoría de la implementación”,

f)  campo de emprendimiento profesional,  denominado “asuntos públicos”

Las críticas  en la era política (1946-1968) de  Simon,  Waldo,  Dahl y otros académicos,además de  reenfocar  el estudio de la Administración Pública hacia las ciencias de las políticas, originó una  especialización  bottom-up emergiendo desde  la experimentación en el nivel local para  ascender  hacia el nivel nacional o internacional. Asi tenemos como consecuencia un  pensamiento derivado del empirismo inductivo y quien es fruto de la financiación de las investigaciones específicas.

Ejemplo de esto fue que la gran reforma administrativa en los ’90 del S.XX.  que supuso el programa federal  de Al Gore  National Perfomance Review  (From Red Tape to Results: Creating a Government that Works Better and Costs Less) tuvo por inspiracion la experiencia local de  “reinventar el gobierno”, de Osborne-Gaebler.

Incluso la globalización ha supuesto para EEUU ideas administrativas  de otros países, pero se sigue manteniendo el escapismo  del Estado, material y formalmente, incluso el lenguaje inventa sustitutos para identificar a su Estado administrativo y a su Administración Pública, empleando conceptos como  “gobernanza” y “asuntos públicos”, de tal manera que no es previsible  cambios en este pensamiento.

La idea de Estado Administrativo  y con tal título solo aparece en dos obras, que valientemente se atrevieron no obviar que la Ciencia de la Administración  no podía huir de la realidad de una Administración Pública (para un Gobierno sin  Estado  y sin    grandes pero sí  submarinos) tal y como  reflejaron   en las obras de Waldo y Morxtein Marx . Pero aun así supone un antagonismo con la idea continental de Estado; administrativo, social,protector,procurador…. El antagonista de Wilson es Stein.

La contingencia como variable determinante en la Administración Pública: Administración Pública sin Estado - en los Estados Unidos- (1)

Donald  Kettl  en Sistema bajo stress, el desafío a la gobernabilidad del siglo XXI (2013), analizó el sistema político de EE.UU  a la luz de los retos del 11S, el huracán Katrina, la crisis financiera  y las reformas llevadas como  consecuencia de todo ello, para concluir que está en duda que la Administración (en sus funciones fiscal,reguladora, de control,…) esté hoy mejor preparada para predecir y gestionar eficazmente las crisis financieras futuras. Este año de  2016  ha publicado Escapando del Gobierno Jurásico: cómo recuperar el compromiso perdido por  la competencia,  proponiendo escenarios de cambio social, que tiene a la Administración Pública como instrumento. Se parte del bajo rendimiento y alta desconfianza, con enormes implicaciones para la gobernabilidad de EEUU -  también común en Europa- así como la mala relación con los ciudadanos.

Propone  a la par un renacimiento hacia un nuevo espíritu de la Administración Pública progresiva, si bien ahora - no como el new deal - no en aras de una gran  Administración, sino hacia un buen gobierno.  Esto ha de ser una tarea política en aras de trabajar en nombre de la ciudadanía, de mejores servicios, disminución de las presiones políticas, de los intermediarios  y  de los fracasos de gestión. Tareas ellas para salir del cuello de botella. Esta obra refleja la idiosincrasia  propia de la Ciencia de la Administración  americana;  Pensar en la Administración Pública, sin Estado .

De su parte R.J. Stillman en ¿Dónde va la Administración Pública estadounidense?, en Gestión y Política Pública, 2-1 de 2008.  Nos da cuenta de la dinámica de los estudios en Administración Pública. Mientras que en Europa llevábamos más de  cuatro siglos, en esta tarea es en 1887, cuando apareció el primer ensayo, sobre la necesidad de “El estudio de la administración”,  por  Woodrow Wilson, publicándose en 1926  el primer libro de texto con el  título: Una introducción al estudio de la Administración Pública, de Leonard White.

Stillman nos da cuenta de que la Constitución norteamericana de 1787 no hace mención alguna del servicio civil, los presupuestos, la gestión Pública  la organización ni de nada que huela siquiera a administración. Su razón última está en el acto constitutivo de la nación ya que  la Declaración de Independencia de 1776 contiene en gran medida la necesidad de  evitar los agravios administrativos  regios de Jorge III, como razón fundamental de los colonos para incitar a la revolución.  Lord Acton,  afirmaría que la constitución estadounidense se concentró en proteger las libertades individuales o “negativas”. Así, en una nación en la cual la Constitución se reverencia como a la  Santa Biblia, la  Administración  Pública fueron –y siguen siendo– es considerada por muchos como algo extra constitucional y hasta ilegítimo.

Pero resultó que las grandes corporaciones o los grandes sindicatos, la inversión extranjera, la veloz urbanización, las innovaciones tecnológicas masivas, el peligro militar e internacional del extranjero, la inquietud ante la fuerza de trabajo y la administración, y los considerables trastornos económicos a partir de los inicios del siglo XX, transformaron la mentalidad hacia la necesidad de  nuevos servicios gubernamentales proporcionados a una sociedad de masas.

La gran diferencia – nótese_  es que  a diferencia de  Europa y  del resto de aquel orbe -  donde hubo primero Estados administrativos fuertes y después constitucionalismo democrático - , Estados Unidos primero tuvo su Constitución y sólo después, a regañadientes, creció su Estado administrativo para que, por último, hicieran su aparición  las ciencias administrativas. Ciencias que no han dejado de ser  inductivas, experimentales, fragmentarias, aplicativas, y casi siempre centradas en el cuestionamiento de los presupuestos ortodoxos, en especial la separación política-administración y sus diferencias o semejanzas con la gestión privada en aras del logro de la eficiencia.

