lunes, 21 de marzo de 2022

La Administración Pública ¿epifenómeno o impulso de lo sociopolítico? (1)

 Cuando se habla de las características de la Administración Pública se coincide en enfatizar dos aspectos especialmente; la dependencia de lo político, y la contingencia por diversos factores, de tipo económico, histoprico cultural, geográfico, etnográfico, sociológico,…

Un epifenómeno es un suceso fenoménico que es dependiente de otro fenómeno de superior rango.(vg. la urbanización de una ciudad es un epifenómeno del aumento demográfico). Pero también lo politico-administrativo puede ser un impulso de lo sociológico. (vg la retirada de subvenciones o la promoción del desploblamiento y probreza  en el mundo rural, provoca un éxodo hacia las metrópolis, en las que ya se ha iciado un prpceso urbanístico para viviendsa nuevas que estimulen el éxodo). Recrodemos como la industrialización urbabo fue denida a que los riocs aritocratas dejaron de invertir en la fisiocracia del campo y hacerlo en el proceso industrial mucho mas rentable. Lo que parece que si es más epifenómeno es la dependencia de lo administrativo hacia lo politiico, y lo político-administrativo, epifenómeno o impulso, según, sea reactivo o proactivo.   

Detrás de esto siempre hay un personaje o un colectivo que bien ha reaccionado ante una realidad cambiantes y debidamente analizada, para  adaptarse o para controlarla y/o cambiarla. Así tenemos a Kaultiya en el  Imperio Maurya inagurado por  Chandragupta  en el S. III ac) en el régimen indu de los Arthasastra,el influjo de Confucio en la dinastía Han (s. II ac),Octavio Augusto, (s.I ac),Napoleón (s. XIX), Fayol y Weber (s.XX)  y por supuesto aquiellos políticos o administradores  ciudadanos que acogieron con esntusiamos estos cambios.

 En el libro Administración Pública  y  Gobernabilidad: De los orígenes a los nuevos paradigmas de 2014 se da cuenta de esta doble dinámica en los sucesos de la historia occidental para observar como somos hijos causuales de la historia admionistartyiva. Así dijimos al aparatdo 5.3.2  sobre Revolución política, revolución  social y   ciencia administrativa que  No hay casualidad, sino causalidad e historicidad  en las aportaciones de la Ciencia de la Administración  Pública  en la conquista de nuestro modelo social. En la revolución política estuvo el pensamiento administrativo de Bonnin, en la revolución social estuvo el de Von Stein, y en el interregno el pensamiento español de la década ilustre 1840-1850. Más reciente Forsthoff estaría también en la construcción administrativa del Estado del bienestar.

La historia de la primigenia Ciencia Administrativa moderna revela que  el locus y el focus del objeto de estudio de la misma  deriva del mismo fenómeno social: Son los cambios revolucionarios y la necesidad de adaptarse de  los gobiernos, lo que está exigiendo una palabra  a la  Ciencia Política,  a la de la Administración, a la Ciencia del Estado. Todo ello como  adaptación de la vieja Ciencia de Policía.  Es patente la   correlación entre el pensamiento administrativo con la historia político-administrativa  en el que  influye la  Filosofía Política y Ética, la Economía,  la Sociología,  la Teoría del Estado y  el incipiente Derecho Administrativo. Todo ello redundará es  un cambio histórico de proporciones y consecuencias  inimaginables. Puede resumirse  que la obra de Bonnin es a la revolución política lo que la de Von Stein sería a la revolución social posterior. La  secuencia de hechos que describimos a continuación avalarían la reconsideración del pensamiento administrativo.

 Primero.- La Administración pública moderna y la lengua de los derechos: García de Enterría describió la revolución francesa, como un nuevo periodo social y político que supuso una ruptura con el ancien regime sustentado en un sistema de privilegios, al proclamar la libertad universal y pretender crear un hombre nuevo. La Administración moderna conlleva una nueva lengua de los derechos y la aparición de un nuevo derecho público y subjetivo.Se trata de una revolución, también lingüística en el sentido de institucionalizar nuevos conceptos para un nuevo estilo de vida, una lengua de los derechos, que daría un nuevo sentido y alcance a las ideas y conceptos de ‘igualdad’, ‘libertad’, ‘derecho’, ‘ley’, ‘poder’ ‘asamblea’ ’constitución’, ’responsabilidad’ de tal manera que el lenguaje mismo serviría de instrumento del cambio político y social con un nuevo Derecho Público, anclado en el principio de legalidad como requisito del ejercicio del poder y a la vez de la garantía de los derechos y libertades que institucionalizarían derechos subjetivos, instrumentos presentes en la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1879. Montesquieau en la advertencia del autor a la edición de 1757 del Espíritu de las Leyes diría que “Yo he tenido ideas nuevas: ha habido necesidad, por tanto de encontrar nuevas palabras o de dar a las antiguas nuevas significaciones

 Segundo.-  Principios de Administración Pública de Bonnin: En 1808 aparecería la obra del Francés Charles Jean Bonnin, quien adaptaría la Administración Pública a las ideas de la revolución francesa considerando la existencia de una suerte de principios fundamentados en:

1) su origen en la asociación o comunidad,

2) la conservación de la comunidad es el principio de la Administración,

3) la Administración es el Gobierno de la comunidad y

4) la acción social es su carácter y su atribución la ejecución de las leyes del interés general.

