Poliarquía vs. democracia como justificación de la unión entre política y Administración Pública

Esta situación es la que debiera mantenerse tout court en todos los niveles político-administrativos donde funcione el modelo habitual (superior/directivo/administrativo)simplemente porque es uno de los presupuestos del sistema democrático, y de la denominada teoría clásica de la  Administración Pública, como evolución de la napoleónica separación función política-función administrativa. Su evidente no contemplación es uno de los síntomas de la crisis democrática de siempre y encaja muy bien con la denominada Poliarquía - el gobierno de muchos – deudora de Dahl, como expresión de que la realidad de nuestra democracia y enlaza con las descripciones de Linblom sobre el pluralismo y el ajuste partidario mutuo como manera de analizar las políticas a implementar y el diálogo como manera de mantener la gobernabilidad. El gobierno del pueblo y para el pueblo  como  ideal  se transmuta en  el gobierno de muchos desarrollado por múltiples elites que representan a diferentes comunidades dentro de la comunidad política. Los poliarquistas creen que los conflictos se resuelven mejor a través del diálogo que a través del uso arbitrario de la fuerza coercitiva por la autoridad superior.

Para Dahl en una poliarquía  el sistema político funciona correctamente cuando los ciudadanos pueden:

·     Formular sus preferencias.

·     Expresar esas preferencias a otros y al gobierno mediante la acción individual o colectiva.

·     Lograr que las propias preferencias sean consideradas por igual, sin discriminaciones en cuanto a su contenido u origen.

Como no se gobierna por y para el pueblo sino para determinados poderes que se representan y legitiman así mismos, la  Administración Pública es parte del botín y el método de justificar las políticas es el ajuste partidario mutuo o el cubo de basura. En caso contrario un análisis de políticas orientado normativamente estaría buscando siempre una lógica racionalmente comprensiva y sinóptica.

El nivel político no puede entrar a conocer de la selección de personal, de la elección de contratistas, del destino de los becarios, amañar elecciones sindicales,… Es la ley y el mecanismo burocrático en el que se encarga de tales cometidos.

El nivel político está para pensar, innovar, proteger a la ciudadanía,  negociar, legislar, obtener recursos, pacificar, resolver imprevistos y mejor le irá si todo esto lo hace con un predominio científico  más que con ideología low cost, con análisis de datos empíricos. La mentira es a la ideología lo que la verdad a la ciencia y si la política se presta mucho a la primera con los resultados que conocemos en la historia, el debacle total se produce  cuando la Universidad también lo hace o se somete. Si el político de nueva generación  de  hoy no se presta a  rectificar en función de lo que le diga la ciencia – en la Universidad o en la Administración Pública o en los sectores de conocimiento objetivo que hablan en favor de la ciudadanía y su progreso– poco se habrá conseguido desde el 15M en la lucha por derrocar a la poliarquía en favor de una democracia real y competa.

Espero que, al menos incrementalmente, progresemos con cada momento electoral hacia la segunda de las dinámicas no sólo porque  canónicamente así consta sino porque es una necesidad en estos tiempos de incertidumbre postmoderna.  Esto lo debe  asumir la ciudadanía pues  exigirlo  férreamente, no deja de ser una solución que  no casa mucho con el espíritu democrático, que  para alguno de sus teóricos se consideraba como un forma  de vida (John Dewey) como muy nos ha enseñado en la CV el profesor  Miguel Catalán.

Cfr.

 

MORISON,T.,"Civil Service Taditions" en Públic Administración Review,4,1926.

LEPAWSKY,A.,Administración: El arte y la ciencia de la organización y administración,Edit. Continental, México, 1961,

DHAL, R.,“Workers’ control of Industry ante British Labor Party” en American Political Science Review, 41,1947.

DHAL, R., La Poliarquía (Un prefacio a la teoría democrática), The University of Choicago press, 1956.

DHAL, R., La Poliarquía: Participación y oposición, Tecnos, 2009.

EINZIG,P., "The front office goes socialist" en Nation's Bussines,38,1948.

 

Un modelo democrático de separación político-Administración: Los axiomas de Whitehall

… en el que lo que se ha denominado como ‘Axiomas de Whitehall’ – sede del Gobierno inglés por contraposición a Westminster – fueron la  teoría y práctica del gobierno parlamentario inglés como fue expuesta por Theodore Morrison en su trabajo las tradiciones del servicio civil, anclada en una relación experto-hombre común.