Ya sabemos que nuestra tradición parte de un sentimiento de aprecio por el Estado y su función de mejorar en la  democracia liberal y social, lo que invita a las teorías deductivas de arriba a abajo, bajo el principio de unidad de acción, centralismo, dirigismo político. … 

El antagonista americano desde el  hecho inconcebible, de adoptar un Estado de arriba abajo, informado por una teoría administrativa deductiva tuvo que crear una teoría  inductivamente, desde las fragmentadas experiencias de un determinado sistema de servicio civil, ensayando sistemas  presupuestarios de allá, o desde la implementación de experiencias administrativas locales.

El marco jurídico sería, en lugar de un nuevo  derecho administrativo o la tradición positiva del derecho, una   metodología de enseñanza e investigación, arraigada en su  Constitución antiadministrativa y en un  derecho común basado en los precedentes   de casos previos. Esta escasez e  insuficiencia llevo al éxito al primer texto de Leonard White que  optó por basar el nuevo campo en el proceso  gerencial, más que en el fundamento del derecho. La  administración científica de  Taylor vino al dedo para congraciar una Administración Pública con la  era progresista (1900-1920), y su idea de  personas  “respetables y tenaces propias de un  hombre de negocios para dirigir un gobierno  eficiente y económico. Los enfoques neoclásicos de Mooney o Gulick-Urwick son meras adaptaciones.

Lo Público y la Administración Pública ( y 3)

La actual contextualización exige de un noción de lo público que vincule  a la acción de gobierno a y a su función administrativa. Es difícil el reto que se plantea cuando vemos que en nombre del interés público se hace y se deshace con tanta discrecionalidad como desafuero. Nuestra  constitución no habla de lo público, en  su artículo 103 se señala que  la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y ya es sabido que las ideas del interés general o público  son considerados como conceptos jurídicos indeterminados  y que, de suyo suelen plantear   problemas de interpretación en el  caso concreto. Interpretación que si bien la hace el Gobierno-Administración Pública y luego puede ser revisada en sede jurisdiccional.

Recuérdese a García de Enterría al señalar en su obra la La lucha contra las  inmunidades del poder en el derecho administrativo  que afirmaba  que (…)Lo peculiar de estos conceptos jurídicos indeterminados es que su calificación en una circunstancia concreta no puede ser más que una: o se da o no se da el concepto ;o hay utilidad pública o no la hay; …. Tertium non datur. Hay, pues, y esto es esencial, una unidad de solución justa en la aplicación del concepto a una circunstancia concreta. Aquí está lo peculiar del concepto jurídico indeterminado frente a lo que es propio de las potestades discrecionales, pues lo que caracteriza a éstas es justamente la pluralidad de soluciones justas posibles como consecuencia de su ejercicio(…)

Ya sabemos la litigiosidad que provoca la idea de interés general, las difusas fronteras entre lo público y lo privado, y las conductas desviadas de su fin. La pregunta  de Frederickson siendo siendo actual, máxime si se considera que los  desideratos de Bonnin o Stein, fueron buenos nutrientes.    

Lo Público y la Administración Pública (2)

En la moderna Ciencia de la Administración  vemos como en los  capítulos VI y VII de la edición de 1838 de los Principios de Administración Pública  de Bonnin,  éste distingue  entre  relaciones  administrativas públicas o civiles. Las públicas serán aquellas  por las cuales los administradores están en  relación necesaria con   la sociedad,  y por las que la sociedad los toca en todos los actos personales cuya reunión forma el interés común. La importancia de la Administración Pública responde a que la esencia de su contenido son las relaciones sociales de todos, diría.

Para Bonnin lo que fundamenta que a la administración moderna se le denomine pública es que (…)  como resultado de la administración general del Estado,  pone en relación a los ciudadanos con la sociedad (…) Lo público de la Administración Pública, que es fundamental en su sentido y actividad, Bonnin lo define así; (…)  La asociación entre lo social y lo público de la Administración Pública significa que no es un cuerpo extraño a la sociedad y los habitantes de las mismas, sino que es un conjunto de poderes y recursos que de modo colectivo aprovecha para alcanzar a favor de los ciudadanos la felicidad pública (…).

Para la Teoría de la Administración Pública de Von Stein  de 1865 el Estado puede lograr la identidad entre la vida espiritual de su propio organismo y la de cada uno de los individuos. Esta participación ciudadana en las tareas de la administración pública ocupa buena parte de los trabajos administrativos de von Stein. Fue de este modo como el Estado se convirtió en un concepto organizador de integración disciplinaria de la ciencia de la administración pública, toda vez que lo comunitario se había personificado en él, haciendo de lo público algo a su imagen y semejanza. El nuevo Estado, como una expresión del interés público y de la actividad ciudadana, personificó desde entonces al pueblo reunido en las repúblicas que entonces emergían.

La influencia de Hegel en la idea del concepto puro del Estado de Von Stein conlleva un movimiento hacia la libertad que se contrapone al movimiento hacia la servidumbre que caracteriza a la sociedad. El Estado ideal no se deja arrastrar por la clase dominante, como en el Estado real, pues se contradice con su situación de dominio. En La doctrina del poder ejecutivo de  1859 diría que (…) No podemos quedarnos en la idea de un Estado desiderativo hay que abordar el estudio de un Estado activo (…)  y en su Verwalstunsglehre afirmaría que   (…) toda Ciencia Administrativa no puede aparecer sino como consecuencia y expresión de una concepción general del  Estado. La noción de Estado de derecho no contiene nada que pueda promover al estudio de la esencia y contenido de la administración interna; la noción de Estado de derecho quiere el derecho. La oposición contra el poder  de policía debían encontrar en este fenómeno un aliado fiel, y así se comprende que, desde comienzos del S XIX, la verdadera ciencia administrativa casi desaparezca de la ciencia del Estado en su conjunto, de la literatura y de las universidades (…).