Bonnin formuló en definitiva las líneas esenciales de la carrera administrativa moderna, anclada en una formación específica para el Agente Público.

Considerando que en todas las operaciones de la naturaleza se forma por escalas y el avance natural consiste en elevarse gradualmente de lo simple a lo complejo. Bonnin consideraría ejes de la organización administrativa, la división territorial y la marcha gradual en la formación del Agente.

 Tercero.- El Rechstaat (Estado de Derecho): Von Mohl lo definió en 1829 como un «Estado de la razón», aunque el término fue utilizado con anterioridad por la doctrina alemana si bien en un sentido muy impreciso. Von Mohl examinaría las posibilidades de actuación de la Administración en cuanto brazo ejecutivo del Estado liberal, pues pensaba que en el Estado se encierra toda la vida del hombre. La esencia del concepto es que todo el ejercicio público de autoridad está basado en el principio de legalidad. Esta idea iría extendiéndose por toda Europa como un reguero de pólvora.

 Cuarto.- LorenzVon Stein y su Teoría para la Administración moderna: Lorenz Von Stein en su perspectiva sociológica tuvo muy en cuenta la aspiración de sectores sociales conseguir influencia sobre el Estado debido a las desigualdades en la economía. Para él, el Estado debe estar sobre la sociedad promover las reformas sociales, pues el poder del Estado es un instrumento para entender y mejorar la sociedad. Parta evitar que las fracturas entre clases sociales originen una revolución, ese modelo de Estado ha de estar por encima de los intereses de todos los sectores sociales. El concepto puro del Estado de Von Stein conlleva un movimiento hacia la libertad que se contrapone al movimiento hacia la servidumbre que caracteriza a la sociedad. El Estado ideal no se deja arrastrar por la clase dominante, como en el Estado real, pues se contradice con su situación de dominio. El Estado, por encima de la sociedad, brilla más limpiamente cuanto más pretenden someterlos las fueras imperantes en la sociedad. Estado es por su esencia pura – como en Hegel – algo trascendente. Más tarde Stein continúa su planteamiento haciendo recabar en la Monarquía social – aprovechando la buena imagen de las monarquías europeas en la tradición clásica de la filosofía política del mundo cristiano-germánico-  un árbitro institucional que represente al Estado, situándose por encima de los intereses de la sociedad. Von Stein – influenciado otra vez por Hegel – considera positivamente a la monarquía por su carácter histórico de integración y dinamización.

 Estas ideas dieron origen al modelo de Estado social, como un estado que iniciaría una reforma a fin de mejorar la calidad de la vida de las clases bajas, evitando así, el proceso de las clases que buscan ascender socialmente. Para Von Stein la Ciencia de la Administración es una Ciencia Política. Punto de vista que confirma al concebir ‘la ciencia de la Administración interna’ como una de las cinco Ciencias Políticas (asuntos exteriores, ejército, finanzas, administración de la justicia y administración interna), coordinadas todas en un sistema, en cuanto aspiran a un mismo fin y se informan en un mismo principio: esto es, la idea unitaria del Estado que actúa/labora, el Estado pensado en actividad (Der Arbeitende Staat). La Administración es el organismo mismo de la vida social en su relación con la existencia y el destino moral supremo de cada individuo (Von Stein,  1865-1884).

Como uno de los pioneros del enfoque de la Ciencia de la Administración como una Ciencia del Estado –seguida por Von Mohl, Bluntschli, O. Mayer o K. Marx- nos diría que se acerca con pasos rápidos la época en que la Teoría de la de la Administración será reconocida como las pandectas de la Ciencia del Estado.

 Quinto.- Woodrow Wilson y los estudios para una  Administración Pública del progreso.  Wilson en 1887 aporta a  la Ciencia de la Administración la pretensión de una Administración Pública para los EEUU al uso europeo, pero adaptada a su concepción de Estado federal y democrático. Wilson planteo la necesidad de la distinción radical entre política y Administración y a la vez un paradigma de buena administración, inspirado en las burocracias francesa y prusiana. Lo primero que necesita para una Administración Pública acorde al desarrollo socioeconómico es una suerte de burocracia al uso weberiano, aunque repudie el sistema político totalitario, en el que se ha encarnado.

Lo que pretende Wilson es que lo que se hacía como un arte ahora se haga científicamente, por personas técnicamente capaces, bien formadas, por eso su otra preocupación es el estudio de la Administración Pública. Así puede comprobarse que en el último cuarto del siglo XIX se reformó la educación superior en EE.UU y entre 1870 y 1880 las universidades norteamericanas adaptaron la Ciencia del Estado que se impartía en las universidades alemanas a fin de formar personas que fuesen capaces de buscar un método similar al de las ciencias naturales para el estudio de la política.

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