 

1.- El funcionario debe presentar a su jefe político todos los argumentos de a favor y en contra de un decisión de manera completa e imparcial.

2.- Una vez se ha tomado la decisión, el funcionario debe llevarla a cabo con total lealtad más allá de sus preferencias.

3.- El servicio civil es el responsable de la continuidad de la política, es el corrector del gobierno de partido, su única preocupación es el bienestar de la nación y sus propuestas lo son en función del interés general.

4.- El funcionario guarda absoluta discreción sobre la autoría de la decisión y es el político el que asume la responsabilidad de su éxito  o fracaso.

 

Práctica que se plasma perfectamente en el susurro entre el Juez y el escribano en la escena en Ipswich de la obra Pickwick de Charles Dickens.

En un estudio comparado de sistemas comparados se decía que para tener éxito necesitaba bien del apoyo interno mediante la autodisciplina del pueblo (caso de Inglaterra) o mediante un férreo control administrativo (Alemania) y ni una ni otra había sucedido en Francia.Los estudios empíricos revelan que en Inglaterra de la postguerra, la tendencia del fabianismo británico, del socialismo ingles y del gobierno laborista, se orientaron hacia el establecimiento de órganos de dirección y gobierno. La aplicación gradual del socialismo en Inglaterra desde 1945 no fue acompañada de purgas entre los directivos ni siquiera en las formas menos drásticas de reajustes generales. Ante los cambios a implementar se prefirió con los políticos que no sabían nada, mantener a los directivos con experiencias tanto en el gobierno con en la nuevas empresas nacionalizadas, a quienes mantuvo niveles retributivos similares a los del ámbito privado. De la misma manera el gobierno franquista tras la contienda mantuvo un altísimo nivel de funcionarios de la república, que sí fue cambiando paulatinamente, de la misma manera que estos funcionarios iban adaptándose a la nueva ideología.

De su parte el modelo teórico de la  Administración Pública  ortodoxa americana (Wilson, Googknow, Whiloughby, White) se basó, entre otros, en los siguientes presupuestos principales relacionados con:

 

ü La dicotomía política-administración es una verdad autoevidente y deseable.

ü La Administración debe ser neutral y estar bajo el control de la política mediante la delimitación de la discrecionalidad de los funcionarios y el ajuste estricto de sus actos al proceso debido.

ü La Administración pública constituye un campo con contenido propio; su objeto se localiza en la burocracia gubernamental, específicamente en el Poder Ejecutivo.

ü El fin último de la Administración Pública es la eficiencia, entendida como el logro de objetivos con el menor gasto de recursos y mano de obra.

ü  Existen principios a los cuales se puede llegar inductivamente tomando como base la experiencia organizativa del hombre .

ü La tarea del jefe ejecutivo es planificar, organizar, administrar el personal, dirigir, coordinar, informar y presupuestar (en inglés POSDCORB).

ü El método científico debe aplicarse en la clasificación de cargos y en la selección, remuneración y promoción del personal público.

ü El rendimiento de los trabajadores es una forma de  comportamiento social.

Autocrítica y reflexión en la Administración Pública

Gane quien gane las elecciones en el panorama actual, el cambio en la Gestión Pública es ya inevitable por  urgente y el devenir de los ciclos caóticos. De la misma manera han empezado los cambios en el comportamiento político, pronto ha de pasar lo mismo en el administrativo.  Siguiendo a DENHART y su Teoría crítica de la organización pública dimanante de la escuela de Frankfurt, sería  muy positivo para los intereses generales a los que sirve al Administración Pública un ejercicio de  reflexión y autocrítica por parte del administrador sobre la dinámica seguida en los últimos 25 años

Puede analizarse si con  la eliminación en los actuales elementos gerenciales tóxicos podría resolverse en parte el ‘dilema de Thompson’ sobre la mala ubicación relativa de los conocimientos y la autoridad dentro de las organizaciones. También coadyuvaría un estudio sobre la posibilidad de una  presencia de  superprofesionales de la gestión Tipo Delta conforme al modelo teórico de Dror, con habilidades específicas para la intervención activa en el cambio institucional; la promoción de nuevas estructuras sociales y políticas; el desempeño en un contexto de complejidad creciente; y la movilización de soportes para los procesos de deconstrucción, difíciles pero inevitables para la construcción de nuevas estructuras y sistemas organizacionales, acordes con las exigencias de la época. O sea, una alta gerencia con skills de actitud/aptitud tales como centralidad en las tareas de orden superior, extremada profesionalización, innovación y creatividad, ética, autonomía pero subordinación a las metas del servicio y, un depurado sentido de misión.

