Recientemente
hemos podido leer que (…) la dicotomía
política-administración wilsoniana, más que una realidad representa una
invención artificial que sólo tenía fines de estudio didácticos que no eran
replicables en la realidad administrativa.
Lo público tiene una dosis importante de contenido político en el ámbito
de la Administración Pública, que dejarlo fuera de la actividad gubernamental es
marginarlo de su razón de ser. Lo público sirve para recordar que la Administración
Pública es, en esencia, administración
política de lo público. (…)
(Cfr. prólogo
a la obra de AGUILERA HINTELHOLHER La
naturaleza de lo público en la Administración Pública moderna,INAP, México,
2012)
ROMÁN MASEDO
(“Política y Administración, algunas notas sobre el origen y la
evolución del debate teórico” en Revista
de Estudios Políticos (Nueva Época)nº 98, 1997), diría que un siglo antes de
que Weber y Wilson en Estados Unidos,
sentaran las bases del modelo tradicional de Administración Pública el problema de la relación entre Política y
Administración ya estaba planteado aunque sus implicaciones eran, en aquel
momento, de difícil previsión. Se
refiere a la doctrina liberal en la que se sustentan los procesos
revolucionarios de finales del siglo XVIII
y, concretamente, las teorías de la división de poderes y de la representación
democrática moderna, los pilares teóricos en los que se sostiene una ficción
sobre la que descansará toda la visión liberal de la posición de la
administración con respecto al poder político. Esto se encuentra dentro del núcleo de las ideas
jurídico-políticas de la Revolución francesa, es decir en la teoría de la
representación democrática, si bien, la
separación entre funciones políticas y administrativas ya se habría planteado en los escritos de Rousseau, Locke y
Montesquieu.
BLUNTSCHLI, en 1876 aconsejó que se separara la administración tanto de la política como
del derecho. Emulando a Napoleón diría (…) La política, dice, es una actividad del
Estado "en cosas grandes y universales", al paso que "la
administración, en cambio", es "la actividad del Estado en cosas individuales
y de poco momento. La política es, pues, el dominio especial del estadista, V la administración lo es del funcionario
técnico" ...La administración pública es la ejecución detallada y
sistemática del derecho público. Cada aplicación especial, particular, de la
ley general, es un acto de administración.
En 1943 el maestro español
Posada HERRERA, en sus Lecciones de
Administración,
(…) Dice
Mr. Bonnin, y me detengo a considerar, la opinión de este autor porque no deja
de ser de mucho peso por ser bastante común y bastante leído, por haber
sido el primero que abrió el estudio de la Ciencia Administrativa. Dice: “sería un error bien funesto, aunque
sea antiguo, creer, que el gobierno es la acción que anima la sociedad. El
impulso que recibe la administración nace de las leyes, que son la expresión y
regla de las necesidades sociales. Al contrario, la gestión del gobierno es
toda de transmitir su autoridad, toda, de vigilancia y de censura.” Es pasivo no
activo” (…) Desde
luego comprenderán vds. que siendo esta la base del sistema de Bonin, y siendo
esta base completamente absurda, debe también ser son las que dan absurda la idea que se había formado de la administración. El gobierno, señores, según nuestro
sistema político, debe intervenir en la formación de las leyes, y no solo debe
intervenir sino que únicamente en casos
muy excepcionales y con la menor, latitud posible,
debe venir de otra parte el pensamiento de las leyes. Cuando el pensamiento de
las leyes no proviene del
gobierno, o cuando este no se entera bien de la idea que se propone el
legislador, la ejecución tiene que ser manca y defectuosa,
y nunca puede corresponder a las ideas y a
la tendencia que el legislador se
hubiese propuesto al discutirlas y aprobarlas. Por el contrario, cuando el gobierno es el que propone las
leyes o cuando el mismo se empapa en su espíritu, por
medio de la discusión que precede su aprobación, entonces la voluntad y el
pensamiento de la sociedad marchan
unidos con un movimiento reciproco y no encuentran las leyes obstáculo en su ejecución, y si los