Lo Público y la Administración Pública (1)

H.G. Frederickson  en Hacia una teoría del público para la Administración Pública (Gestión y Política Pública, vol1-1, 1992) se cuestiona que debe entenderse por lo público para la Administración Pública, ante la falta general de un concepto.

En aras de ofrecer una teoría general del público para la Administración Pública, analiza cinco perspectivas sobre lo público;

a) los grupos de interés o la interacción entre estos (en el marco dela teoría pluralista dominante en los ’60 y ’70 ex Dahl y Truman)

b) el consumidor utilitarista de placer, felicidad e interés (en el marco del public choice y la teoría económica de la democracia – Buchannan, Tullock y Downs en los ‘60

c)El parlamento-gobierno (en el marco dela teoría de la representatividad democrática popular pueblo)

d) El cliente -administrado- (en el marco de la teoría de la burocracia representativa de Lipsky – Street level bureaucracy

e) El ciudadano (en el marco de la teoría de la Administración Pública moderna, al considerar a los ciudadanos como el público)

Entre estas posiciones el autor no considera a ninguna suficiente aunque sí oportunas cada una de ellas. Por ello opta por una teoría de lo público para la Administración Pública en la que se  den estos requisitos

- basarse  en la constitución;

- en la idea de un ciudadano virtuoso

- capacidad del sistema de responder a todas los intereses, tanto colectivos organizados como los incipientes individuales

- un servicio público benevolente con el ciudadano

La lectura que hace Frederickson confronta con los estándares explicativos en la  politología de los últimos tiempos, y por lo tanto la Administración Pública  no puede desdeñarlos. Contempla las posiciones más relevantes sobre la decisión publica, el pluralismo, ella elección publica, la racionalidad limitada, … Añade el autor  elementos para un buen gobierno y una buena Administración Pública democrática fruto del progresos del modelo político del bienestar occidental

La ¿nueva política? y el viejo botín de la Administración (y 2)

Por aquel entonces Max Weber diría que si el Estado quiere modernizarse y ponerse a la altura de su tiempo debe contar con unos medios idóneos en su seno que la dirijan (políticos) y que la manejen (funcionarios) y que él representaría mediante una contradicción entre  los tipos ideales o construidos vs. el tipo real o promedio. Idealización que responde al desideratum  de racionalidad instrumental de adecuación de medios a  fines.

Para su correspondencia con la novela galdosiana y la reforma municipal precitada merece  destacarse estas, también literales afirmaciones sobre el comportamiento político-administrativo; (…)El séquito de los príncipes guerreros o  el de los héroes  revolucionarios   viven del botín, el robo, las confiscaciones, las contribuciones o imponiendo el uso forzoso de medios de pago carentes de valor, procedimientos todos esencialmente idénticos. Sin embargo, éstos son, necesariamente, fenómenos excepcionales.  En la economía cotidiana sólo el patrimonio posibilita la independencia…Quien vive para la política tiene que ser además económicamente libre, esto es, sus ingresos no han de depender del hecho de que él consagre a obtenerlos todo o una parte importante de su trabajo personal y sus pensamientos. Plenamente libre en este sentido es solamente el rentista, es decir, aquel que percibe una renta sin trabajar, sea que esa renta tenga su origen en la tierra, como es el caso de los señores del pasado o los terratenientes y los nobles de la actualidad (…)

…Como consecuencia de esta situación, la dirección de un Estado o de un partido por gentes que, en el sentido económico, viven para la política y no de la política, significa necesariamente un reclutamiento plutocrático de las capas políticamente dirigentes …el que tal dirección plutocrática exista no significa que el grupo políticamente dominante no trate también de vivir de la política y no acostumbre a utilizar también su dominación política para sus intereses económicos privados. No ha existido jamás ningún grupo que, de una u otra forma, no lo haya hecho (…)

Así para Weber el botín se forma ahora porque (…) el reclutamiento no plutocrático del personal político, tanto de los jefes como de los seguidores, se apoya sobre el supuesto evidente de que la empresa política proporcionará a este personal ingresos regulares y seguros…en el pasado, las remuneraciones típicas con que los príncipes, premiaron a sus seguidores fueron los feudos, las donaciones de tierras, las prebendas de todo género y, más tarde, con el desarrollo de la economía monetaria, las gratificaciones especiales. Lo que los jefes de partido dan hoy como pago de servicios leales son cargos de todo género en partidos, periódicos, hermandades, cajas del Seguro Social y organismos municipales o estatales (…)

(…)Toda lucha entre partidos persigue no sólo un fin objetivo sino también, y ante todo, el control en la distribución de los cargos. Todos los choques entre tendencias centralistas y particularistas en Alemania giran en torno al problema de quién ha de tener en sus manos la distribución de los cargos.  Los partidos políticos sienten más una reducción de su participación en los cargos que una acción dirigida contra sus propios fines objetivos (…).

Pues resulta también que Weber también conocía las desdichas del sistema de la vieja política que describe Don Benito al afirmar que (…)Hasta hace pocos años, en España se alternaban los dos grandes partidos, mediante elecciones fabricadas por el poder y siguiendo un turno fijo convencionalmente establecido para proveer con cargos a sus respectivos seguidores. En las antiguas colonias españolas, tanto con las elecciones como con las llamadas revoluciones, de lo que se trata siempre es de los pesebres estatales, en los que los vencedores desean saciarse (…).