En suma, se trataría ahora en lo urgente de incorporar a la organización administrativa medios capaces  de gestionar el conocimiento para afrontar la creciente  complejidad, que hoy más que nunca  tiene el entorno al que se enfrenta la  Administración Pública.  La ‘formula de Ruggi’ expresa  el  factor de complejidad de algo y se  expresa    C=[Q,D,R,^(O,E,F,..)]

¿Dime como ganas el dinero y en que te lo gastas? Esta frase encierra un consejo que he seguido para analizar comportamientos individuales o colectivos, para determinar si tal o cual  proyecto, merece seguirse con determinadas personas o en el seno de alguna organización. Hay una correlación ética entre el ganar y el gastar, que tiene unos efectos visibles e invisibles en la gestión de los intereses colectivos.

Impuestos injustos como el incremento del valor de los terrenos, o el de  circulación, cuando hay que pagar por aparcar, las dobles imposiciones y otros ingresos de dudosa justificación no deben ser mantenidos por una Administración de la que es dueña la ciudadanía, como tampoco se justifica el gasto en vestidos, comidas, subvenciones a la prensa.  No es la primera vez en la historia de España ni en la de la CV en que el pueblo se ha rebelado contra las injustas finanzas cuando estas se destinan al mantenimiento del desorden establecido, al nepotismo de ineptos y o al mantenimiento de   stakeholders.

El 15-M fue el inicio del cambio político, y aunque queden personajes  políticos ya obsoletos y más que amortizados, el 24-M tiene que ser el inicio del cambio administrativo radical hacia la eficacia y eficiencia, la objetividad y la imparcialidad y el respeto al ordenamiento jurídico, como decidimos políticamente en el año 1978, mediante la positivización del consenso político que supuso una nueva política constitutiva. Agotada la NPM es tiempo ya de que los políticos sean controlados por la Administración, pues si no saben dirigirla adecuadamente, al menos no sumen más factores de incertidumbre    

La Administración Pública tiene que ser nuevamente la conformadora del orden social en un ambiente de complejidad y de escasos recursos y a esos efectos tendrá que seguir dinámicas en el análisis de políticas de proceso social, interacción y argumentación, pues la eficacia-eficiencia que persigue un enfoque racional necesita de una ciudadanía que aprecie lo que se hace con sus impuestos. Hay que argumentar como decía WILDAYSKY para que  la sociedad discipline el deseo, disminuya las expectativas y  ordene las preferencias.

Veamos como argumentaba Weber también en tiempos convulsos;

(…) Ya no es posible que esa nación pueda ser gobernada sólo por diletantes. Hace quince años, los obreros norteamericanos, ante la pregunta de por qué se dejaban gobernar por políticos a los que consideraban despreciables, respondieron: preferimos tener como funcionarios a gente a la cual escupimos, que crear una casta de funcionarios que sea la que nos escupa a nosotros. Este era el antiguo parecer de la democracia norteamericana, en tanto que el de los socialistas, ya en aquel tiempo, era totalmente distinto. La situación resulta ya insoportable. Ya no es suficiente la administración de diletantes; la Civil Service Reform: está creando continuamente puestos vitalicios, dotados de jubilación, dando por resultado que los funcionarios que desempeñan tales cargos tienen formación universitaria con tantas aptitudes como los nuestros e igualmente insobornables. Ya existen casi cien mil cargos que no son parte del botín electoral, dotados de derecho a jubilación y a los cuales se es merecedor mediante exámenes de capacitación. De este modo el spoil system habrá de retroceder paulatinamente y obligará, asimismo, a que la estructura de la dirección del partido sea modificada en un sentido imposible de predecir por ahora (...)

Vid.

 

DENHART,R.B., “Hacia una Teoría crítica de la organización pública” en Public Administration Review,41,

DENHARDT, R. B., “Teoría de la Administración Pública: el Estado de la Disciplina” en Administración Pública, el Estado actual de la disciplina, (Lynn y Vildawsky comp) FCE, México,1999.