encuentran son vencidos con facilidad por medio del poder ejecutivo. Las leyes
por si mismas son inertes,
son palabras escritas en el papel, sino hubiese más que escribir las leyes para
que ellas se ejecutasen, sin duda alguna que no habría nación en ei mundo que fuese más feliz que la nación española;
porque no nos faltan leyes,
ni nos han faltado nunca, lo que ha faltado es quien las ejecutase. La triste experiencia de tantos siglos, nos
prueba lo que antes he
manifestado, haciendo que sea una verdad ä todas luces incontestable. No se puede separar la acción del
gobierno, de la acción de la administración
(…)
De su parte
diría ROMAGNOSI, (… ) Gobernar, es practicar una acción propia
o delegada dirigida al bien común. Ahora
bien, ciñéndonos a las ideas enunciadas, hallaremos fácilmente
la diferencia esencial que hay, entre el
gobierno y la administración. Las
funciones del gobierno son de una esfera más elevada que las de la
administración, son las que están comprendidas
en las atribuciones constitucionales concedidas al poder real; la administración tiene funciones
que aunque no de tanta jerarquía, que aunque no tan importantes, no son menos
provechosas al bien ‘ estar, y a la
felicidad de país (..).
Pero sería DWIGHT
WALDO en Ideas and Issues in Public Administration
de 1953 (Versión española Administración
Pública: La función administrativa, los sistemas de organización y otros
aspectos , 1967) el que al comentar
la obra seminal para la Administración
Pública anglosajona de Wilson ‘Estudio de la administración’ de 1887, daría el
golpe de gracia a la denominada era ortodoxa de la Administración Pública. Este periodo de 1887
a 1945 se caracterizó por dos elementos: la dicotomía
política-administración y la descripción del objeto de estudio sobre la base
del concepto de eficiencia.
Pues bien para Waldo ya en Weber, se contiene la
idea de la conciliación de la democracia, con su fe en el predominio y la participación
del pueblo, con la idea de una administración eficiente y profesional, sujeta a
sus propios criterios y procedimientos. Dicha
conciliación se logró al concebir el gobierno como dividido en
"política y
"administración". El reino de la política es el reino apropiado para
el ejercicio de la democracia. Y la política debe ejercer una superintendencia
general sobre la Administración. Pero ésta como tal debe estar libre de la
intromisión oficiosa de la política. Y Waldo se preguntaba en los ‘40 si a
pesar de que este punto de vista general fue ampliamente aceptado por quienes
se dedican al estudio de la Administración, y es todavía, en una u otra forma,
generalmente sostenido. ¿Es ésta una doctrina válida?
Este es para
él uno de los problemas teóricos vitales
del corriente estudio de la administración, ya que en su actualidad la mayor
parte de los escritores alegan
que cualquier distinción estricta entre la política y la administración es
contraria a la realidad o indeseable.
Waldo
afirmaría además la existencia de un curioso detalle en el ensayo de Wilson, al
declararse que el objeto primordial del
estudio administrativo es descubrir "lo que puede hacer el gobierno debida
y acertadamente". Ahora bien, esta es una explicación del concepto central
de política; pero el ensayo está dedicado en gran parte a sostener la
separabilidad de la política y la Administración, lo que delata una grave inconsecuencia. Probablemente
la respuesta de Wilson sería que la política de la cual debe estar libre la Administración
es la consistente en las actividades de los partidos políticos, no el proceso
de la formulación de la política pública. y se pregunta: ¿Es ésta una
distinción realista?
Aquí ay
en el S. XXI nos preguntamos si entonces es heterodoxo afirmar dicha
distinción, por sus propios fundamentos o lo es porque la praxis – método
inductivo - se ha encargado de demostrar
inexorablemente como ley empírica, la
habitual y constante obsesión de la ingerencia política, más allá de lo
necesario – supervisión - o de lo razonable .- responsabilidad –
O tal vez podría afirmarse que lo que le faltó a la ortodoxia fue fijar
claramente donde queda el ‘que’ político y donde empieza el ‘como’ técnico.
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