Para el comentarista de Miau Galdós retrata a los políticos de su tiempo como figuras de una comedia de magia, mostrando un desprecio por la charlatanería y la politiquería y un interés en descender a los abismos de la pobreza, lo que representa una moral ciudadana poco aceptable para la clase gobernante,confortablemente instaurada en la corrupción.

La rabiosa actualidad político-administrativa de mediados de 2016 se comenta por sí sola y todo apunta que no habrá nueva política mientras se mantenga el viejo –cansino y rutinario - sistema del botín administrativo. Es más, el debacle económico de hoy minusvalora el gran mal social de la patrimonialización de la Administración Pública, pues ahora se presenta como una oportunidad de negocio para algunos o de supervivencia para todo un ejército de reserva.

La ¿nueva política? y el viejo botín de la Administración (1)

De ‘vieja’ y ‘nueva’ política habló Ortega  el 23 de marzo de 1914 en el Teatro de la Comedia de Madrid, al presentar a la Liga de Educación Política Española, como algo nuevo respecto del sistema canovista de entonces propio de la restauración Como lugar común, hoy de nuevo  se debate  sobre si estamos en otra ‘nueva política’ en España a la vista de nuevos actores políticos y sus relatos, o en realidad,  no hay más que viejas y cansinas rutinas populistas o demagógicas, con nuevos chamanes.

Cansina rutina es la de la política como lucha del botín administrativo, como ocasión de distribuir potestades exorbitantes  y atribuir unilateralmente recursos públicos. En el inicio de la  Ciencia Administrativa española encontramos bonitas alocuciones – calificadas de ingenuas o travestidas, por notables administrativistas - sobre  lo que se esperaba de aquella incipiente Administración deciomonónica, tales como (…)la Ciencia de la Administración como la ciencia de lo útil y de lo dañoso… la Administración es la más variada, la más vasta, la más útil de todas las ciencias moral(…) o aquella de (…) no hay mesura en el pedir ni en el conceder y que a los más altos puestos de Hacienda y Gobernación aspira, y a veces sube, quien para ninguna otra cosa ha parecido ni bueno ni mediano… Los buenos empleados vendrán cuando se busquen, y abundarán cuando se formen (…)

Nadie como Benito Pérez Galdós describió la España de su época, tal  como se refleja  hace en Misericordia de 1897 aunque es  1888  y en su obra Miau, donde se da cuenta de la vida administrativa, personificada en el cesante Ramón Villaamil. Este vive trágicamente su cesantía infinita, fruto del sistema del botín que permitía – formal y materialmente - que los vencedores de las elecciones incorporaran al presupuesto a amigos y paniguados, con el correlativo alejamiento del comedero de  los beneficiarios de la situación política anterior, aunque estos fueran probos y competentes. Añádase que el protagonista habría preparado una reforma técnica de la Hacienda española, sustentada fundamentalmente en la moralidad y en la justicia.

A lo largo de la novela  en boca del principal protagonista y de otros próximos a la Administración nos encontramos con afirmaciones que merecen su literalidad galdosiana, tales como;

(…)País de raterías, Administración de nulidades, cuando no se puede afanar una peseta, se tima el entendimiento ajeno…

… A mí me pasa esto por decente, pues  si yo hubiera querido desembuchar ciertas cosa que sé de pájaros gordos,… otro gallo me cantara …

… Así es la Administración Pública,  que es una mujer pública, hablando mal y pronto…

…no quiero más que la verdad  delante, la buena administración y conciliar,compaginar,armonizar los intereses del Estado con los del contribuyente, … yo no pido más que orden, moralidad y economías …

…la lógica española no puede fallar. El pillo delante del honrado; el ignorante encima del entendido; el funcionario probo debajo, siempre debajo…

…lo vengo diciendo desde hace tiempo. Se necesita no tener verguenza para servir a este cabrón de Estado…

…la condenada Administración es una hi de mala hembra con la que no se puede tener trato sin deshonrarse… pero los que tienen hijos amigo, ¿qué han de hacer sino prostituirse? (…)

El suicidio de Villamil se produce posteriormente al  anuncio a unos desconocidos de que ‘hay que despreciar al gran pindongo del Estado, pues es el mayor enemigo del género humano’, y como soliloquio preparatorio y suerte  de legado empírico conclusivo se dice (...)   trabajos y preocupaciones no he tenido tiempo de mirar hacia arriba ni para enfrente. Siempre con los ojos hacia abajo, hacia esta puerca tierra que no vale dos cominos, hacia la muy marrana Administración, a quien parta un rayo, y mirándoles las cochinas caras a Ministros Directores y Jefes de personal,... Gracias a  Dios que saboreo este gusto de contemplar la naturaleza, porque ya se acabaron mis penas y mis ahogos y no cavilo más en si me darán o no el destino; ya soy otro hombre, ya sé lo que es independencia; ya sé lo que vida y ahora me los paso a todos por las narices, y de nadie tengo envidia, y soy el más feliz de los hombres (...)