DROR,Y.,  “Los analistas de políticas: un nuevo papel profesional servicio del gobierno” (Shafritz-Hyde,  comps), Clásicos de la Administración Pública,  FCE, Mexico,1999.

DROR,Y.,  “Asesores políticos para los Gobiernos”, Documentación Administrativa, 241-242, 1995..

DROR, Y., “El administrador público tipo Delta para el Siglo XXI, Revista do Serviço Público, ENAP,Lisboa,1997.

THOMPSON,V.A. Modern organizations, A. Knopff, New York,1961.

WILDAYSKY, A., Speaking Truth to Power, Little Brown, Boston,1979.

WEBER,M., El político y el científico, 1918.

De como el subsistema político impide el desarrollo científico del subsistema administrativo

La Ciencia de la Administración  no ha resuelto sus problemas epistemológicos en la Ciencia de la Administración, esto era una cuestión aceptada por los estudiosos del área. En la década de los `80  MCCURDY  y   CLEARY   señalaron que para la construcción de la teoría, las investigaciones no satisfacen los criterios de validación, prueba de ensayo y causalidad.

STTLLINGS  denunció la separación manifiesta entre el estudio de la Administración  Pública y su praxis como el corazón del problema de la disciplina, pues los problemas prácticos de la actividad diaria no producen automáticamente respuestas comprensivas para el examen en las escuelas, ni para el proceso cognitivo.

WHITE  afirmó  que los trabajos de investigación  realizados no cuentan con los estándares propios de las ciencias sociales y en especial los criterios  de  validez,  prueba teórica, prueba hipotética y  causalidad^.

En este discurso PERRY  Y KRAEMER  señalarían que  no se ha desarrollado una metodología rigurosa ni se ha sido cuidadoso con  las definiciones, ni ha habido acuerdo sobre los paradigmas de teoremas o sistemas teóricos. Tampoco se ha acordado sobre ningún lenguaje, jerga o simbología y  con unas muy pocas             excepciones experimentales, el campo no ha sido modelado o matematizado

HAQUE  identificó cuatro dimensiones de la crisis en la Administración  Pública; En primer lugar la crisis de identidad, debido a no haber resuelto el problema  de la dicotomía política-administración y la indiscriminada incorporación de los enfoques genéricos sobre organización y management   sin considerar la especificidad   de lo público,    En segundo lugar, se trataría de  una crisis de paradigma  debido a  diversidad teórica, la discontinuidad intelectual y el debate epistemológico.     En tercer lugar, existe una crisis metodológica por los diversos sub-campos de la Administración Publica que no cuentan con un rigor empírico y una investigación metodológica científica. En cuarto y último lugar  aparece la crisis de legitimidad o de validación sustentada  en diversas causas, tales como  la falta de conexión entre los actores  y operadores (técnicos, profesionales y ciudadanos), la sistematización inferior a la de      otras disciplinas.

RUTGERS mantuvo  que es característica propia de la Ciencia de la Administración el estar permanentemente abierta una crisis de identidad, pues de una parte se pretende ser una verdadera ciencia en el sentido convencional y de otra no se debe renunciar a la multidisciplinariedad con su diversidad de enfoques.

GARSON, D. G. Y OVERMAN, S. E., concluyen que la falta de una adecuada metodología, la baja calidad en las disertaciones así como  como los  inadecuados estándares en los programas de Administración  Pública, son lo habitual en el campo de estudio. Los intentos de tratar de responder al problema metodológico han seguido ofuscados en si las investigaciones se han centrado más en estudios  de praxis o en la falta de estudios comparados, llegando incluso a la necesidad de importar la metodologías de la teoría de sistemas a la Administración  Pública como paradigma emergente y alternativa de conocimiento.

Esta era la visión general en los ’80 ya al termino de la concepción clásica de  Administración Pública y los comienzos de la NPM construcción. Una de las objeciones al tratamiento científico había sido el de la teoría del comportamiento administrativo en l modelo burocrático, sabido que el paradigma weberiano se enmarcaba en la sociología comprensiva a través de tipos ideales. La NPM y la crisis económica ha demostrado que la solución no era el control de la burocracia para hacerla más eficaz/eficiente. Ahora hay que añadir la necesidad de analizar el comportamiento político vistos los estudios de POLLIT y los resultados del COOPS ya ofrecidos en anteriores entradas.  La ficción supera la realidad y la corrupción afecta a todo el sistema político-administrativo, lo que traslada la pelota al tejado de la política. Debe revisarse el falsable presupuesto de la separación política-administración en el marco de  la teoría democrática y articularse las bases para una teoría política de la  Administración Pública o una teoría administrativa del Estado pro utilizar conceptos ya existentes (OROZCO GUERRERO).

