Estos días he
podido ver la película ‘La pesca el
salmón en Yemen’ recomendada en un blog que leí hace tiempo. En la
misma no sólo se refleja las relaciones
entre administración pública y política, así como las albores de fontanería,
para controlar los espacios administrativos o ajenos. Pero, el film recoge
aspectos muy reales en la vida de la acción política, en la que, muchas veces
el aspecto humano de los intervinientes, condiciona los proyectos colectivos y
los roles de los implicados. Para pensar.
Pues pensando yo
en torno a las sesiones del seminario que nos ocupa ahora en el CEU me detengo en
unos de los presupuestos de la denominada teoría clásica de la Administración Pública
(TCAP), es decir la ‘separación política-administración’. Presupuesto teórico del
que surgen como subespecies o
epifenómenos lo relativo a la burocracia y al civil service/empleo público.
La Administración
moderna surge del proceso de
división de poderes, en el que el legislativo y judicial se forman con las
competencias que han ido arrancando de manos del antiguo monarca absoluto,
quien mantiene en cambio el poder ejecutivo con carácter residual. La idea de la separación
política-administración es deudora en origen de napoleón, de la separación que
efectuó sabiamente entre Gobierno
y Administración. En su gran consejo, designaba delegados encargados de
los “grandes asuntos”, en cambio, los ministros estaban encargados de los
“negocios corrientes”. Así surgiría la ‘función administrativa’
consistente en realizar los
asuntos corrientes del público y
una función gubernativa encargada de solucionar los asuntos excepcionales que
interesan a la unidad y a
la estrategia política, y en velar por los grandes intereses nacionales.
Las bases de la separación política y Administración, están
expuestas principalmente en El Político y el científico de Weber o en El estudio de la Administración Pública
de Wilson. Ambas tradiciones
coincidirían en la necesidad de evitar aficionados - diletantes o
advenedizos (así los llama Alejandro
Oliván) - en el ejercicio gubernamental.
Así pues la separación política-administración, genera
tantos problemas en la gestión, y sobre todo más graves, que las
disfuncionalidades de la burocracia, no menores en ocasiones tampoco. Sin duda
en el aspecto organizativo y sociológico, hoy por hoy, la burocracia tiene más aspectos positivos que negativos,
tanto si se compara con los tipos de dominación carismática o tradicional, como
si es entendida en sus postulados seminales.
Weber ya apostó por sus bondades (impersonalidad,
predictibilidad,…) pero advirtió de sus disfunciones (San Burocracio, la jaula
de hierro,…) Schumpeter la entendió como
la principal aliada de la democracia, lo que no obsta a las objeciones, muy acertadas mostradas al respecto pro pensadores posteriores (Merton, Selznick,
Gouldner, Von Misses, Niskannen, Morxtein Marx,…).
Terminemos
con dos textos fundamentales a la cuestión, que nos permitan desde el
pensamiento original pensar sobre la
problemática histórica de la cuestión y el recurrente actual de la afirmación de que el político es parte del problema y no de
la solución
(…) Ya no es posible que esa nación pueda ser
gobernada sólo por diletantes. Hace quince años, los obreros norteamericanos,
ante la pregunta de por qué se dejaban gobernar por políticos a los que
consideraban despreciables, respondieron: preferimos tener como funcionarios a
gente a la cual escupimos, que crear una casta de funcionarios que sea la que
nos escupa a nosotros. Este
era el antiguo parecer de la democracia norteamericana, en tanto que el de los
socialistas, ya en aquel tiempo, era totalmente distinto. La situación resulta
ya insoportable. Ya no es suficiente la administración de diletantes; la Civil
Service Reform: está creando continuamente puestos vitalicios, dotados de
jubilación, dando por resultado que los funcionarios que desempeñan tales cargos
tienen formación universitaria con tantas aptitudes como los nuestros e
igualmente insobornables. Ya existen casi cien mil cargos que no son parte del
botín electoral, dotados de derecho a jubilación y a los cuales se es merecedor
mediante exámenes de capacitación. De este modo el spoil system habrá de
retroceder paulatinamente y obligará, asimismo, a que la estructura de la
dirección del partido sea modificada en un sentido imposible de predecir por
ahora.