En la exposición de motivos del revolucionario Estatuto Municipal de 1924, de Calvo Sotelo y otros, - en ese momento Director General de Administración del Directorio Militar de Primo de Rivera -, señala que  para la erradicación del caciquismo  e institucionalización de las oposiciones como sistema principal de  reclutamiento (…)No basta demoler caducas organizaciones, secularmente acogedoras del feudalismo político; se necesita además oxigenar la vida municipal, dando a las Corporaciones locales aquella dignidad, aquellos medios y aquel alto rango que les había arrebatado una concepción centralista...la mala administración no era debida a los de abajo, sino a los de arriba,… los concejales eran antes que nada secuaces de un partido y servidores de una consigna, generalmente sectaria (…)

Democracia o Decisionismo y Estado Total ( y 4)

El problema es que  la decisión puede ser errática, incluso perversa o desviada y nadie lo puede denunciar. Adoptada por un inepto o un inmaduro intelectual que causalmente – fruto de otra decisión errática - se haya ubicado en el dentro decisional El problema es que la máquina burocrática, sin control,  puede  ser  es peligrosa, alguien debe pararla cuando no sirve a sus fines o estos son equivocados. El problema es que  los modelos totales acaban politizando la ejecución burocrática  y esta así, no representa a los técnicamente mejores, sino a los más allegados. El problema es que la historia está llena de razones empírico-inductivas  para obviar este planteamiento habida cuenta de las consecuencias de los totalitarismos  del S XX y los que aún perviven. El holocausto judío no puede ser la representación de la mejor relación eficacia-eficiencia, ni el modelo decisionista sea el ordinario en nuestra civilización. Otra cosa es la extraordinariedad que supone los estados excepcionales de urgencia o necesidad  previstos constitucionalmente, o situaciones de bloqueo democrático.

Aquí por exhaustividad no  podría obviarse la historia administrativa y la Ciencia de la Administración  se desarrolló eficazmente en momentos absolutistas – Napoleón y el despotismo ilustrado prusiano – y por ello  Wilson,ante la necesidad de una Administración Pública  moderna y acorde para el fomento del progreso americano,  reconoce   las bondades de las administraciones europeas, aunque no le guste su modelo político monocrático

Esperemos no sea el fin de la historia en su expresión actual por estar llamada a refundarse continuamente o aunque sea  por aquello de  que  “la democracia es el peor de todos los sistemas políticos, con excepción de todos los sistemas políticos restantes”  (Winston Churchill)  y en términos económicos como señala Corona Ramón (...) los resultados que se obtienen cuando los sistemas democráticos son analizados con las herramientas de la teoría económica, pueden parecer sorprendentes, por lo menos a primera vista. Es posible que la democracia, sin maquillajes ni afeites ofrezca una imagen menos bella y atractiva de la que le atribuyen los románticos (¿o los demagogos?). El espejismo puede afectar fácilmente a quienes la conozcan poco y a quienes no hayan vivido de cerca las pesadillas de las dictaduras. El sistema democrático no puede presumir de aquello de lo que carece. Sobre el papel no es el más eficiente ni el más barato, ni tampoco es inmune a las mixtificaciones o a la manipulación. Es, sencillamente, <> (...)

Para la proscripción  y prescripción de la innecesariedad hoy del decisionismo – sobre todo del camuflado en la propia democracia  y  da cabida y rienda suelta a la corrupción ya la ineptitud - las ciencias de políticas siguen siendo una alternativa válida para combinar ciencia y democracia, y sobre todo para, poder fijar una sana línea roja para la aconsejable separación y, a la  par, complementariedad de la política y la Administración Pública. Simplemente ideología y técnica al servicio público.

Cfr.

CORONA RAMON, F., Una introducción a la teoría  de la decisión política (Public Choice), 1987

GIL VILLEGAS,F., “Los fundamentos políticos de la teoría de la administración Pública” en Lecturas básicas de Administración y Políticas Públicas (J.L. Méndez, comp), El Colegio de México, Centro de Estudios Internacionales, México, 2000.

NEGRETTO,G.L., “Qué es el decisionismo? Reflexiones en torno a la doctrina política de Carl Schmitt” en Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales,  40- 161,1995;

HERNÁNDEZ CASTELLANOS D.A.,”Idea del Estado en Carl Schmitt aportes para una genealogía de lo político” Dossier  Repensar el Estado, en Argumentos,23, 2010.

SOSA WAGNER, F., Carl Schmitt y Ernst Forthoff: coincidencias y confidencias, Marcial Pons, Madrid, 2008, p.25 y 56.

SCHMITT,C.,  Política  Romántica, 1919; SCHMITT,C.,  La dictadura. Desde los inicios de la idea moderna de la soberanía a la lucha de clases proletaria, Berlín,  1921.

SCHMITT,C.,  La teología política. Cuatro capítulos a la doctrina de la soberanía Berlín, 1922.

El uso perverso del gas zyklon – destinado a otros fines   en los campos de exterminio de la Alemania – posiblemente  no soñada por  Schmitt - fue muy eficaz y eficiente, porque alguien así lo decidió.

Democracia o Decisionismo y Estado Total (3)

Todo apunta que no es teoría para el cross modern caracterizada por un pluralismo fruto de la globalización  y los avances en el pensamiento por mor de la modernidad. Pero la tentación  de derivas decisionistas ante el debacle democrático, muchas convertido en un sistema dirigido por castas que no se ocupan del demos, está ahí, bajo múltiples especiales y camuflajes.

De otra parte no son vanas  las posiciones críticas con la democracia real más próximas a poliarquías  (descrito por Dahl para EEUU)   y cierto elitismo según Mosca.  Y el resultado de ajuste partidario mutuo  como conformador de las políticas públicas tampoco es desechable.

 Me temo pues que el decisionismo no siendo teóricamente entusiasmante,  no queda muy lejos de las prácticas reales que vemos demasiadas veces en la democracia en las que las que mayoría absoluta, el pretorianismo militar, la captura de las políticas por grupos de poder y las demás perversiones dejan en manos de  un pocos la decisión critica.