 No es el método el problema epistemológico, este no puede condicionar el objeto como puede demostrase con los siguientes enfoques analíticos que aportarían soluciones idénticas o complementarias sobre el fenómeno de la ineptitud política para abordar la gobernabilidad actual;

ENFOQUE ANALÍTICO	OBJETO DE ANÁLISIS
Crítico	Ausencia de Dirección Pública Profesional
Histórico	Subdelegados de Fomento del S. XIX
Comparativo	Prefecturas francesas/modelo agencial inglés NPM
Contingente	Modelo mediterráneo vs. escandinavo
Funcional	Eficacia políticas públicas
Jurídico -Institucional	Eficacia artículos  103 y 23 CE’1978
Interpretativo	Burocracia weberiana vs. alternativas

 

Por lo tanto podemos terminar con el título de esta entrada como una suerte de principio teórico, sino universal, tal vez general; hoy más que nunca, la ineptitud y perversión  del subsistema político impide desarrollar la Ciencia en la Administración en el subsistema administrativo. Ni tan siquiera que éste pueda operativo a pesar de sus lógicas disfuncionalidades. Dicho en roman paladino, sino se hacen las cosas bien, pudiendo, como vamos a pretender hacerlas mejor.

Es el propio subsistema político el que tiene que  querer gobernar para el interés general y profesionalizarse como ha hecho la medicina al proscribir a los curanderos. De momento que siga la limpieza de lo indigno impulsada inicialmente por despechados  y algún arrepentido  y que pronto  cobrará  más virulencia tras las elecciones cuando haya plena disposición de información, cajones abiertos y gente sin miedo a un  poder  ya despojado de sus  instrumentos de coacción  y de los mantenedores , que ya huyeron en su día, en busca de otros nichos nuevos, dicho esto último  por evocar la teoría de las élites de Gaetano Mosca.-

Cfr;

 MCCURDY, E. H. Y CLEARY, R. E., "Why Can't We Resolve the Research Issue in PubIic Administration" en Public Administration Review,  44.

STTLLINGS, R.A. “Doctoral Programs in Public Administration: An outsider´s perspective” en Public Administration Review,  46,  1986.

WHITE, J.D., "On the Growth of Knowledge in Public Administration" en Public Adiministration Review, 46.

GARSON, D. G. Y OVERMAN, S. E., Public Management research in the United States, Praeger, Nueva York, 1983

Una teoría política para la Administración Pública

J.M.  GAUS señaló en 1950 que  una teoría de la Administración Pública  significaba en su tiempo  también una teoría de la política. En  momentos en los que los estudios de Administración  Pública  volvieron a suscitar in  interés se dijo en 1957 por  DE VALLES que los principios políticos, aquellos que tendrían que ser objeto de la Ciencia de la Administración, caen extramuros del sistema, forman parte de otra materias y esto explica el ocaso de esta ciencia.WALDO en 1987 volvería a repetirlo por la actualidad de la sentencia.

Como es sabido los orígenes de la Ciencia de la Administración  respondieron a una doble lectura sociológica y política de las revoluciones del S. XIX. Tanto Bonin como Stein para la Europa continental y sus seguidores como  Wilson y los suyos respecto de norteamérica leerían un rol de la Administración Pública que sirviera a los fines del Estado, primero sociales y luego además democráticos.

  Cada día considero más necesario volver a   hacer una lectura política de la Administración Pública más allá de lo dicen los textos normativos y más acá para encontrar un engarce entre la política y la Administración Pública que dé respuesta a la confrontación de lógicas de poder en lo político y de servicio en la Administración Pública y sobre todo que sea transparente para poder ver la ciudadanía cuando esta Administración se destina a fines perversos y desviados del servicio al interés general.