(…) Por política entenderemos
solamente la dirección o la influencia sobre la trayectoria de una entidad
política, aplicable en nuestro tiempo al Estado. El simple político de poder
que también entre nosotros es objeto de un fervoroso culto, puede quizás actuar
enérgicamente, pero de hecho actúa en el vacío y sin sentido alguno. ¿Por eso
el político tiene que vencer cada día y cada hora a un enemigo muy trivial y
demasiado humano, la muy común vanidad, enemiga mortal de toda entrega a una
causa y de toda mesura, en este caso de la mesura frente a sí mismo. La vanidad
es una cualidad muy extendida y tal vez nadie se vea libre de ella. En los
círculos académicos y científicos es una especie de enfermedad profesional.
Pero precisamente en el hombre de ciencia, por antipática que sea su
manifestación, la vanidad es relativamente inocua en el sentido de que, por lo
general, no estorba el trabajo científico. Muy diferentes son sus resultados en
el político, quien utiliza inevitablemente como instrumento el ansia de poder
El instinto de poder, como suele llamarse, está, de hecho, entre sus cualidades
normales. El pecado contra el Espíritu Santo de su profesión comienza en el
momento en que esta ansia de poder deja de ser positiva, deja de estar
exclusivamente al servicio de la causa, para convertirse en una pura embriaguez
personal. En último término, no hay más que dos pecados mortales en el campo de
la política: la ausencia de finalidades objetivas y la falta de
responsabilidad, que frecuentemente, aunque no siempre, coincide con aquélla.
La vanidad, la necesidad de aparecer siempre que sea posible en primer plano,
es lo que más lleva al político a cometer uno de estos pecados o los dos a la
vez (…)
Diría pues Wilson en 1887 en El
estudio sobre la Administración Pública
(…) El objeto del estudio de la administración
es descubrir, primeramente, en primer lugar, lo que puede hacer el gobierno
debida y acertadamente y, en segundo, cómo ha de hacer lo debido con la mayor eficacia
posible y con el menor gasto posible tanto de dinero como de energía.
(…)Es por ello por lo que debe haber
una Ciencia de la Administración que enderece los caminos del gobierno, que
haga sus negocios menos comerciales, que enderece y purifique su organización y
que corone de respeto el cumplimiento de sus deberes. Hay razón para que exista
dicha ciencia.
(…) El organizar la administración
es más difícil para la democracia que para la monarquía
(…) la administración se halla fuera
de la esfera propia de la política. Las cuestiones administrativas no son
cuestiones políticas. Aun cuando sea la política la que fije las tareas para la
administración, ésta no debe sufrir que maneje sus oficinas
(…) Si hemos de poner nuevas
calderas y graduar los fuegos que impulsan nuestra maquinaria gubernamental, no
hemos de dejar que las viejas ruedas y junturas y válvulas y bandas rechinen y
zumben y estallen al funcionar movidas por la nueva fuerza. Debemos poner
nuevas partes funcionales allí donde se advierta la menor falta de fuerza y de
ajuste. Será necesario organizar la democracia implantando exámenes para
apreciar la competencia de los hombres que aspiren al servicio civil ya
definitivamente preparado para soportar pruebas libres en que se demuestren sus
conocimientos técnicos. En la actualidad se ha hecho indispensable un servicio
civil con la debida preparación técnica.
(…) El ideal para nosotros es un servicio
civil ilustrado y competente y con
facultades bastantes para actuar con sentido y energía, pero tan íntimamente conectado con la ideología
popular, por medio de elecciones y constantes consultas al pueblo, que quede
fuera de cuestión toda posible arbitrariedad o un espíritu de clase (...)
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