La fórmula decisionista clásica,  se encuentra en  la expresión de  Hobbes(cap. 26 del Leviathan) “auctoritas, non veritas facit legem”, esto es la autoridad y no la verdad o la justicia determinan la ley. A favor del decisionismo se  argumenta que nunca es posible resolver los problemas  por la mera reflexión racional, sino que llega el momento de decidir y que el citado Hobbes consideraba como una racionalidad éticamente neutral la que estaba al  servicio del natural egoísmo humano y resolver así mediante el cálculo de  adecuación de los medios a los fines. Así también se ha argumentado cierto decisionismo en la razón práctica de Kant o en la racionalidad instrumental de medios a fines weberiana.

Podría añadirse que la propia democracia también contempla  la posibilidad de decisiones  no deliberativas en el propio sistema institucional político-administrativo, se supone que la bondad del decisionismo propio de un Estado Total residiría  en  no hay costes de transacción para la toma de decisiones (ponencias,debates, comisiones,…) sino que de toman por un ente más eficiente, sobre todo sin lugar a rupturas ni desavenencias. La decisión es fruto de la racionalidad casi absoluta y por tanto eficacia y eficiencia, a  la par. Aquí se obviaría, el coste de diversos inputs necesarios  para contentar al pluralismo, a la poliarquía, las élites, a las resistencias frente a los cambios. Pero sobre todo,  ahora, la máquina de ejecución administrativa funciona como la línea de producción empresarial, sin fisuras, ni averías, pues todos están unidos en cumplir la decisión.

Ciencia y Democracia o Decisionismo y Estado Total (2)

Schmitt extendió sus críticas al liberalismo, al parlamento como institución y al parlamentarismo como forma de gobierno, por ser   incompatibles con su idea de democracia directa, y que prescinde de representantes y elecciones, como mecanismos  que impiden la  inmediatez de la voluntad popular. Consecuentemente tampoco   acepta la idea de pluralismo, ya que  a la democracia le es propia la homogeneidad y la unanimidad, y esa unidad política, debe hacer desaparecer las diferencias.

La unidad política es central a la posición decisionista que se mantiene, pues esta  unidad es representada por el ‘sujeto de la decisión’. Nada que sea político es ajeno al Estado y, también  la decisión de qué es político, y qué no lo es, le corresponde únicamente al Estado. Schmitt introdujo el término “decisionismo” en el prefacio a la edición de 1928 de Die Diktatur, en referencia a los fundamentos legales de la dictadura y la teoría del estado de emergencia en el derecho constitucional, aunque  ya había utilizado la categoría de “decisión” para definir su propia concepción de la política frente a la filosofía del romanticismo.

El Estado total es una ruptura con los principios políticos y constitucionales y  a la par,  un afianzamiento del autoritarismo soberano, consecuencia de la crisis del parlamentarismo que el citado autor había diagnosticado tiempo atrás y cedieron el paso a un Estado dictatorial hecho para la "decisión",  no para la discusión.  Así pues el decisionismo, se muestra   como una teoría ética y política según la cual la obligatoriedad de las normas no reside en su fundamentación, sino que está determinada por la decisión de alguien con autoridad.

Para Schmitt, sólo en una dictadura se puede llevar hasta sus últimas y lógicas consecuencias la esencia del funcionamiento técnico del Estado moderno.La eficacia de este funcionamiento depende de que el interés técnico instrumental no se vea distorsionado por otro tipo de consideraciones. La dictadura representa así el medio instrumental más afín al surgimiento del Estado moderno, el cual es, en esencia, una organización técnica y ejecutiva. Hay una triple dirección hacia la dictadura integrada por el racionalismo, la tecnicidad y la ejecutividad [que] señala el comienzo del Estado moderno; éste ha nacido de una técnica política.

Diría así  (...)  resultará imposible que una organización funcione bien si las personas encargadas de la ejecución reclaman, en virtud de cualesquiera intereses, una cooperación o control independientes que partan de puntos de vista distintos al del funcionar técnico en cuanto tal (…)

(…) dentro del ejecutivo que funciona bien, una vez que están dados los presupuestos para ello, no hay ya ningún acuerdo, convenio ni consulta con el órgano del ejecutivo (…)

(...) el ejército y el servicio civil burocrático adiestrado, los "ejecutivos", constituyen la médula de ese Estado, el cual es por esencia ejecutivo (…).

Ciencia y Democracia o Decisionismo y Estado Total (1)

Cuando la mala democracia o el desgobierno es la que predomina el panorama político vuelven los fantasmas de siempre de recurrir a modelos no deliberativos, bien decisionistas, dirigistas (steering),concentración del poder, estados de excepción, …. En suma, dinámicas que están lo más alejado de ese modelo de gobernabilidad, denominado 'gobernanza',(red de actores en las políticas, …  que sigue estando en el limbo politológico, por mor de la crisis del Estado y los problemas nuevos (los nuevos titanes, los cinco jinetes del apocalipsis, los nuevos peligros en la retirada del Estado, …), para su aplicación, y que como señaló Kooiman  en los '90, están pendientes de nuevas 'meta' instituciones y nuevos 'meta'  gobiernos, que puedan encajar una suerte de  nueva manera de gobernar no tanto sin gobierno, como sin un protagonismo tan acusado como ha sido habitual.

La crítica de siempre y la actual se suele centrar en la defectuosa representación legitima del pueblo, en el modelo deliberativos de la partitocracia, ofreciéndose modelos alternativos, tales como la democracia orgánica, directa, popular, diversos corporativismos, monocratismos y,  sobre todo, el decisionismo, como ejemplo de efectividad y bajo coste para la toma de decisiones en bien del pueblo, por lo tanto respetándose el demos sustancial.