La sociedad no puede permitirse tener una Administración Pública que no responda a un sano objetivo político ni que no disponga de una estructura técnica  adecuada para superar  una situación que ya  no se puede ocultar, porque  ya  la describe tanto  Agamenón como su porquero y sobre todos porque la clak es casi inexistente – ya no hay ni para bocadillos y bus - y los legitimadores-beneficiarios del sistema ya miran hacia otro lado y se acuerdan poco de sus grandes contratos e informes autoconfirmatorios de las decisiones.

Una muestra de esto es que la  presentación, no hace mucho,  en la Universitat de Valencia de la iniciativa Sociedad Civil contra la Corrupción, con el objetivo de rebelar a la sociedad valenciana y española contra una realidad que consideran "inasumible", está siendo seguida de otras  iniciativas de actores sociales significados. La Conferencia Episcopal Española termina de emitir una instrucción pastoral en la que se dice casi todo sobre lo inasumible de la situación.

·       En el origen de la actual crisis económica hay una crisis previa: “La negación de la primacía del ser humano”.

·       Entre nosotros, las causas de la actual situación, según los expertos, son, entre otras, la explosión de la burbuja inmobiliaria, un endeudamiento excesivo, y, también, la insuficiente regulación y supervisión que han conducido a efectuar recortes generalizados en los servicios.

·       Lo que la crisis ha puesto de manifiesto es que, en nuestra economía, en época de recesión, se acrecienta la pobreza, sin que llegue a recuperarse en la misma medida en épocas expansivas.

·       Aspectos como la lucha contra la pobreza, un ideal compartido de justicia social y de solidaridad –que deberían centrar nuestro proyecto como nación–, se sacrifican en aras del crecimiento económico.

·       La extensión ilimitada de la lógica mercantil se acaba convirtiendo en una “idolatría” que tiene consecuencias no sólo económicas, sino también éticas y culturales… La realidad ha puesto ante nuestros ojos la lógica económica en su dimensión idolátrica.

·       La actividad económica, por sí sola, no puede resolver todos los problemas sociales; su recta ordenación al bien común es incumbencia sobre todo de la comunidad política, la que no debe eludir su responsabilidad en esta materia.

·       La familia, ya afectada como tantas instituciones por una crisis cultural profunda, se ve inmersa actualmente en serias dificultades económicas que se agravan por la carencia de una política de decidido apoyo a las familias.

·       Los procesos de corrupción que se han hecho públicos, derivados de la codicia financiera y la avaricia personal, provocan alarma social y despiertan gran preocupación entre los ciudadanos.

·       Esas prácticas alteran el normal desarrollo de la actividad económica, impidiendo la competencia leal y encareciendo los servicios.

·       Esta situación es una grave deformación del sistema político. Es necesario que se produzca una verdadera regeneración moral a nivel personal y social y, como consecuencia, un mayor aprecio por el bien común.

Esta valiente descripción impide que en el seno de la Administración Pública exista el aliciente para los que hacen las cosas bien y hacen el bien con sus trabajo y esfuerzo. El clientelismo, el nepotismo, el palanganeo, la mediocridad y la necedad, son en suma frutos de una crisis de valores  personales, que se nutre de las estructuras injustas del sistema al justificar en ello la supervivencia personal y a la par permite y nutre igualmente. Otro bucle más que habría de pretender resolver una Teoría política de la Administración Pública. Una Administración determinado para un Estado, un Estado determinado para una sociedad determinada por su contingencia coyuntural y estructural

 Pero cuidado sigue vigente el reto de Caiden en los ’80

(…)  Si el estudio de la Administración Pública se va a poner al día con la realidad actual, debe ampliar sus horizontes. Debe diseñar definiciones y parámetros globales, ideando esquemas e inventarios para el análisis universal. Debe definir qué es lo que hace pública a la Administración Pública y proporcionar los fundamentos teóricos necesarios (…).

Hay que volver a los clásicos hasta que encontremos nuevo pensamiento de interés para el presente ,  véase pues

 

CAIDEN.G.,Public Administration, Palisades Publishers, Pacific Palisades, 1982.

GAUSS, J.M, “Trends in the Theory  of  Public Administration” enPublic Administration Review, 10-3,.

DE VALLES, A.  “El problema teórico y didáctico de las Ciencias administrativas”, en Revista de Administración  Pública  nº 22,1957

WALDO,D., Conferencia en la APSC de 3.8.1987 . Vid WALDO, D, “Una teoría de la Administración Pública  significa también una teoría de la política” en  Administración Pública el Estado actual de la disciplina, FCE, México, 1999.

WALDO,D., “El Estado Administrativo: Conclusión” en Clásicos de la Administración Pública, FCE, México, 1999.

 

 

¿Expectativas de cambio en la oferta política? (y 2)

Comenzando por la última  de las opiniones y por ser la más relevante para lo que vamos a sostener hay que mencionar que ayer mismo la prensa ofrecía un artículo  intitulado La fraudulenta superioridad de los economistas. En lo que nos que nos atañe nos interesa resaltar de su autor Moises Naim lo siguiente;  

 - La arrogancia de los economistas ha sido rigurosamente confirmada por una investigación publicada en The Journal of Economic Perspectives  en la que se revela que el 77% de los doctorandos en economía en  las más prestigiosas universidades de Estados Unidos piensa que ‘la economía es la ciencia social más científica’.  

-  Se afirma la  brecha entre lo poco que sabían y lo muy superiores que se sentían los economistas con respecto a otros científicos sociales como politólogos o sociólogos.

-  Se ha demostrado que una década después, y a pesar de la catastrófica crisis mundial que no fueron capaces de prevenir y sobre cuyas razones y soluciones aún debaten ferozmente, los economistas siguen creyendo que su ciencia es superior a todas las demás.

- Si bien hay incipientes intentos de recurrir a otras disciplinas para enriquecer sus teorías, la realidad es que los economistas estudian —y citan— predominantemente a sus colegas.

- La crisis económica que aún vive el mundo y la incapacidad de los economistas para ofrecer soluciones sobre las cuales hay un significativo consenso revela que su instrumental teórico necesita urgentemente una inyección de nuevas ideas, métodos y supuestos sobre la conducta humana.

 Hemos comenzado por esa descripción de la ciencia económica, porque nos parece que la sequedad de ideas que refleja la politología es en parte una consecuencia de lo que henos denunciado con anterioridad sobre la excesiva dependencia de la economía. No es que pensemos que se pueda hacer política sin economía, pero sí – como se ha hecho en otros momentos – pasar de ser un epifenómeno de la misma a lo más próximo a su opuesto. Y esto no es una quimera cuando incluso los representantes de las finanzas, han sostenido recientemente en el compromiso social de la riqueza.

La economía tiene muchos enfoques y desde el clásico aristotélico de distinguir  entre ésta y la crematística, ha habido momentos en los que la economía social ha sido eclipsada por al crematística individual, merced al respaldo el sistema político. Política, economía, sociología, psicología y antropología tienen un locus común sobre el que debatir; un nuevo concepto del bienestar social sobre el que reformular el Estado social.

La lectura de las comunicaciones acerca de  la Reforma del Estado, de desvela una relación en el mal funcionamiento del aspecto social, del jurídico-legislativo  y  la Gestión Pública  del Estado Social, que al menos en mi opinión, tendría su inicio de mediados de los ‘90. Ejemplo de progresos y apuestas políticas interesantes para la colectividad  pero inasumibles en determinados momentos es el consabido AVE, rechazado por  Reino Unido hace poco y con anterioridad por EEUU, cuando  el que fuera responsable del Departamento de Transportes, aseguró al ministro español de turno de la cartera de  Fomento, que su país no podía permitirse una inversión de este calibre. En contra, se ha argumentado que el AVE tenía la función política de la cohesión territorial, y talvez, también, velar por  el interés crematístico de algunos. Y así sucesivamente en otros ejemplos.

Pensando pues que la descripción científica es  acertada– no obstante la perspectiva ideológica de la botella -  y que la arquitectura institucional es ya obsoleta, no cabe  de momento  esperar cambios sustanciales en el sistema político-administrativo por parte de aquellos grupos que ahora forman parte de las expectativas electorales. Dicho de otra manera, no  es previsible a corto plazo un nuevo pacto social sobre el modelo de Estado, lo cual es plausible si no hay alternativas de mejora. Frente a ello seguiremos con ajustes incrementalistas/decrementalistas (vg. retirada o no de la asistencia sanitaria a inmigrantes irregulares) y seguir un larvado ajuste sobre las denominadas políticas sustanciales del mismo con un repliegue del Estado hacia sus funciones más tradicionales.