Para Carl Schmitt en la democracia, todo es político.la democracia debe entenderse a partir del concepto del 'Estado total', como estadio superador  ha superado el momento liberal, ya que  un Estado fuerte, que se inmiscuye en todas las esferas de la vida en sociedad. Algo así  como  - en palabras de García de Enterría - el equivalente para los deseos de Oliván de superar  una Administración enteca y recortada.

La noción de Estado de Schmitt  no es la de un Estado neutral y gendarme tal y como fue en el  XIX. El nuevo Estado debe recuperar el monopolio de lo político será el de “Estado total” que debe acabar con las  neutralizaciones y despolitizaciones y, en particular,  debe poner fin al principio de que la economía apolítica es independiente del Estado y que el Estado se ubica aparte de la economía.  El Estado total,  debe absorber lo social en el terreno de lo político. La idea de totalidad lo es en un doble sentido; una situación que abarca a la unidad política completa, o bien como el desarrollo histórico de los tipos de Estado, es decir, una evolución dialéctica realizada en tres fases: del Estado absoluto de los siglos XVII y XVIII al Estado neutral del siglo XIX  y de ahí al Estado total de la identidad entre éste y la sociedad. El Estado total está dotado de unas  funciones administrativas en el cual la Sociedad se autorganiza a sí misma y  en este último  estadio en la modernidad, mediante un  sistema de control, la  economía quedará bajo la  dirección estatal.  

Conviene decir  que Forsthoff, de tanta influencia en España para el Derecho Administrativo ,tras la influencia de la Escuela de Burdeos,  habló también del Estado Total, pero lo hizo a petición de un partido conservador de la época, no del NSDAP, como Schmitt.   En su trabajo  Der Total Staat de 1933  reflejaría la  transformación del Estado del S. XIX al de  Weimar y de este, al régimen nazi. Este Estado total, se diferencia del liberal en que éste es sin sustancia. Ahora el objetivo del Estado es la revolución, superadora de los intereses individuales, incluso los del partido, por ello, la Administración de este modelo de Estado ha de ser neutral. Forsthoff  más tarde  lo verá en el Estado social de la república federal alemana y el modelo de Bonn. Coincidiría con Carl Schmitt en las veleidades con el régimen nazi de primera época y  acabaría siendo contratado por el SPD y emitiendo dictámenes sobre diversos temas de derecho público, como el tratado de defensa militar y función pública de la nueva Alemania de posguerra.

Gestión Pública y actualidad (y 2)

Veamos una aplicación de lo que decimos mediante una exposición cronológica de noticias publicadas en prensa domestica;

(…)Las disparadas cifras de desempleo llevaron a los políticos a promover el emprendimiento de forma masiva, ideando incentivos indiscriminados, como la posibilidad de cobrar en una vez toda la prestación por desempleo para abrir una empresa. Sabían que esta estrategia acarrearía innecesarios dramas personales pero también que podrían colgarse medallas adelgazando las cifras de desempleo en el corto plazo(…).

 (…)El mercado laboral sigue sin ganar vigor. Los datos de la Encuesta de Población Activa (EPA) del primer trimestre 2016 publicados este jueves muestran que, más allá de las declaraciones y de la mejora en algunos indicadores, la recuperación del empleo y el paro no es aún consistente. El año ha empezado con 11.900 parados más, hasta las 4.791.400 personas en desempleo, y con la destrucción de 64.600 empleos. La población activa ha descendido: 52.700 personas han abandonado el mercado de trabajo en estos tres meses. Estas variables hacen que la tasa de paro crezca una décima respecto al trimestre anterior y se sitúe en el 21%.

(…)A mayor nivel de formación, menos posibilidades de empleo en Valencia (…)

(…)Un tercio de los jóvenes que trabaja vive en la pobreza. El Consell de la Joventut denuncia en la campaña «Joves en perill d´extinció» la precariedad laboral, la incapacidad de emanciparse y la emigración obligada

(…)Mala reputación y 15 elementos más que lastran la economía valenciana (…)

(…)El Gobierno valenciano celebrará este lunes un pleno extraordinario del Consell con el objetivo de aprobar «medidas para la creación de empleo». Diez meses después, el Ejecutivo de PSPV y Compromís trata de reaccionar tras el varapalo que han supuesto los datos de la última Encuesta de Población Activa, que sitúan a la Comunidad Valenciana a la cabeza del incremento del paro en toda España durante el primer trimestre del ejercicio (...)

No hay innovación en la Gestión Pública o al menos en términos de suficiencia para abordar un   , sin duda difícil problema, pero quizá irresoluble como tardemos en encontrar  talento con el cual gestionar con racionalidad instrumental, aunque tengamos que importar este talento. El primor paso es evaluar lo que hacemos y esto no s ehce aún, olo que s ehace a tal proposicot no sirve.   Estados Unidos, Canadá, Alemania, Suecia y Gran Bretaña cuentan con iniciativas de este tipo desde finales de los años sesenta, mientras que Noruega, Dinamarca, Holanda y Francia intensificaron la demanda de evaluación en los años ochenta , como esta   evaluación de está institucionalizada en la ONU, Banco Mundial, OMS,  UNESCO .

En España estamos en pañales porque el sistema político es el gran renuente, como dice Ballart (1993)

(…)el sistema parlamentario español, tanto a nivel central como autonómico, se basa en una fuerte disciplina de partido que tiende a limitar la función de control del Parlamento. El partido o coalición mayoritaria hará todo lo que sea posible para evitar una discusión política de la que pueda salir perjudicado su gobierno, mientras que la oposición, más interesada en ejercer sus funciones de control, se ve fuertemente limitada por su condición minoritaria (…).