El aumento de las funciones administrativas explica la ampliación cuantitativa y cualitativa del Estado liberal de Derecho  y su paso, en un primer estadio al Estado Social de Derecho y luego, definitivamente al Estado del bienestar social.

 Siguiendo a  MAYNTZ son  cinco funciones que se atribuyen al Estado moderno;

1. Reglamentación de las relaciones entre sociedad y entorno (orden externo).

2. Reglamentación de las relaciones entre los miembros del sistema (orden interno).

3. Aseguramiento de la capacidad de acción del sistema político-administrativo, con recursos fiscales y humanos. (Recaudación, milicia,…)

4. Prestaciones de abastecimientos y servicios. (Mercados, energía,…)

5. Conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos (crecimiento económico, mejora salud, elevación nivel educativo...)

  Las tres primeras funciones son  caracterizadas por ROSE como actividades definitorias de todo Estado ya que se trata de las condiciones centrales  de la existencia de un Estado, pues todos ellos han cumplido estas tareas en la primera fase de su  existencia y de alguna manera han establecido una organización administrativa a tal fin.

Esta primera forma de Administración Pública responde al término de Ordnungsverwaltung, como organización  ordenadora que desarrolla las tareas fundamentales de seguridad exterior, orden interior y aseguramiento de recursos.

El desarrollo ulterior de la Administración  se caracteriza por la asunción de tareas  comprendidas en las categorías 4 y 5.  En el último siglo ha habido  una evolución desde el énfasis en las tres primeras funciones a poner el énfasis esencial y la mayoría de recursos  en las tareas de prestación de servicios y de dirección y desarrollo social. Ese cambio modificó dramáticamente la distribución de recursos del Estado y sus mismas prioridades en el mundo occidental y más tarde en el resto.  

A cada  modelo de Estado le corresponde uno de  Administración Pública, pero también es axiomático – como ya se defendería en 1911 por  LARNAUDE  y posteriormente por WAGNER –   una inexorable   ley del crecimiento de las funciones del Estado, para indicar que  la historia de la Administración Pública moderna en el mundo civilizado es fruto del crecimiento de los servicios públicos consecuencia del  estado social o que el desarrollo económico de la sociedad conlleva al incremento del gasto público ya que del  nuevo  status  surgirían nuevas necesidades de la actividad pública reguladora y protectora, debido a  factores como el  incremento de la población,  urbanización, uso de nuevas tecnologías  u otras causas adicionales.

Y ahora desde estas leyes, supuestamente si no hay crecimiento económico, la Administración Pública no necesita o podría  crecer porque no se genera ingresos  extraordinarios para su sostenibilidad y, en su virtud,   se postula la deconstrucción (recortes). Entonces  ex Keynes para generar empleo la Administración Pública sustituye al empresario privado, pero para ello debe recurrir al déficit-deuda pública, si puede, o incrementar los impuestos, lo que endurece y desmotiva el emprendeurismo. También cabe que el empleo lo generen los partidos políticos vía nepotismo y  clientelismo, sustituyendo al del crecimiento industrial o nuevos nichos empresariales, pero en este caso los puestos de trabajo no tiene valor añadido, bien por sus funciones (asesores que no asesoran o lo hacen con otros fines no públicos…), bien por el perfil de los agraciados (incapaces para asesorar porque no conocen ni el qué ni el cómo). Esta dinámica, junto al empleo precario, el ladrillazo insostenible  es la que ha contribuido al crecimiento de empleo.

El dilema para la política (electoral y científica)  de hoy es cómo salir de este bucle para  conseguir un bienestar aceptable y universal, desde una economía real que cree verdadero valor añadido o público y además sostenible. Pues parece que lo que estamos manteniendo es a base de crear falsas necesidades y recursos, en una suerte de situación de falsabilidad de los inputs y outputs del sistema social, en al que desde luego no hay por parte de los gestores públicos una conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos, porque no se sabe  que significa hoy el  desarrollo colectivo, más  allá de los subidones motivados por los logros científicos, normalmente en el campo de las experimentales.

  Una situación que dejaría absorto a Mendeville y su fábula de abejas, toda vez que eso de la economía sostenible también parece ser otra fábula.  

 (Cfr. MAYNTZ, R. Sociología de la Administración Pública, Tecnos,Madrid,1985; ROSE,R. Understanding Big Government: the Programme Approach, Sage, Londres, 1984.)