En  Holanda  se consiguió la desaparición del instrumento evaluador Comité Interdepartamental para el Desarrollo (COBA), pues ni gestores ni políticos estaban excesivamente interesados en fijar objetivos claros y específicos, puesto que ello les hacía más vulnerables, mostraba sus propios errores y, en último término, su ineficacia a la hora de alcanzar sus propósitos.

Aquí tenemos dos explicaciones de porqué no saldemos del bucle que impide avanzar aunque sea de modo incremental hacia otro paradigma de Gestión Pública  con nuevos relatos, no gatopardistas y exculpatorios.

Una tercera explicación está en que esta situación le viene muy bien al cuerpo burocrático; se vive mejor sin apoderamiento y sin responsabilidad y además no hay capacidad económica para hacer nada, ante la hipoteca  dejada por los que estuvieron, aunque hubiera una estrategia clara hacia donde ir.

Y ahora en la cuarta, viene lo peor, aun en el caso de solucionarse la renuencia política a una Gestión Pública  científica, difícilmente se encontrarían talento para un análisis de políticas eficaz, conocido los diversos problemas en su aplicación. Los institutos formativos usuales no ofrecen ese talento, al menos en su aproximación a las propuestas normativas cualitativas.

Por el citado Ballart se ofrecía una salida al paso para  forzar una  evaluación de programas tal y como fue adoptada por el legislativo alemán;  estipular la terminación automática de un programa en un determinado período de tiempo a no ser que demuestre su eficacia, basado en la llamada «Sunset Legislation» norteamericana).

En todo caso insistamos en que el decisionismo no es la solución y tampoco la frase atribuida  a Reagan de que (…)para que voy a gastar dinero en evaluar lo que ya sé que se hace mal (...)

Gestión Pública y actualidad (1)

En la entrada referente al después de la Nueva Gestión Pública se ofreció una pincelada sobre el finiquito definitivo  o no de la NPM al hilo del foro Research Gate.  En un difícil esfuerzo de sistematización histórica me atreví  en Administración Pública y Gobernabilidad (2013) a  señalar que   entre  1980 y 2008 fue en general la etapa del 'New Public Management (NPM)', ante  las iniciativas de reforma administrativa de primera y segunda generación de los organismos internacionales sobre la crisis del Estado del bienestar iniciadas entre los ’70 y  ’80.   Desde 2008 hasta el presente nos encontraríamos en un interregno de 'Deconstrucción Político-Administrativa', caracterizado por las soluciones drásticas, continuas y expansivas de reducción de la organización pública para ajustar financieramente la prestación de los servicios públicos y a la par coincidente con la búsqueda de un nuevo paradigma muy incierto y desideologizado pero anclado en una deconstrucción shumpeteriana no sólo administrativa, sino también político-institucional.

Este es seria  el locus científico del presente en nada ajeno a las ideas de modernidad liquida y de comienzo de una nueva era histórica en la que la arquitectura institucional y los conceptos e ideas imperantes va a sufrir redefiniciones o reconceptualizaciones que sin duda influirán sistémicamente en la  Administración Pública, por mor de ese rol indefinido que supone el binomio Estado-Administración. Reforzábamos esta idea con la afirmación del historiador Paul Kennedy   especializado en la relaciones internacionales, al sostener que ya  hemos cruzado una línea divisoria histórica con el comienzo de una nueva era histórica debido a la disminución del peso del dólar, la desintegración de los sueños europeos la carrera armamentística en Asia y la parálisis de la ONU.

Estas opiniones deben ponerse con otras posiciones al respecto; en el año 2005 se anuncio por Dunleavy la muerte de la NPM en beneficio de la governanza digital, si bien en 2010 se contraargumento por De Vries que, aun en dificultades, la NPM aun sobrevivía. De su parte Peter en 2010 y Lynn, ya  en 2005,    sostuvieron una síntesis entre formas antiguas y de la NPM

En el último estudio comparado  sobre la reforma administrativa  -el caso belga y su reforma ‘Copérnico’ (INAP,2015) -  se muestra como las limitaciones institucionales, organizacionales y culturales han influenciado en los propósitos reformistas y  nos advierte de las posiciones de la ciudadanía a tomar con respecto a la Administración Pública en términos – expresos por el autor - de Hirschman quedarse (aceptación silenciosa del status quo) o salirse(desinterés de la res publica)  (Drumaux, 2015).  Nos resulta de extremado interés lo referente al papel de las consultoras  privadas consideradas como ‘nuevos mercaderes del templo’  y en especial lo referente a  la oportunidad del criticado BPR (Reingeniería del Proceso de Negocios) como pertinente instrumento de modernización administrativa (Nachtergaele,2015). 

Con esta referencia  simplemente es oportuno llamar la atención de que la NPM no ha sido más que gatopardismo, negociete y nicho de corrupción para muchos, pero poco de  ciencia y de novedad. La deconstrucción opera sobre todo en  el modelo de Administración Pública Tradicional (APT) o de Estado Administrativo y es significativa a partir de la crisis del 2008,como desvela el estudio COCOPS.

Las mejoras atribuidas a la NPM en su modalidad neotaylorista, han fracasado en su pretensión de  hands on gerencial y lo que ha sido mejorado, inequívocamente debe atribuirse a una rerracionalización de la burocracia instrumental por mor de la modernización tecnológica y nuevos usos social-organizativos. Neoburocracia, neoweberianismo, nuevo habitat, o descripciones equivalentes.  La innovación que se espera de un nuevo paradigma post APT/NPM está por llegar y las disfuncionalidades de la burocracia publica aun por resolver.